Державне регулювання зайнятості (2003)
2.3.2. Активна і пасивна політика держави в сфері зайнятості
Активна політика — це спрямування дій на підвищення конкурентоспроможності робочої сили і розширення сфери докладання праці з метою запобігання безробіттю і збільшення чисельності зайнятих. Тобто вона спрямована на забезпечення роботою не зайнятих активних громадян. Активна політика держави в галузі зайнятості реалізується за допомогою таких інструментів, як Державна та регіональні програми зайнятості населення, які передбачають низку активних заходів щодо розширення сфери докладання праці. Активні заходи державної політики — це комплекс організаційно-економічних і правових дій, безпосередньо впливаючих на зміну співвідношення попиту і пропозиції робочої сили.
На характер активної політики держави в галузі зайнятості впливають об’єктивні та суб’єктивні чинники. До об’єктивних чинників належать:
економічний стан держави. Чим вищий економічний ріст, тим більші фінансові можливості для впровадження різноманітних активних заходів щодо розширення сфери докладання праці. І навпаки, із скороченням виробництва такі заходи обмежуються;
ступінь відповідності національних трудових норм міжнародним. Чим він вищий, тим ефективніше впроваджуються активні заходи;
політична стабільність. Вона забезпечує прогнозованість процесів і здійснення заходів довгострокового плану.
Суб’єктивним чинником, що впливає на характер активної політики держави в галузі зайнятості, є непрофесіоналізм окремих суб’єктів у виконавчих та в інших гілках влади, внаслідок чого не виконується комплексний підхід до проблем зайнятості з негативними наслідками.
Розглянемо окремі найбільш впливові заходи активної політики держави в галузі забезпечення зайнятості населення. В цілому до активних заходів відносяться: створення додаткових робочих місць, надання інформаційних та профорієнтаційних послуг; організація банку вакансій, пошук підходящої роботи, сприяння у працевлаштуванні громадян, допомога громадянам у відкритті своєї справи, працевлаштування неконкурентоспроможних верств населення на заброньовані робочі місця, сприяння самозайнятості та підприємницькій діяльності; поліпшення конкурентоспроможності робочої сили за рахунок організації професійного навчання, перенавчання та підвищення її кваліфікації; організація тимчасових громадських робіт, припинення вивільнення громадян на термін до шести місяців у разі неможливості їх працевлаштування, переселення в іншу місцевість та ін.
Масштаби вказаних заходів в Україні такі. За даними державної служби зайнятості, чисельність громадян, охоплених активними заходами сприяння зайнятості у 2001 р., зросла порівняно з 1999 р. у середньому по країні на третину. Протягом 2001 р. до служби зайнятості звернулося 2760,2 тис. громадян. Більшість з них отримали направлення на працевлаштування, одержали різні консультації, змогли взяти участь у громадських роботах. Звідси можна зробити висновок, що державна політика в галузі зайнятості населення в цей період була переважно активною.
Розглянемо основні види активних заходів. Так, в Україні оплачувані громадські роботи — це загальнодоступні й такі, що не потребують, як правило, спеціальної професійної підготовки, види трудової діяльності безробітних або частково незайнятих громадян [23, с. 61]. Громадські роботи організуються з метою надання тимчасової роботи громадянам, котрі втратили роботу, а також для забезпечення роботою осіб передпенсійного віку і для трудової реабілітації тих, хто мав значну перерву у професійній діяльності.
Направлення на громадські роботи здійснюється органами ДСЗ. Із громадянами, які дали згоду на участь у таких роботах, укладаються трудові договори. Оплата праці здійснюється за фактично виконану роботу, але не нижче мінімального розміру, встановленого законодавством. За безробітними зберігається допомога по безробіттю і соціальні гарантії, включаючи право на пенсію.
