Бюджетний менеджмент (2004)
6.3. Касове виконання бюджету
Під касовим виконанням бюджету слід розуміти організацію і здійснення розрахунково-касових операцій (прийом, зберігання і видачу бюджетних коштів) по виконанню бюджету відповідного рівня.
Це одна із найбільш складних сфер виконання бюджету в цілому.
Відомо 2 системи касового виконання бюджету:
1. Банківська.
2. Казначейська.
При банківській системі рахунки по виконанню бюджету відкриваються в установах банківської системи.
Установи банків виконують наступні операції по касовому виконанні бюджетів:
- приймають кошти в доходи кожного з бюджетів, які входять в бюджетну систему, і зараховують їх на рахунки відповідних бюджетів;
- проводять розподіл в установлених розмірах (в законі про Державний бюджет, в постановах місцевих органів влади про затвердження бюджетів) загальнодержавних податків і доходів між всіма бюджетами бюджетної системи країни;
- ведуть облік доходів і видатків бюджетів і складають звітність про їх касове виконання;
- контролюють своєчасність представлення (подання) підприємствами, організаціями і установами доручень в установи банків на перерахування в бюджет податків, удержаних із заробітної плати і внескам по державному соціальному страхуванні і ряд інших операцій.
Коли Україна входила до складу СРСР, Державний бюджет СРСР об'єднував союзний бюджет і державні бюджети союзних республік, а порядок касового виконання Державного бюджету СРСР встановлювався Державним банком СРСР за погодженням з Міністерством фінансів СРСР. Контори Держбанку СРСР організовували і контролювали, забезпечували роботу по касовому виконанню Державного бюджету СРСР в міських (операційних) управліннях (відділах) контор і в підпорядкованих установах Держбанку СРСР. Держбанк України був підпорядкований Держбанку СРСР, а Міністерство фінансів України виконувало всі вказівки і розпорядження Міністерства фінансів СРСР. Довгий час, а саме при командно-адміністративній системі СРСР діяла єдина централізована банківська система в особі одного банка - Держбанку СРСР, яка здійснювала касове виконання Державного бюджету СРСР.
У зв'язку із розпадом СРСР і проголошенням України, як незалежної держави, з своїми органами законодавчої і виконавчої влади, з своїм фінансовим планом, стала потреба у новій системі касового виконання бюджету. Але система по суті не змінилась, а саме - як і та, що діяла в СРСР, вона включала дві схеми фінансування видатків:
- виконання місцевих бюджетів здійснювалось в межах доходів, які реально надійшли;
- виконання Державного бюджету України базувалось на принципі авансування видатків на кредитній основі.
Доходи, які надходили в державний бюджет, акумулювались на окремих рахунках в установах комерційних банків.
Комерційні банки, де відкривались рахунки організацій і установ, які фінансувались із бюджету, повинні були направляти свої кредитні ресурси на оплату видатків відповідно до одержаних від Мінфіну України бюджетних доручень, т.ч. по суті бюджетні рахунки цих організацій і установ, були активними рахунками, по яким здійснювалось авансування видатків Держбюджету за рахунок кредитних ресурсів комерційних банків. Такий порядок виконання Держбюджету був розрахований на систему єдиного банку і підривав основи ліквідності банківської системи України: комерційні банки не мали в своєму розпорядженні достатньої суми ресурсів для авансування видатків Держбюджету в умовах постійного зростання бюджетного дефіциту і здійснювали по своїй суті без обґрунтовану емісію грошової маси.
В 1993 році з виходом ряду нормативних актів, а саме Указу Президента України від 18 червня 1993 року ¹ 210/93 "Про порядок виконання Державного бюджету України" та Тимчасових методичних вказівок "Про порядок касового виконання Державного бюджету України по доходах та видатках", затверджених Мінфіном України і НБУ від 28 червня 1993 року, ¹ 17010/1338, касове виконання бюджету потерпіло ряд змін. З 1 липня 1993 року касове виконання Державного бюджету почало здійснюватись Національним банком України через свої регіональні управління та за його дорученням, погодженим з Мінфіном України - через Укрсоцбанк, банк "Україна", "Промінвестбанк" та інші комерційні банки. Новий порядок касового обслуговування означав, що фінансування повинно було здійснюватися в межах доходів, які реально надійшли, а також одержаних кредитів банку. Державний бюджет України почав виконуватися по схемі, аналогічній місцевим бюджетам.
