library.if.ua

Бюджетний менеджмент (2004)

5.4. Планування видатків на народне господарство

Планування бюджетних видатків на народне господарство пов’язане, перш за все, з необхідністю забезпечення пропорційного розвитку економіки держави. Активне державне регулювання темпів і пропорцій розвитку економіки необхідно державі з любою системою господарювання. Тільки завдяки державному фінансуванню можна забезпечити структурну перебудову народного господарства, науково-технічний прогрес і зростання економіки держави.

В умовах монополізму державної власності держава виступала головним інвестором. В 80-х роках за рахунок бюджетних асигнувань фінансувалось біля 90 % реальних інвестицій. З розвитком ринкових відносин і стабілізації економіки функції прямого впливу держави на інвестиційний процес будуть звужуватись. Це - об’єктивний процес, оскільки на зміну адміністративним методам управління приходять економічні. Розвиток галузей економіки має забезпечуватись, перш за все, за рахунок коштів підприємницьких структур. Держава повинна більше зосередитись на методах прямого впливу на інвестиційний процес, які вона реалізує через макроекономічні регулятори: податкові, амортизаційні, кредитні, систему субсидій. Проте, є галузі економіки і виробництва, продукція яких має загальнонаціональний характер. Це, передусім, паливно-енергетичний, металургійний, агропромисловий комплекси. Ще тривалий час держава залишиться замовником і споживачем продукції оборонного виробництва, окремих об’єктів загальнодержавної інфраструктури: магістралі, термінали і інші. Без державної підтримки вони не мають достатніх фінансових можливостей для розвитку.

В сучасних умовах держава повинна інвестувати науковоємкі та технологічно складні виробництва, виробництво комплектуючих частин ( агрегатів, вузлів, запасних частин), які споживаються вітчизняними підприємствами, де має місце спад виробництва по причині нехватки цієї продукції, а також виробництво, продукція якого не користується попитом із-за низької купівельної спроможності підприємств і населення. Бюджетні асигнування повинні направлятись на заходи з поліпшення родючості та рекультивації земель, розвитку племінної справи, ведення лісового господарства, відтворення рибних запасів, формування фонду підтримки фермерських господарств, проведення земельної реформи тощо. Фінансове забезпечення розвитку народного господарства здійснюється в таких формах:

- капітальні вкладення;

- фінансування національних, державних і міжнародних науково-технічних програм;

- поставки продукції для державних потреб;

- фінансування підприємств, організацій і окремих заходів.

Поняття “капітальні вкладення” тотожно поняттю “інвестиції”. В світовій практиці розрізняють наступні види інвестицій:

- реальні (прямі) інвестиції - це вкладення капіталу безпосередньо в засоби виробництва, тобто в основні фонди і на приріст матеріально - виробничих запасів;

- фінансові інвестиції - вкладення в цінні папери ( так звані “портфельні інвестиції”), а також розміщення капіталу в банки;

- інтелектуальні інвестиції - вкладення в придбання патентів, ліцензії, ноу-хау, в підготовку і перепідготовку персоналу, в НДПКР.

Довгострокові інвестиції пов’язані із здійсненням капітальних вкладень в формі нового будівництва, реконструкції, розширення і технічного переозброєння діючих підприємств і об’єктів невиробничої сфери; придбанням будівель, споруд, обладнання, транспортних засобів і інших об’єктів основних засобів; придбанням і створенням активів нематеріального характеру.

