library.if.ua

Державна служба (2003)

3. Державна політика як цілеформуючий фактор діяльності державного апарату та державної служби

Сукупність цілей, завдань і функцій держави, що нею практично реалізуються, засобів і методів, які при цьому використовуються, віддзеркалюють сутність держави. Їх формування, правове закріплення здійснюється політичною системою та виражається державною політикою.

Зазвичай під політикою (від грец. «ά» — державні або громадські справи) розуміють соціальну діяльність у політичній сфері суспільства, спрямовану головним чином на досягнення, утримання, зміцнення та реалізацію влади . В інституціональному аспекті політика являє собою інституйовану групу інтересів певних політичних суб’єктів. До останніх відносять партії, класи, нації, професійні групи, індивідуумів, інші соціальні угруповання.

Основні елементи політики подані на рис. 1.2.



У системно-структурному аспекті політика являє собою структуру політичних суб’єктів суспільства, а в системно-функціональному аспекті — інституалізацію та реалізацію політичних ідеалів, цілей, завдань, програм тощо.

Державна політика являє собою оптимальний синтез об’єктивних тенденцій суспільного розвитку і переважну більшість суб’єктивних тверджень людей про свої інтереси в ньому. Звісно вона дистанціюється від політики конкретних політичних сил, навіть тих, що у той чи інший момент є більшістю в представницьких органах влади. По-перше, необхідно, щоб її певною мірою поділяла і меншість, інакше будуть нездоланні труднощі в процесі її реалізації. По-друге, така політика повинна бути досить стійкою, стабільною, працювати на історичну перспективу. По-третє, вона повинна мати об’єднуючу основу, яка спрямована на позитивний розвиток суспільства.

Інтегровано суспільні інтереси, певні правила їх реалізації викладені в Конституції України. Фактично вони характеризують основні ознаки держави, визначають суспільний устрій, являють собою цілі держави тощо.

Саме держава є визначальним суб’єктом. Тільки вона може здійснювати заходи, підпорядковані стратегічним національним інтересам, мета яких — цілеспрямоване формування громадянського суспільства з розвинутою економічною системою, підтримка розвитку його складових та нівелювання структурних диспропорцій, що неодмінно виникають у процесах формування та розвитку. Тим самим держава ототожнюється із суспільством, оскільки власне існування держави зумовлене стабільністю та гармонійним розвитком суспільства.

Державна політика повинна закріплюватися державно-правовими актами, бути відомою і зрозумілою суспільству. Необхідно зауважити, що всі політичні проблеми врешті-решт мають інституційний характер, оскільки в державній політиці важливе юридичне оформлення політичних проблем, і що прогрес на шляху до реалізації державної політики можливий за інституційного контролю над владою.

Будь-яка державна політика реалізується в певних умовах з використанням адекватних їй засобів. Формулюючи сутність державної політики, актуально зазначити умови і засоби, які їй сприяють і можуть бути практично використані.

Серед умов доцільно виділити такі:

державно-правові, які полягають у створенні узгодженого правового простору країни, певною мірою ідентичного, структурованого, який дозволяє максимально використовувати технології політичної, економічної, соціальної та іншої діяльності зі своїми особливостями та спеціалізаціями;

соціально-психологічні, які включають у себе усвідомлення нових життєвих орієнтирів, відхід від ілюзій, від усього того, що не відповідає реаліям життя і не народжує розбудовчу енергію людей;

діяльнісно-практичні, коли рішення, дії, операції, процедури, вчинки тощо спрямовані на досягнення цілей державної політики та здійснюються в її руслі, «просувають» цю політику і наочно розкривають її цінність для суспільства.

Питання формалізації, закріплення та реалізації політики в демократичній, соціальній, правовій державі стають найбільш актуальними в процесі створення громадянського суспільства, а точніше — створення державою умов для формування та розвитку громадянського суспільства.

