library.if.ua

Державна служба (2003)

10. Основні концепції бюрократії та сучасні тенденції розвитку державної служби

Державна служба є і у майбутньому залишиться одним з головних інститутів держави.

У будь-якому сучасному суспільстві апарат державного управління практично цілком побудований на бюрократичних принципах.

Важко уявити сучасну державу без розвинутої системи бюрократії. Так звану раціональну демократію справедливо відносять до найбільш важливих соціальних винаходів людської цивілізації.

Розглянемо, що саме являє собою поняття «бюрократія». Бюрократія — від французького bureaucratіe, буквально — панування канцелярії або від bureau — бюро, канцелярія і грецького  — влада, тобто вищі урядовці, службовці середніх ланок державного апарату, чиновники. Специфічні особливості роботи органів влади (бюрократії) багато в чому об’єктивні — розростання й ускладнення функцій (звідси і розширення кадрів управління й контролю), володіння технікою адміністративної роботи, володіння інформацією і документацією, можливість готувати, складати та інтерпретувати державні рішення і акти, листуватися з населенням, відповідати на його запити.

Поняття «бюрократія» вживається в таких значеннях:

соціальний організм, результат соціальних антагонізмів, протиріч, конфліктів і матеріалізація як організаційно-управлінського, так і політичного відчуження;

система управління, що здійснюється за допомогою відокремленого від суспільства апарату влади, який стоїть над суспільством, має специфічні функції і привілеї;

прошарок людей, пов’язаних із цією системою.

Бюрократія органічно пов’язана з економічними відносинами, політичними структурами та ідеологічними формами свідомості на будь-якому етапі суспільного розвитку. Система понять «бюрократичні відносини» — «державний (політичний) формалізм» — «політичний розум» дає змогу охарактеризувати соціальну природу бюрократії в її цілісності й різноманітності.

Аналіз бюрократії не зводиться до емпіричного описання управлінської, політичної та ідеологічної сфер суспільства і не є розділом теорії і практики державного права. Категоріальний апарат теорії бюрократії є засобом боротьби на практиці та в теорії з повсякденними і рафінованими формами проявлення політичних ілюзій. Дослідження соціальних інтересів має ключове значення для пізнання цих ілюзій, що існують у предметних і вербальних формах.

Бюрократичні відносини обумовлені соціально та економічно, вони не залежать від інтересів, свідомості й волі індивідів і є формою виявлення антагонізмів, протиріч і конфліктів між державою і суспільством, владою і громадянами. Ці протиріччя і конфлікти ніколи не будуть адекватно відтворені державними чиновниками, оскільки вони включені до певної системи практичних і пізнавальних відносин самої влади.

Існування даних протиріч у державній системі досліджують раціональні, нігілістські, «азіатська» і сучасна концепції бюрократії. Розглянемо ці концепції.

Раціональні концепції бюрократії. На початку XX ст. видатний німецький соціолог М. Вебер розробив концепцію бюрократії як основної організації сучасного типу, що прийшла на зміну організації традиційної і патримоніальної (патріархальної). Бюрократична організація прийшла на зміну системи патріархату, середньовічної адміністрації, за якої звичайній пересічній людині без грошей і зв’язків домогтися справедливості було практично неможливо. Виникнення бюрократичної структури, згідно з теорією М. Вебера, пов’язано з проявами приватногосподарської діяльності, з необхідністю існування посередника між виробниками і засобами виробництва.

В ідеалі бюрократії притаманні ведення технічних справ компетентними і безпристрасними виконавцями відповідно до закону і процедури, упорядковане діловодство, незалежність від суб’єктивних впливів. Словом, в умовах організації сучасного типу існує держава загальнообов’язкових регламентованих процедур, виконання яких не залежить від того, хто саме і стосовно кого їх виконує. Усі рівні перед єдиним порядком. Уніфікація стає гарантією проти недоліків конкретних людей і можливих зловживань. Такою є концепція раціональної бюрократії за М. Вебером.

Основні характеристики бюрократії, сформульовані М. Вебером, такі:

а) компетентність кожного бюрократичного рівня чітко регламентована, тобто зафіксована нормативно;

б) ієрархія організації бюрократичної структури засновується на твердо встановлених принципах посадової субординації;

в) уся формальна внутрішня організаційна діяльність (поширення інформації, прийняття рішень, підготовка наказів і директив тощо) здійснюється у формі письмових документів, що підлягають подальшому збереженню;

г) усі посадові особи повинні бути гарними фахівцям у сфері адміністрування, тобто бути компетентними не тільки у сфері своїх професійних посадових обов’язків (наприклад, обов’язків юриста, економіста, інженера, військового), але також і у галузі норм, правил і процедур діяльності бюрократичної організації в цілому (бюрократичній діяльності).

При цьому основний «організаційний імператив» бюрократичної структури такий: кожна організація повинна спочатку задовольнити власні потреби, перш ніж почне задовольняти потреби, для задоволення яких вона створена.

В іншому випадку М. Вебер визначає бюрократію як організацію з пірамідною структурою влади, що використовує силу дії універсальних і безособових правил, щоб підтримати цю структуру, яка приділяє головну увагу недискреційним аспектам управління.

Зрозуміло, М. Вебер не прагнув у своїх визначеннях перелічити всі риси бюрократії як соціального явища. Будучи, крім усього іншого, і найбільшим методологом науки, він прекрасно розумів ілюзорність будь-якої претензії на універсальність визначень і вів аналіз на рівні так званих ідеальних типів (веберське розуміння), виділяв інваріантні, тобто незмінні, стійкі і головні ознаки бюрократії. Утім, її домінанту він зафіксував гранично чітко: бюрократична організація — найраціональніший інституціональний пристрій для вирішення складних завдань управління в сучасному суспільстві; основа її раціональності полягає в знеособленості її функціонування, що дає гарантії від свавілля конкретних виконавців.