Для нинішнього етапу розвитку економіки України характерно падіння інвестиційної активності підприємств і згортання багатьох будівельних програм. Радикально змінились принципи формування інвестиційної політики, різко скоротилось впливання державних коштів в економіку. Дія ж інфляційних факторів поряд з жорстокою системою оподаткування і кредитування заставляє підприємства достатньо виважено підходити до питань довгострокового кредитування. Загальна економічна нестабільність привела до того, що значна частина фінансових ресурсів сконцентрована в торговельній сфері і в операціях з цінними паперами і валютою. Тільки держава може дозволити собі вкладати кошти в довгострокові, пов’язані з великим ризиком, проекти. За останні роки значно скоротились обсяги фінансування та освоєння капітальних вкладень, незадовільно виконується програма введення в дію важливих виробничих потужностей та об’єктів соціальної сфери, погіршились показники технологічної та відтворювальної структури капітальних вкладень, зростають обсяги незавершеного будівництва. Це є наслідком зменшення інвестиційної можливості переважної більшості суб’єктів господарювання, бюджетів усіх рівнів, недостатньо розвинутих ринкових механізмів акумулювання капіталів, зростання вартості будівництва та послаблення уваги з боку міністерств і відомств - замовників до підвищення ефективності капітального будівництва.

В умовах становлення ринкових відносин на зміну директивному плануванню, при якому затверджений план економічного і соціального розвитку країни мав силу закону, приходить індикативне планування. його головна відмінність полягає в тому, що він носить рекомендуючий характер. Разом з тим, в основу даного методу закладені найважливіші народногосподарські макроекономічні показники.

Планування обсягів капітальних вкладень в індикативному плані тісно пов’язане з основними показниками розвитку економіки у відповідності з проблемами суспільства і встановленими пріоритетами. Державні інвестиційні програми обґрунтовуються в схемах розвитку і розміщення галузей народного господарства і регіонів. Вказані схеми до недавнього часу розроблялися не менше, ніж на 15 років (по п’ятирічках). Через кожні 5 років в ці схеми повинні вноситись необхідні уточнення. В схемах визначались завдання і основні показники розвитку галузей і регіонів, які передбачали комплексне використання природних ресурсів і найбільш раціональне поєднання галузевого і територіального розвитку. В цих схемах повинні розроблятись техніко-економічні обґрунтування доцільності проектування нового будівництва, розширення або реконструкції виробництва, підприємств і їх комплексів, розраховувались терміни і орієнтовні розміри капітальних вкладень на дані цілі. За цими даними формуються конкретні інвестиційні програми, визначається коло інвесторів.

Для включення інвестиційних проектів в план здійснюється їх детальне вивчення і глибокий аналіз. Це проводиться, як правило, в два етапи. На першому етапі проводиться оцінка проекту з метою попереднього виявлення передумов реалізації і визначення його рентабельності на основі узагальнюючих оцінок ( параметрів). Оцінка затрат гостріше приймається на основі проектів - аналогів, рідше - на основі фактичних матеріалів. Далі вивчаються загальні можливості реалізації проекту, враховуючи природно - економічні фактори конкретного регіону: його географічне положення, економічна характеристика, наявність сировинних ресурсів, можливості їх використання і затрати на освоєння , характери технологічних процесів діючої інфраструктури, попиту на конкретну продукцію на внутрішньому і зовнішньому ринках, потреба в кваліфікованих кадрах, можливостей будівельних організацій і матеріальна база будівництва, строки реалізації проекту і рівень виробничих затрат.

За результатами попереднього аналізу складається підсумковий висновок, який є основою для проведення більш поглибленого дослідження другого етапу - техніко-економічного обґрунтування проекту. При цьому досліджуються різні економічні альтернативи:

- ринки і потужності підприємства;

- попит і ринок;

- маркетинг і збут;

- виробнича програма і потужність підприємства;

- матеріальні затрати технологічної частини проекту;

- економічної частини, включаючи розрахунки комерційної ефективності.

В разі необхідності дослідження можуть проводитись багаторазово з введенням додаткових змінних або ж корегування діючих параметрів, особливо параметрів, які стосуються виробничої програми, а також матеріальних факторів з метою підвищення ефективності проекту.