Громадянське суспільство — це вільне, демократичне, правове, цивілізоване суспільство; це ринкове багатоукладне конкурентне суспільство зі змішаною економікою, суспільство ініціативного підприємництва, розумного балансу інтересів різних соціальних прошарків.

Незважаючи на ситуацію тієї чи іншої країни, можна навести найбільш загальні ідеї та принципи громадянського суспільства. До них належать:

беззаперечне визнання та захист прав людини і громадянина;

економічна свобода, різноманітність форм власності, ринкові відносини;

рівність усіх перед законом, надійна правова захищеність особи, свобода слова та друку, незалежність засобів масової інформації, невтручання держави в особисте життя громадян, їхні взаємні обов’язки;

правова держава, заснована на принципах легітимності та демократичного характеру влади, поділу та взаємодії різних гілок влади, політичного та ідеологічного плюралізму, наявності легальної опозиції, політичного партнерства;

соціальна держава, що забезпечує умови для достатнього рівня життя, соціального партнерства.

Громадянське суспільство зі своєю багатоманітністю суб’єктів, плюралізмом ідеологій тощо не може мати багато політик, не може змінювати напрями свого розвитку, не може служити то одним, то іншим прошаркам суспільства. Саме для цього найактуальнішим постає політичне і соціальне партнерство. Цим об’єднуючим, інтегруючим і компромісним явищем є розроблені та законодавчо визнані стратегічні, тактичні та оперативні цілі, що являють собою основу державної політики.

У формуванні державної політики важливим елементом є визначення загального інтересу та волі більшості громадян. Воно здійснюється: волевиявленням народу під час проведення виборів Президента України, народних депутатів і депутатів органів місцевого самоврядування, референдумів; волевиявленням суб’єктів політичної системи, особливо під час формування фракцій у Верховній Раді України, виборчих блоків, об’єднань і рухів у період виборчих компаній; впливом професійних спілок, об’єднань суб’єктів господарювання, професійних і соціальних угруповань тощо.

Засоби реалізації державної політики досить різні: від запровадження та ефективного використання різноманітних форм власності, ринкової економіки до удосконалення систем інформації, освіти і виховання тощо. Політика безпосередньо та діалектично пов’язана з мораллю, духовною, релігійною та іншими сферами суспільного життя.

Оскільки в державній політиці віддзеркалюються докорінні інтереси суспільства, вона справедливо вважається концентрованим вираженням економіки. Але оскільки державна політика має певну відносну самостійність, вона активно впливає на економічну сферу суспільства.

Першоосновою регулювання всіх інтересів є окремий напрям державної політики (можна виділити такі напрями загальної державної політики: економічний, соціальний, національний, демографічний, аграрний, культурний, військовий) — державна економічна політика, яка реалізується в кожний конкретний період часу.

Державна економічна політика являє собою компроміс між численними та різноманітними інтересами з метою досягнення максимального «блага» в межах існуючого суспільного устрою. Стисло зміст сучасної економічної політики можна визначити як реформування матеріального і духовного виробництва та соціальних умов життя на основі науково-технічного прогресу (нових технологій), проведення структурних реформ і взаємовигідного розподілу праці з іншими країнами.

Державна економічна політика має:

носити системний характер, бути тільки комплексною та охоплювати всі сфери людської життєдіяльності;

ґрунтуватися на власних матеріальних, фінансових, енергетичних, кадрових та інших ресурсах з урахуванням міжнародного розподілу праці;

створювати умови для вирішення соціальних проблем населення, зокрема розширення і зміцнення «середнього класу», який виступає реальною та зацікавленою силою правової держави і громадянського суспільства;

залучати людей до справи і завдяки цьому нівелювати соціальне та політичне напруження; сприяти рівноправному діловому і взаємовигідному співробітництву всередині країни — між її складовими частинами, ззовні — з іншими країнами;

викликати у людей почуття гідності, гордості та віри в себе.