Касове виконання доходної частини бюджету здійснювалось шляхом перерахування коштів платниками податків, зборів та інших обов'язкових платежів зі своїх розрахункових рахунків і зарахування їх на відповідний рахунок бюджету. Для цього установи комерційних банків відкривали відповідним фінансовим органам (районним, міським) рахунки для обліку доходів Державного бюджету на балансовому рахунку ¹ 100 "Доходи Державного бюджету" за підрозділами бюджетної класифікації і символами щомісячного звіту Національного банку по виконанню Державного бюджету України.
Для обліку загальнодержавних податків і зборів (податок на добавлену вартість, акцизний збір та прибутковий податок з громадян), які розподіляються між державним бюджетом і бюджетом автономної республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, були відкриті балансовий рахунок ¹ 080 "Доходи, що розподіляються між бюджетами". Суми надходжень на вказаний рахунок, розподілялися між бюджетами за нормативами, затвердженими Верховною Радою України, не пізніше наступного робочого дня. З метою забезпечення контролю за надходженням доходів Державного бюджету, своєчасним їх перерахуванням Міністерству фінансів України, в установах комерційних банків був відкритий окремий, особовий активний рахунок на балансовому рахунку ¹ 100 "Кошти Державного бюджету України, що перераховані Міністерству фінансів України", на якому відображалась сума щоденних перерахувань.
Суми доходів, ще надійшли на доходні рахунки, відкриті на балансовому рахунку 100, перераховувались комерційними банками, обласним управлінням Національного банку на відкриті в них транзитні рахунки на балансовому рахунку 100 "Кошти Державного бюджету України".
З метою забезпечення контролю за своєчасним і повним перерахуванням доходів державного бюджету в Управлінні Національного банку реєструвались дати і номери повідомлень (авізо), що надійшли з комерційних банків.
Управління Національного банку щоденно перераховували регіональні залишки транзитних рахунків на централізований рахунок Міністерства фінансів України, що був відкритий в операційному управлінні Національного банку на балансовий рахунок 100 "Кошти Державного бюджету України". Операційне управління Національного банку щоденно видавав Міністерству фінансів виписки із централізованого рахунку, з доданням копій повідомлень, одержаних від регіональних управлінь Національного банку.
По сільським і селищним бюджетам відкриття рахунків здійснювалось відповідно для сільської і селищної Ради народних депутатів, на які зараховуються всі внески до бюджету.
На вказані рахунки зараховувались і суми відрахувань від загальнодержавних податків і зборів, а також дотації, субвенції і бюджетні позики.
Касове виконання видаткової частини бюджетів здійснювалося шляхом перерахування коштів з відповідних бюджетних рахунків на поточні бюджетні рахунки головних розпорядників коштів по відповідним бюджетам.
Міністерство фінансів України здійснювало фінансування видатків з Державного бюджету України в межах доходів бюджету шляхом перерахування коштів платіжними дорученнями на відкриті міністерствам, відомствам, підприємствам, організаціям, установам і фінансовим органам бюджетні поточні рахунки в установах банків.
Для фінансування витрат за рахунок Державного бюджету Міністерству фінансів України відкривався в операційному управлінні Національного банку на балансовому рахунку 124 "Видатки Державного бюджету України" - централізований рахунок за видатками Державного бюджету.
Перерахування коштів державного бюджету на розрахункові рахунки підприємств, установ і організацій заборонялося.