Сучасного інвестора цікавить, перш за все, економічна вигода від реалізації інвестиційного проекту, він повинен бути впевнений, що прийняті у ньому рішення є найкращими із всіх можливих варіантів і забезпечать йому збільшення прибутку або доходу. Для держави як інвестора ефективність інвестиційного проекту чи програми виражається в прирості внутрішнього валового продукту. Відношення даних показників до обсягів інвестицій по проектах характеризує економічну ефективність інвестиційного капіталу. Головним критерієм державних вкладень в економіку повинні стати їх ефективність, найвища віддача. Разом з тим, завжди будуть галузі і виробництва, невигідні для комерційного капіталу. Це, перш за все, об’єкти виробничої і соціальної інфраструктури, де досягається лише соціальний ефект, а тому назріла необхідність розробки спеціальної методики його визначення.

Таким чином, визначення обсягів державного фінансування базується на пріоритетних напрямках розвитку економіки і соціальної сфери, прийнятними на близьку і далеку перспективу. Це, перш за все:

- розвиток і модернізація паливно-енергетичного комплексу,

- створення власної бази і інфраструктури енергоносіїв,

- впровадження енергозберігаючих технологій,

- структурна перебудова народного господарства,

- науково обґрунтована конверсія виробництва,

- розвиток інфраструктурних галузей з використанням інноваційних проектів,

- реконструкція і створення нових екологічно чистих виробництв,

- інвестування галузей виробництв, які розширюють конкретне середовище, розвивають приватизацію і підприємницьку діяльність, ліквідують неперспективні, технологічно відсталі і завідомо збиткові підприємства.

Вказані пріоритетні напрямки є основними орієнтирами при оцінці інвестиційних проектів з урахуванням в кожному конкретному випадку їх економічної і соціальної ефективності.

Плани капітальних вкладень складаються по галузях, міністерствах, відомствах і обласних державних адміністраціях. Для забезпечення пропорційного розвитку народного господарства в основу розробки планів капітальних вкладень покладено галузевий принцип. Капітальні вкладення на будівництво об’єктів виробничого призначення по галузях плануються окремо від капітальних вкладень на виробництво об’єктів невиробничого призначення. При розробці проектно-кошторисної документації на будівництво, розширення і реконструкцію підприємств і споруд зведені кошторисно-фінансові розрахунки складаються і затверджуються окремо на:

- спорудження об’єктів виробничого призначення;

- будівництво житлових будинків, підприємств комунального господарства, шкіл, дитячих дошкільних установ, установ культури, охорони здоров’я і інших об’єктів невиробничого призначення.

В цілому на будівництво, розширення і реконструкцію підприємств складається зведення затрат. При цьому будівництво об’єктів виробничого призначення здійснюється за рахунок капітальних вкладень по відповідній галузі, а будівництво житлових будинків , побутового водопроводу і каналізації , шкіл, дитячих дошкільних установ, клубів, лікарень, поліклінік і інших - за рахунок капітальних вкладень відповідно на житлове і комунальне господарство, будівництво об’єктів освіти, культури, охорони здоров’я.

Згідно з цим, плани капітальних вкладень розробляються окремо на:

- будівництво об’єктів виробничого призначення з виділенням в тому числі показників по кожній галузі;

- будівництво об’єктів невиробничого призначення, з виділенням в тому числі житлового будівництва, комунального будівництва, будівництва об’єктів освіти, культури, охорони здоров’я, фізичної культури і соціального забезпечення.

Обсяг державних капітальних вкладень на народне господарство встановлюється Мінфіном України при формуванні Державного бюджету України по роках, як 1,5 - 5 % національного доходу України і доводиться Міністерству економіки. Міністерство економіки розподіляє ліміти капітальних вкладень по галузях (міністерствах і відомствах). В свою чергу міністерства і відомства на підставі доведених лімітів формує плани капітального будівництва по областях і об’єктах, а перелік будівель затверджують в установленому порядку (в складі Державної програми економічного і соціального розвитку - великі і складні об’єкти, а малі - узгоджуються з Міністерством економіки).