Навіть за умови базисного характеру економіки її рівень і розвиток визначаються економічними джерелами і чинниками, політичними, соціальними, правовими регуляторами свідомості та поведінки людини. Їх урахування дасть змогу державі впливати на чинники суспільних процесів, регулювати їх, тим самим впливати на суспільство та політичну систему.

Метою державної економічної політики є досягнення максимально можливого добробуту суспільства шляхом всебічного розвитку соціально-економічної системи та забезпечення соціальної і політичної стабільності. Справжня державна політика неодмінно виходить на людину, зачіпає її та сприяє задоволенню її потреб. Вона може бути здійсненою лише тоді, коли стане добровільним здобутком усіх громадян.

Зазначене обумовлює важливість процесу формування, законодавчого закріплення та реалізації державної політики, у тому числі й економічної. Невід’ємною складовою є також контроль за виконанням державної політики. Визначення засад державної політики, затвердження програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля належить до сфери діяльності Верховної Ради України (ст. 85 Конституції України). Верховна Рада України також розглядає і приймає рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України (ст. 85, п. 11 Конституції України).

Тим самим прерогатива розроблення державної економічної політики належить законодавчій владі. При цьому ефективність її діяльності полягає як у здатності визначати стратегічні і тактичні цілі, розробляти напрями та завдання економічної політики, так і в прийнятті відповідної законодавчої бази.

Адекватність і своєчасність законодавчої діяльності забезпечуються не тільки професійним аналізом соціально-економічного стану держави, а й здатністю вироблення і дотримання об’єктивно зумовленого суспільного інтересу, врахування економічних передумов і можливих наслідків упровадження законодавчих актів.

Реалізація останніх належить до функцій виконавчої влади.

Отже, взаємодія і взаємосприяння законодавчої та виконавчої гілок влади є критично актуальними для формування і запровадження державної економічної політики, особливо в умовах трансформаційного періоду, що характеризується нестабільністю економічного та соціального стану суспільства.

Розглянемо процес формування державної політики. Її засади формуються на підставі конституційних положень, щорічних та позачергових послань Президента України про внутрішнє та зовнішнє становище України, актів Верховної Ради України та довгострокових програм розвитку. Саме в них на підставі аналізу економічної, соціальної та політичної ситуації на засадах дотримання основних цілей і ознак держави формуються пріоритетні напрями економічного та соціального розвитку держави.

Існуюча система державного регулювання економіки в умовах ринку склалася внаслідок тривалої еволюції і являє собою сукупність методів, засобів, форм регулювання та управлінських структур, що їх реалізують. Державна економічна політика відтворює сутність державного регулювання економіки. Вона містить механізми цілепокладання, що перетворюють внутрішні та зовнішні інтереси і потреби на цілі та підцілі політики, механізми оперативного управління різними видами діяльності з реалізації цілей та контролю за результатами запровадження політики.

Світовий досвід засвідчив, що системи державного регулювання економікою різноманітні, кожна країна має свої національні особливості та конкретні завдання даного етапу розвитку.

Підсумовуючи, можна сказати, що цільові настанови в економічній діяльності держави спрямовуються на запровадження принципів результативності, ефективності, рівності між суб’єктами господарювання і стабільності економічного та соціального розвитку суспільства. Реалізація цих принципів передбачає створення умов для виробництва зростаючої кількості товарів і послуг на технологічній основі, що постійно удосконалюється; мінімізацію витрат в умовах використання обмежених матеріальних і виробничих ресурсів; зміцнення позицій держави на світовому ринку; створення робочих місць для тих, хто бажає та може працювати. Це передбачає і економічну свободу для всіх видів господарської діяльності, споживачів і продавців на ринку, щоб вони мали свободу вибору.