Роль громадських робіт у подоланні безробіття постійно зростає. Про це свідчить зростання чисельності зайнятих на них громадян. Якщо у 1994 р. тих, хто працював на громадських роботах, було 15,8 тис. осіб, то у 2001 р. їх кількість збільшилася до 323,6 тис., або більше ніж у 20 разів. Однак це — не межа. Охоплення безробітних громадськими роботами слід розширювати і надалі, в тому числі й за рахунок їх нових видів, на яких можна буде застосувати і висококваліфіковану працю.
На підтвердження цього наведемо такий приклад. Під час особливо жорсткої кризи з масовим безробіттям у Сполучених Штатах було прийнято закон, який передбачав виділення 3,3 млрд дол. (на ті часи — 1933 р. — це була величезна сума) на громадські роботи, причому ці роботи являли собою зайнятість безробітних у широкому діапазоні: від розчистки хащ і ремонту доріг до будівництва нових військових кораблів. Була навіть створена спеціальна адміністрація громадських робіт. Завдяки цим та деяким іншим заходам зайнятість лише за три місяці зросла на 4 млн осіб .
Рівень конкурентоспроможності громадян на ринку праці вирішальною мірою залежить від ступеня оволодіння ними відповідно до своєї професійної придатності тією професією, що користується попитом на конкретному регіональному ринку праці. А це, в свою чергу, залежить від якості поставленої профорієнтаційної роботи з незайнятим населенням. Так, у Німеччині, наприклад, виділяють багато коштів на профорієнтаційну роботу, вважаючи, що якісна профорієнтація — це велика продуктивність праці, висока якість продукції, значна стабільність кваліфікованих кадрів.
Професійна орієнтація — це комплексна система науково обґрунтованих форм, методів та засобів впливу на особу з метою оптимізації її професійного самовизначення на основі врахування особистісних характеристик кожного індивіда та попиту на ринку праці [24, с. 8].
Професійна орієнтація складається з:
професійної інформації — нагромадження і розповсюдження відомостей про зміст і перспективи сучасних професій;
професійної консультації — взаємодії індивіда і професійного консультанта з метою допомоги у виборі професії;
професійного добору — профілактичного обстеження індивіда з метою визначення конкретних професій, найпридатніших для оволодіння даним індивідом;
професійного відбору — професійного діагностичного обстеження особи, спрямованого на визначення ступеня її придатності до окремих видів професійної діяльності згідно з нормативними вимогами [24, с. 15].
За даними ДСЗ, у 2001 р. професійною орієнтацією було охоплено 2279,8 тис. громадян, яким надано 3068,5 тис. послуг. Однак, негативним є той факт, що молодь віком до 28 років складає серед них лише 26,5 %, у той час як серед безробітних — майже третину.
Професійне навчання включає: первинну професійну підготовку, перепідготовку і підвищення кваліфікації незайнятих громадян, і це є важливим активним заходом державної політики зайнятості з тієї точки зору, що він підвищує конкурентоспроможність робочої сили і робить гнучкішим ринок праці.
Первинна професійна підготовка незайнятих громадян спрямовується на оволодіння ними спеціальними знаннями, уміннями і навичками за професіями, які користуються попитом на даному регіональному ринку праці або необхідні для самозайнятості. Мається на увазі, що ці громадяни не мали професій.
Перепідготовка громадян, котрі вже мають професію або спеціальність, здійснюється з метою оволодіння спеціальними знаннями, уміннями, навичками за новою професією (спеціальністю) вивільненими працівниками, безробітними та іншими незайнятими громадянами, яким не може бути запропонована підходяща робота за наявною у них професією.
Професійне навчання незайнятих громадян, перепідготовка та підвищення кваліфікації працівників мають бути основним засобом активної політики держави щодо запобігання безробіттю. В Німеччині, Швеції, Франції, Італії, Великобританії та інших розвинутих країнах більше ніж половина безробітних охоплена даними видами активних заходів. Вважається, що за трудове життя (30—40 років) робітник повинен здобути не менше трьох-чотирьох професій для того, щоб бути конкурентоспроможним на ринку праці.
В Україні поки що професійному навчанню (узагальнюючий термін, який передбачає первинну професійну підготовку, перепідготовку і підвищення кваліфікації) незайнятих громадян не приділяється достатньої уваги, про що свідчить його динаміка (табл. 2.3.1).