В останні роки в зв’язку з різким скороченням обсягів фінансування державних капітальних вкладень, в перелік об’єктів, які фінансуються за рахунок централізованих капвкладень, включаються, в основному, тільки введені об’єкти і об’єкти незавершеного виробництва зі значним рівнем готовності.

Одним з найважливіших напрямків фінансового забезпечення розвитку народного господарства є фінансування за рахунок Державного бюджету національних, державних і міждержавних програм. Розробка і реалізація програми передбачає розв’язання завдань структурної перебудови економіки, створення новітніх технологій та продукції, що забезпечують конкурентноспроможність, зменшення залежності від імпорту, ресурсо- та енергозбереження, радикальне підвищення продуктивності праці. Розробки, що мають велике соціально-економічне значення і високу ступінь завершеності, включаються до державного контракту на плановий рік.

Основою для формування програм є схвалені Урядом України концепції відповідних пріоритетних напрямків розвитку науки і техніки.

Суб’єктами програми є:

- ініціатор розроблення програми,

- державний замовник,

- орган управління,

- керівник та її виконавець.

Ініціатором можуть бути органи державної влади, органи місцевого самоврядування, академії наук, підприємства, установи, організації та громадяни. Державним замовником програми може бути міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади, сфера діяльності якого найбільшою мірою відповідає меті і завданням цієї програми. Органом управління програмою може бути центральний орган державної виконавчої влади, академія наук, національний науковий центр, а в окремих випадках - провідна державна наукова або проектно-конструкторська організація. Керівником програми, як правило, призначається керівник або заступник керівника органу управління програмою, який несе персональну відповідальність за формування та хід виконання програми.

Виконавцями програми є науково-дослідні, проектно-конструкторські, інші організації науково-технічної сфери, підприємства, установи та організації незалежно від форм власності. Виконавці програми визначаються, як правило, на конкурсних засадах.

Ініціатор програми розробляє і подає ДКНТП концепцію програми, в якій зазначаються мета програми, кількісні і якісні параметри науково-технічної продукції, які передбачається отримати внаслідок її виконання, очікувані техніко-економічні і соціальні результати впровадження цієї продукції, а також пропозиції про замовника, орган управління та керівника програми, а також джерела та обсяги фінансування.

ДКНТП за участю координаційних рад з відповідних пріоритетних напрямків розвитку науки і техніки розглядає на підставі експертизи матеріали, внесені ініціатором програми, готує і подає Кабінету Міністрів обґрунтовані висновки щодо доцільності формування програми.

Уряд України з урахуванням висновків ДКНТП, погоджених з Мінекономіки і Мінфіном, приймає рішення про формування програми, визначення замовника, органа управління та керівника програми.

Організація виконання програми забезпечується шляхом укладання угод (контрактів) між органом управління програмою та її виконавцями, в яких визначаються обсяги, міни виконання робіт, порядок фінансування та звітування, а також відповідальність сторін за взяті зобов’язання.

Фінансове забезпечення програми здійснюється за рахунок коштів, передбачених у Державному бюджеті на фінансування державних науково-технічних програм, а також за рахунок коштів інноваційних фондів та коштів зацікавлених підприємств, організацій та інших інвесторів.

Кошти, виділені на виконання програми з Держаного бюджету та інноваційних фондів, є цільовими асигнуваннями і не можуть бути використані виконавцями та співвиконавцями програми на будь-яку іншу мету.

Конкретний механізм фінансування стосовно кожної програми визначається замовником програми, виходячи з умов максимально ефективного використання виділених коштів, реального складу і можливостей виконавців та змісту і термінів виконання завдань програми.

Замовник програми щорічно погоджує обсяги фінансування програми з ДКНТП та Мінекономіки.

З метою забезпечення для наукових установ і проектно-конструкторських організацій необхідних умов по розробці програм, спрямованих на розв’язання найважливіших науково-технічних проблем, створення принципово нових технологій, засобів виробництва, матеріалів, іншої науково ємкої і конкурентноспроможної продукції, передбачається адресне пріоритетне фінансування та державна кредитна підтримка.