Державна економічна політика, віддзеркалюючи вплив держави на економічний та соціальний стан, включає:

розробку та запровадження правових засад функціонування економічної системи в ринкових, соціально орієнтованих умовах (питання власності, податків, прожиткового мінімуму тощо), тобто держава визначає «правила гри» юридичних і фізичних осіб на ринку. Так, законодавство, що базується на принципі «все дозволено, що не заборонено», надає таким чином підприємцям широке поле діяльності. Те, що не заборонено, вирішується шляхом запровадження процесуальних норм вирішення проблеми;

визначення пріоритетів макроекономічного розвитку, тобто формулювання діагностованих за певними критеріями цілей, забезпечення їх реалізації необхідними ресурсами, оцінка соціальних, економічних, екологічних та інших наслідків реалізації цих пріоритетів;

реалізацію соціально-духовних цінностей, оскільки різні наші закони, наслідки господарської діяльності мають сенс тільки в тому разі, якщо вони спрямовані на задоволення потреб громадянського суспільства;

регулювання економічної діяльності для досягнення визначених цілей шляхом підтримки функціонування ринкового механізму, тобто регулювання співвідношення сукупного попиту та сукупної пропозиції.

Реалізуючи проблеми державного регулювання, державна економічна політика визначає такі напрями:

регулювання капіталовкладень (інвестиційна, кредитна, грошова, податкова, митна, антиінфляційна політика, політика регулювання доходів);

регулювання збуту (фіскальна, кредитна, податкова, митна, антиінфляційна політика);

регулювання ринку робочої сили (соціальна політика, політика регулювання доходів тощо);

стимулювання науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт (інвестиційна, кредитна політика тощо).

Державна економічна політика певним чином визначає й інші складові державної політики. Вони конкретизуються й ресурсно забезпечуються бюджетною резолюцією, що приймається Верховною Радою. Саме цими етапами затверджується визначення та забезпечення реалізації пріоритетних напрямів, тобто реалізуються функції політичної влади щодо розробки політики.

Необхідно зауважити, що управління економікою ринковими методами є основною ціллю та змістом економічної політики держави. Це твердження стосується як держави в цілому, так і вищого органу виконавчої влади — Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Законодавче закріплення державної політики, у першу чергу економічної, має суто практичне значення: закріплення основних напрямів економічної політики дозволяє не тільки сприяти визначенню стратегій і тактик суб’єктів господарювання, тобто організаційно-діяльнісному забезпеченню реалізації основних економічних інтересів, а й захистити їх від свавілля, у тому числі державного.

Державна політика має формуватися в розрізі програми Президента України, яка опосередковано схвалюється всім народом України шляхом всенародних виборів. Певна її конкретизація здійснюється у щорічних посланнях Президента України.

Конкретна політика Кабінету Міністрів України визначається його програмою діяльності. Вона має нормативний характер, оскільки конкретизує основні чинники та показники його економічної політики на певний період, визначає межі втручання держави в економічну сферу та базові характеристики дій Уряду у сфері економіки та регулювання ринку. Це — пріоритети інвестиційної політики, основні показники монетарної, фіскальної, цінової, кредитної, тарифної, податкової політики, показники з використання державної власності, квоти, дотації тощо.

Статусу нормативного документа Програма діяльності Кабінету Міністрів України набуває після її схвалення Верховною Радою України. Поряд із цим вона не має директивного значення для суб’єктів господарювання крім тих, що адміністративно підпорядковані органам виконавчої влади або мають державну частку майна.

Програма діяльності Кабінету Міністрів України інтегрує програми діяльності центральних органів виконавчої влади, Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, обласних державних адміністрацій, враховує пріоритетність виконання загальнодержавних програм.

Необхідною передумовою вироблення проекту програми діяльності органу виконавчої влади є врахування інтересів усіх основних економічних суб’єктів, діяльність яких або певна складова майна перебуває у сфері впливу цього органу, та можливих реакцій на неї. Дієвим засобом такого врахування є формування корпоративних інтересів інституціалізованими об’єднаннями економічних суб’єктів — створеними об’єднаннями суб’єктів господарювання на рівні галузі чи економіки в цілому.