Міністерствам і відомствам, іншим розпорядникам коштів в установах банків по фінансуванню видатків на народне господарство та на капітальні вкладення відкриваються поточні бюджетні рахунки в розрізі розділів, глав і статей бюджетної класифікації та символів звітності. По фінансуванню видатків соціально-культурних заходів та на утримання органів управління і влади міністерствам і відомствам та іншим розпорядникам коштів в банку відкривається поточні бюджетні рахунки в розрізі розділів бюджетної класифікації. Головним розпорядникам коштів відкривається два бюджетних поточних рахунки: на видатки установи і для переказу підвідомчим установам та централізовані видатки. Розпорядникам коштів в установі банку відкриваються бюджетний поточний рахунок на видатки установи. Головним розпорядникам коштів поточні бюджетні рахунки відкриваються на підставі платіжного доручення Міністерства фінансів України, а розпорядникам коштів другого і третього ступеня, на підставі платіжного доручення головного розпорядника коштів.
Фінансування міністерств і відомств (головних розпорядників коштів) здійснюється Міністерством фінансів України через операційні управління Національного банку України, Укрінвестбанку, банку "Україна" та Укрсоцбанку. Фінансування здійснюється в межах квартальних асигнувань, а при недоодержані доходів, асигнування з бюджету відповідно корегуються.
Така система касового виконання бюджету мала ряд недоліків:
Вказана схема передбачає постійний зустрічний рух доходів і видатків "по вертикалі". В результаті значні суми коштів знаходяться "в дорозі", значні відволікання бюджетних коштів - у взаєморозрахунки.
Розподілення загальнодержавних податків, зборів і обов'язкових платежів здійснювали також установи комерційних банків, які порушували встановлені нормативи відрахувань та терміни їх перерахування. В результаті цього Державний бюджет недоотримував належні йому кошти.
Наявність великої кількості поточних бюджетних рахунків не дозволяла застосувати механізм попереднього контролю за їх використанням. Кошти бюджету були розосереджені на багатьох рахунках міністерств, відомств, які використовувалися неефективно.
Звітність Національного банку Міністерству фінансів були єдиним джерелом даних, які дозволяли контролювати процес виконання бюджету. Міністерство фінансів не мало повноважень та реальних важелів управління коштами.
Вказані недоліки діючої системи касового виконання бюджету не дозволяли забезпечити рішення першочергових питань, які виникли з переходом до фінансування видатків Державного бюджету України в межах його доходів. Насамперед, це стосувалося забезпечення системного контролю як за проходженням коштів бюджету через банківську систему, так і за ефективним використанням коштів розпорядниками.
Ці питання можливо було вирішити шляхом переходу до казначейської системи касового виконання Державного бюджету України. З цією метою при Міністерстві фінансів України в 1995 році було утворене Державне казначейство, на яке було покладено функцію касового виконання Державного бюджету.
Принципова відмінність казначейської системи виконання Державного бюджету від банківської полягає в наступному: всі бюджетні кошти будуть акумулюватись на єдиному казначейському рахунку, який об'єднує у собі систему рахунків, які діють в єдиному режимі і через які органи Державного казначейства здійснюють операції по доходах та видатках.
В основу діяльності казначейства покладений принцип єдності каси Держбюджету. Перейти від банківської системи касового виконання бюджету до казначейської означає заміну практики виконання бюджету по відомчому принципу на територіальний (через територіальні органи казначейства). При даній системі касового виконання мобілізацію доходів бюджету, фінансування видатків бюджету, розподіл фінансових ресурсів між відповідними рівнями бюджетної системи здійснюють органи Державного казначейства через казначейські рахунки, відкриті в Національному банку.
Система фінансування через органи казначейства принципово відрізняється від відомчої системи фінансування, коли бюджетні кошти передаються у користування розпорядникам коштів. Для цього будуть закриті поточні бюджетні рахунки в комерційних банках і замість них будуть відкриті особові рахунки в органах Державного казначейства. З цих рахунків буде здійснюватися оплата рахунків за певні послуги чи виконані роботи, які були надані розпорядникові коштів, та видача готівки безпосередньо розпорядникові коштів. Перерахування коштів бюджетним установам здійснюється через територіальні органи казначейства.
З 1 квітня 1997 року в Україні запроваджена казначейська система касового виконання Державного бюджету по видатках.
Рахунки по виконанню місцевих бюджетів відкриваються в установах тих банків, з якими укладають договори відповідні Ради народних депутатів. Ці рахунки можуть знаходитися і в установах банків, де розміщені казначейські рахунки.