Порядок визначення обсягів цього фінансування та механізм контролю за використанням коштів затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Слід також підкреслити, що з метою забезпечення ефективного використання бюджетних коштів хід виконання програми поетапно перевіряється спеціально створюваними ДКНТП комісіями за участю представників замовника програми, зацікавлених міністерств і відомств, відповідних координаційних рад, провідних учених та фахівців безпосередньо на підприємствах та в організаціях, що виконують роботи з організації програми.

Фінансування поставок продукції для державних потреб здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України та інших джерел фінансування, що залучаються для цього. Обсяги коштів для закупівлі зазначеної продукції щорічно передбачаються в Законі про Державний бюджет України на поточний рік та визначаються Кабінетом Міністрів України відповідними рішеннями про використання позабюджетних джерел фінансування.

Слід зазначити, що державні потреби - це потреби України в продукції, необхідній для розв’язання соціально-економічних проблем, підтримання обороноздатності країни та її безпеки, створення і підтримання на належному рівні державних матеріальних резервів, реалізації державних і міждержавних цільових програм, забезпечення функціонування органів державної влади, що утримуються за рахунок Державного бюджету України. Формування обсягів державних потреб на наступний рік проводиться відповідно до пріоритетів, визначених у проекті Державної програми економічного і соціального розвитку держави.

Реалізація державних потреб здійснюється через державне замовлення, яке представляє собою засіб державного регулювання економіки шляхом формування на контрактній (договірній) основі складу та обсягів продукції, необхідної для державних потреб, розміщення державних контрактів на її поставку (закупівлю) серед підприємств, організацій та інших суб’єктів господарської діяльності України всіх форм власності.

Суб’єктами державного замовлення являються державні замовники і виконавці державного замовлення. Державними замовниками можуть виступати міністерства, інші центральні органи державної виконавчої влади України, Уряд Автономної Республіки Крим, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, державні організації і установи, уповноважені Кабінетом Міністрів укладати державні контракти з виконавцями державного замовлення. Виконавцями державного замовлення можуть виступати суб’єкти господарської діяльності України всіх форм власності, які виготовляють і поставляють продукцію для державних потреб.

Основним інструментом, який визначає економічні і правові зобов’язання сторін і регулює взаємовідносини замовника і виконавця, є державний контракт ( договір). З метою організації робіт, пов’язаних з формуванням державного замовлення , розміщення поставок продукції для державних потреб і контролем за їх виконанням, Кабінет Міністрів України визначає і затверджує, по - перше, державних замовників і, по-друге, міністерства, відомства, інші центральні органи державної виконавчої влади, які координують роботу державних замовників щодо розміщення поставок продукції для державних потреб, формують державне замовлення і доводять до державних замовників збалансовані з фінансовими ресурсами обсяги поставок продукції для укладення державних контрактів з виконавцями державного замовлення.

Державні замовники здійснюють вибір виконавців державного замовлення, укладають з ними державні контракти і гарантують їм оплату продукції. Вони є відповідальними за задоволення державних потреб у відповідній продукції. Слід підкреслити, що Кабінет Міністрів України виступає гарантом за зобов’язаннями державних замовників і забезпечує їх фінансовими ресурсами в обсягах, необхідних для повної оплати державних потреб. З метою економічного стимулювання виконання державних замовлень виконавцям можуть надаватись пільги щодо податку на прибуток, пільгові дотації і субсидії, кредити на пільгових умовах, валютні кошти, митні та інші пільги.

Потреба в продукції, необхідній для забезпечення виконання регіональних цільових програм (поставки продукції для регіональних потреб), визначаються Урядом Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями. Поставки продукції для виконання регіональних програм забезпечуються за рахунок коштів республіканського бюджету Автономної Республіки Крим і місцевих бюджетів, а також позабюджетних джерел, що залучаються для цієї мети.