Розробка проектів програм діяльності органу має базуватися також на аналізі соціальних та економічних проблем сфери впливу під час консультацій між зацікавленими органами, на визначенні пропозицій щодо цілей діяльності конкретного органу, основних параметрів їх діагностування та шляхів їх досягнення.

При цьому різні варіанти досягнення цілей органу мають бути науково, економічно, організаційно та адміністративно обґрунтовані, тобто визначені критерії досягнення цілей, витрати, засоби та механізми контролю з відповідними витратами на їх здійснення, засоби адміністративного та економічного впливу, достатні для запровадження цілей, оцінка ризиків, пов’язаних із чинниками, що існують поза впливом органів виконавчої влади.

Перед поданням проекту програми діяльності органу до Кабінету Міністрів України доцільно його узгодити із зацікавленими структурами державного апарату, Міністерством економіки щодо відповідності пріоритетним напрямам, державним програмам і Міністерством фінансів щодо забезпечення фінансової можливості його реалізації.

Подання цього проекту до Кабінету Міністрів завершує підготовчий етап, дає змогу вищому органу виконавчої влади узгодити основні цілі органів між собою та оцінити проекти діяльності щодо їх адекватності пріоритетним напрямам, викладеним у Посланні Президента України та в бюджетній резолюції Верховної Ради.

Схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України Верховною Радою є підґрунтям для розробки проекту бюджету та оцінки його щодо відповідності визначеним пріоритетам і прийнятності для виконання з фінансового погляду.

Після прийняття Верховною Радою Закону України «Про Державний бюджет України» настає період реалізації Програми діяльності Кабінету Міністрів. Найбільш актуальними стають проблеми узгодження дій різних центральних органів виконавчої влади, нівелювання негативних зовнішніх і внутрішніх впливів, раціонального і своєчасного ресурсного забезпечення заходів Програми.

Процеси формування та закріплення державної політики, зокрема економічної, здійснюються переважно у структурах державного апарату — органах державної влади — та виконуються державними службовцями. Це висуває вимоги високого професіоналізму щодо діяльності працівників органів державної влади та місцевого самоврядування, а також нормативного врегулювання процесуальних регламентів формування, закріплення та реалізації положень державної економічної політики.

Таке нормативне врегулювання діяльності на різних рівнях виконавчої влади дозволяє залучити механізми, що використовують не тільки правові (юридичні) норми, а й квазіправові засоби — норми пруденціального (справедливого) характеру, що унормовуються процесуальними регламентами. Завдяки цьому діяльність державного апарату кожного організаційно-правового рівня з формування та реалізації державної економічної політики підпадає під правове врегулювання та контроль, що дає змогу об’єктивно оцінювати її ефективність. Такий захід отримав назву «принцип заміни ненормативних заборон процесуальними нормами».

Особливій процесуальній регламентації підлягають процеси прийняття рішень щодо реалізації проголошеної державної економічної політики. Це стосується механізмів висунення та юридичного закріплення цілей, підготовки альтернатив, їх оцінки та вибору за чітко визначеними та наперед заданими критеріями.

Застосування та поширення використання цього принципу сприятиме виконанню загального й важливого завдання забезпечення ефективності діяльності державного апарату, зміни іміджу державної служби, формування нової управлінської культури державних службовців.

В умовах трансформаційного періоду реалізація державної політики, у тому числі й економічної, вимагає значно більшого впливу держави, ніж властивий державам зі сталою ринковою економікою. Цілі, заходи, засоби, методи, технології тощо з реалізації політики постійно перебувають у динаміці, що має супроводжуватися адекватними і навіть випереджаючими змінами цільових, функціональних, структурних, елементних, комунікаційних, управлінських, процесуальних настанов державного апарату та державної служби.