Професійне навчання громадян відбувається на навчальних базах вищих закладів освіти, професійно-технічних закладів освіти, підприємств, установ і організацій, у навчальних центрах служби зайнятості. Але слід підкреслити відносно невелику частку тих працівників, які проходять навчання на підприємствах. Їх питома вага у 2001 р. склала лише 25,9 % від усіх тих, хто професійно навчався. Підприємства за останні сім—вісім років значно скоротили витрати на вказані цілі, що для них же й обертається втратами.
Зовсім невелику питому вагу (лише 2 %) становлять ті, хто навчався на базі навчальних центрів ДСЗ. Це пояснюється нерозвинутістю цієї бази через відсутність необхідних коштів.
З метою посилення такої роботи Кабінет міністрів України в січні 2001 р. своїм розпорядженням затвердив заходи щодо сприяння підприємствам в організації професійного навчання кадрів на виробництві. Реалізація цих заходів допоможе підвищити конкурентоздатніть працівників на ринку праці та підвищити мобільність робочої сили.
Розширення сфери докладання праці за рахунок введення в дію нових робочих місць та збереження діючих сприяє прямому зниженню безробіття. Роль цього фактора в активних заходах важко переоцінити. Однак це можливо лише в умовах значного пожвавлення економічної та інвестиційної активності в країні. У 2000 р. введено в дію в 1,5 раза більше робочих місць, ніж у 1999 р. Але їх абсолютна кількість є невеликою (133,5 тис) з огляду на значне закриття діючих робочих місць.
Однак формування ринку робочих місць — у методологічному плані досить складна справа. Методологією цієї проблеми в Україні займаються багато вчених. Концентровано і сучасно вона викладена професором В. В. Онікієнком [25, с. 210—217],який цілком справедливо вважає, що саме зайнятість і є наслідком існування робочих місць як фізичних одиниць і стимулів, які визначають масштабне співвідношення попиту і пропозиції робочої сили.
Кризовий стан економіки України призвів до розбалансованості попиту на робочі місця та їх пропозиції з боку роботодавців, що викликало кризу робочих місць. Визначальним фактором ринку робочих місць в Україні є структурні зрушення, викликані умовами перехідної економіки, а саме:
характером розподілу і перерозподілу робочої сили між матеріальною, невиробничою та іншими сферами економічної діяльності;
змінами в регіональній структурі робочої сили;
структурними зрушеннями у формах господарювання;
розвитком ринкових форм зайнятості;
технічною і технологічною модернізацією робочих місць.
Важливою характеристикою робочого місця, що безпосередньо впливає на сукупний попит на робочу силу, є його вартість. Вона складається з витрат на робочу силу, вартості засобів і предметів праці. В різних галузях економіки ця вартість суттєво відрізняється. Вартість робочого місця постійно зростає через інтенсивний розвиток високих технологій, інформаційних систем та необхідності створення робочих місць за міжнародними стандартами.
Як зазначає В. В. Онікієнко, процес створення й збереження існуючих ефективних робочих місць в умовах дії взаємопов’язаних і часто різнонаправлених факторів має бути керованим й активізуватися через механізм економічного стимулювання. Методологічний підхід до розробки цього механізму полягає у визначенні пріоритетних напрямів, виявленні ефективних форм і методів регулювання даного процесу.
Пропозиція економічних робочих місць збільшується за рахунок робочих місць, породжених ринковими стимуляторами дрібних підприємців у сфері виробництва, посередницьких послуг, інформаційних служб, домогосподарств та інших, стимулювання яких не потребує значних інвестицій. Особливістю цієї сфери є досить значне перевищення економічних робочих місць над фізичними. Стимулювання створення економічних робочих місць стає ефективним під час здійснення таких заходів:
у розвиту інфраструктури посередницьких послуг щодо організації та обслуговування фізичних робочих місць;
у розвитку соціальної інфраструктури (житла, комунального транспорту, освіти) з урахуванням особливостей розвитку територій;
у державній підтримці даної сфери через пільгове кредитування та інші заходи.