Все більший вплив на інвестиційну діяльність мають позабюджетні фонди, через які держава формує додаткові джерела фінансування інвестицій. В Україні створені наступні позабюджетні фонди:

- Державний інноваційний фонд,

- Фонд сприяння зайнятості населення,

- Пенсійний фонд,

- Фонд для здійснення заходів щодо ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи та соціального захисту населення.

Кабінетом Міністрів України передбачено вжити ряд заходів для пожвавлення інвестиційного процесу відповідно до Концепції регулювання інвестиційної діяльності в умовах ринкової трансформації економіки. Для цього планується:

1. Збільшити обсяги власних інвестиційних ресурсів суб’єктів господарювання. З цією метою запроваджується новий порядок визначення амортизації та новий порядок амортизаційних відрахувань з одночасним запровадженням індексації амортвідрахувань у розмірах, що відповідають рівню інфляції.

2. Забезпечити стабільний обсяг централізованих капітальних вкладень шляхом оптимізації структури видаткової частини Державного бюджету. Посилити вимоги до ефективності використання державних інвестицій, запровадивши порядок укладення контрактів на спорудження об’єктів тільки за результатами конкурсів (тендерів).

Запровадити відповідальність за порушення умов контракту (договору) на будівництво об’єктів, що здійснюються за рахунок коштів державного бюджету.

З метою раціонального використання централізованих капіталовкладень, посилення контролю за своєчасним введенням в дію потужностей та об’єктів, запровадити титульні списки.

3. Здійснювати державний контроль за достовірністю визначеної вартості будівництва і договірних цін на об’єктах, що споруджуються із залученням бюджетних коштів. Запровадити систему санкцій за безпідставне завищення вартості будівництва.

4. Перейти від безповоротного бюджетного фінансування інвестицій у виробничій сфері до їх кредитування.

5. Розробити і разом з Національним банком України запровадити механізм посилення зацікавленості комерційних банків у збільшенні обсягів інвестиційних норм, перш за все, шляхом довгострокового їх кредитування.

6. Забезпечити перевагу в наданні урядових гарантій іноземним кредитам на середньо - та довгостроковій основі з пільговим періодом погашення та помірною відсотковою ставкою для фінансування потреб перспективного розвитку галузей економіки за визначеними пріоритетами.

7. Забезпечити формування іноземних кредитів, які надаються під гарантії Кабінету Міністрів України, насамперед на придбання новітніх, “ноу-хау”, що підвищують конкурентну спроможність української продукції та послуг.

8. Підготувати і затвердити рішення Кабінету Міністрів України (на основі проведення інвестиційних конкурсів) індикативний перелік пріоритетних інвестиційних проектів, які пропонуються для фінансування за рахунок прямих іноземних інвестицій або комерційних кредитів.

9. Прискорити завершення формування нормативної та інституційної бази розвитку фондового ринку з метою цивілізованого перерозподілу акцій на користь інвестора;

діяльність фондового ринку спрямувати на розвиток і мобілізацію внутрішніх інвестиційних ресурсів, створення сприятливих умов для портфельних інвестицій, проводити виважену політику щодо іноземних інвесторів на фондовому ринку з урахуванням міжнародних стандартів фінансових ринків та конкурентоспроможності вітчизняних інвесторів і фінансових посередників.

10. Забезпечити збільшення інвестиційних ресурсів держави за рахунок її активної діяльності на фондовому ринку. Для цього:

- випускати в обіг середньо- та довгострокові державні цінні папери;

- спрямувати політику держави, як елемента на ринку державних цінних паперів, на покриття дефіциту державного бюджету в частині обслуговування державного боргу та фінансування цільових програм та проектів;

підпорядкувати заходи регулювання фондового ринку розвитку спільного інвестування, стимулювання конкуренції іноземних інвесторів на внутрішньому фондовому ринку, створенню умов для виходу українських емітентів на закордонні фінансові ринки.