Самозайнятість населення — це зайнятість громадян суспільно-корисною діяльністю, яка здійснюється не за наймом і дає працівникові дохід. Самозайнятість населення як активний захід впливу держави на зайнятість є відносно молодим видом діяльності. На думку О. В. Позняка, під самозайнятістю в широкому значенні розуміється як індивідуальна, так і суміжний з нею різновид зайнятості — діяльність, пов’язана з докладанням праці на мікропідприємствах (з кількістю зайнятих до 50 осіб).
Аналіз самозайнятості в Україні здійснюється на основі інформації обстеження домогосподарств з питань економічної активності населення. Згідно з результатами обстежень, у 1999 р. налічувалося майже 1,4 млн самозайнятих. З урахуванням мікропідприємців, працюючих на додатковій роботі як самозайняті, масштаби сектора самозайнятості можна оцінити в 2,4—2,5 млн осіб, тобто в 12—12,5 % всього зайнятого населення. Основну частину самозайнятих складають сільськогосподарські професії — 66,4 % від їх загальної чисельності. Більшість самозайнятих становлять жінки — 51,43 %, особи передпенсійного віку — 9 %.
Державна політика сприяння самозайнятості має виходити з того, що розвиток її є засобом вирішення соціальних проблем, а не економічного зростання. Одним з її головних напрямів є комплекс заходів щодо виведення її з «тіні» [26, с. 167—171].
Недостатньо використовується в Україні й такий захід, як гнучкі форми зайнятості. Це, передусім, зумовлено галузевою структурою економіки України, де превалюють галузі важкої промисловості з цілодобовим безперервним режимом роботи (чорна і кольорова металургія, хімія, нафтопереробка, виробництво електроенергії тощо). Організаційно-технологічні умови в цих галузях в більшості випадків не дозволяють широко втілювати гнучкі форми зайнятості. Крім того, не всі підприємці там, де можливо впроваджувати такі форми, згодні на це. Однак з поступовою зміною галузевої структури та зі збільшенням питомої ваги обслуговуючих галузей впровадження гнучких форм зайнятості розширюватиметься.
Пасивна політика держави в галузі зайнятості передбачає її відповідальність за становище найманих працівників і роботодавців на ринку праці. У цьому випадку формується своєрідний ринковий державний патерналізм. Пасивна політика здійснюється пасивними заходами, до яких належать: реєстрація та облік безробітних і незайнятих громадян, які шукають роботу; організація системи надання допомоги по безробіттю; здійснення як грошових, так і негрошових форм підтримки безробітних і членів сімей, котрі знаходяться на їх утриманні. Ці заходи не впливають на співвідношення попиту та пропозиції робочої сили і в умовах нашого ринку праці не регулюють зайнятість населення.
Однак країни з ринковою економікою не застосовують окремо або активну або пасивну політику. Залежно від моделі ринку праці та економічного стану країни в державній політиці зайнятості присутні і активні і пасивні заходи з перевагою тих або інших. Оскільки найефективнішим соціальним захистом працездатних громадян є надання робочих місць усім бажаючим працювати, то перевагу в більшості країн з розвинутою ринковою економікою віддають активним заходам, спрямованим на розширення сфери докладання праці. На основі цього необхідно витримувати раціональні пропорції витрат на такі заходи. Витрати на активні заходи в розвинутих країнах складають від 20 до 40 %, а іноді і 50 % від загальних коштів, спрямованих на регулювання зайнятості.
В Україні динаміку пропорцій витрат на активні й пасивні заходи характеризує табл. 2.3.2, складена за даними ДСЗ.
Як бачимо з табл. 2.3.1, динаміка витрат відбувається не на користь активних заходів. Перш за все, це пояснюється економічним станом держави — різким зниженням ВВП і відносно незначними коштами, які надходили у розпорядження ДСЗ, котрих не вистачало іноді і на своєчасну оплату допомоги по безробіттю.