Водночас життєво необхідно, щоб бюрократія залишалася інструментом державної влади, а не перетворювалася в панівну силу, як це було в СРСР і багатьох державах соціалістичного табору (за М. Вебером — «монократичну бюрократію»).

В американській адміністративній науці ту саму парадигму розвивав наприкінці XІX ст. майбутній президент США В. Вільсон (його головна праця з цієї проблематики — «Вивчення адміністрації»).

Основними посилками теорії В. Вільсона є:

а) наявність єдиного керуючого центру в будь-якій системі управління як необхідна передумова її ефективності і відповідальності;

б) структурна подібність усіх сучасних урядів;

в) відокремлення управління від політики;

г) професіоналізм службовців;

д) організаційна ієрархія як умова фінансової та адміністративної ефективності;

е) наявність гарної адміністрації як необхідна умова модернізації людської цивілізації і досягнення благополуччя.

Як бачимо, М. Вебер і В. Вільсон, йдучи з різних боків, сформували по суті аналогічні концепції. Адже, за М. Вебером, бюрократична організація — це організація, що технічно самоутворилася з усіх мислимих організаційних форм.

Перевагами бюрократичної організації є чіткість, швидкість, компетентність, наступність, субординація, стабільність і, нарешті, знеособлений характер діяльності. Це підносить її значно вище за всі інші види організації.

Бюрократія складається з індивідів, що виконують «раціональні» соціальні дії, спрямовані на досягнення цілей держави. Таким чином, бюрократія — це панування професіоналізму над некомпетентністю, норми над свавіллям, об’єктивності над суб’єктивністю.

Підсумовуючи викладене вище, можна виокремити такі головні «ідеологічні» постулати раціональних концепцій бюрократії:

а) бюрократія однаково ефективно служить будь-якому політичному «хазяїну», але не втручається при цьому в політику;

б) бюрократія — найкраща з усіх можливих форм організації;

в) найважливіше достоїнство бюрократії — незалежність від суб’єктивного впливу на прийняття рішень.

Отже, як бачимо, М. Вебер і В. Вільсон сприймали бюрократію позитивно.

Нігілістські концепції бюрократії. Принципово протилежного погляду на бюрократію дотримував К. Маркс. Якщо М. Вебер у трактуванні бюрократії виступав як ціннісний нейтральний позитивіст, К. Маркс з його відкритим ціннісним запереченням універсальної соціальної корисності держави стоїть у своєму ставленні до бюрократії на прямо протилежних позиціях. Тут він повний нігіліст. Бюрократія в його розумінні є абсолютним злом. Навіть звичайний перелік пунктів марксистської критики бюрократії вражає:

підміна суспільного інтересу приватними інтересами влади і конкретного чиновника, тобто «присвоєння держави» чиновником;

органічна нездатність бюрократії вирішувати справжні проблеми, відсутність у неї державного розуму;

перекручене сприйняття дійсності, відрив від неї, упередженість, сваволя, що зростає в міру просування до вершини бюрократичної ієрархії;

корпоративність, користолюбство цієї ієрархії;

кар’єризм як спосіб її життя;

посягання на монопольну компетентність;

формалізм.

Найбільш інтегральною характеристикою Марксового бачення бюрократії є поширення на неї його знаменитої теорії відчуження. У цілому ж бюрократія, на думку К. Маркса, є організм паразитичний, принципово нездатний бути ні носієм розуму, ні виразником загальних інтересів.

Незважаючи на те, що дана критика ґрунтувалася на аналізі дуже обмеженого матеріалу (діяльність прусської бюрократії першої половини XІX ст.), не можна відмовити у глибині і великій узагальнюючій силі поглядів К. Маркса: негативні прояви бюрократії він позначив точно. Його судження (щоправда, різною мірою) можуть бути застосовні до більшості сучасних бюрократій.

Усе-таки, на нашу думку, погляд К. Маркса на проблему містить принциповий дефект. Це — ідеологізована однобічність, обмеженість. Як послідовний антидержавник, К. Маркс, природно, не бачив нічого позитивного й у сучасній йому формі державного управління.

Крім К. Маркса, з критикою бюрократії виступали такі політологи і соціологи, як Л. Мізес, Р. Мертон та інші. Вони вважали, що бюрократія досить швидко стає активним суб’єктом владних відносин, політизується, чиновники використовують бюрократичні методи як самоціль для реалізації приватних інтересів (Р. Мертон); при пануванні бюрократії людина не може вважати себе вільною (Л. Мізес).

Але якщо прийняти такого роду критику за повний аналіз, то залишається незрозумілим, яким чином і чому сучасні буржуазні державні апарати в різних країнах не тільки не «руйнуються під вагою власних злочинів», а й успішно справляються з рішенням важливіших проблем і до того ж користуються у громадян високим авторитетом.

«Азіатська» концепція бюрократії. «Азіатська», або «імперська», концепція теорії бюрократії набула найповнішого втілення в азіатських країнах, її можна називати також «східною» і розглядати насамперед на прикладі її класичної форми — бюрократії китайської. «Китайська модель», незважаючи на її деякий формальний збіг з моделлю М. Вебера (насамперед система іспитів на право одержання посади і ступінчастість посадової ієрархії), за своїми фундаментальними принципами і цілями протилежна їй.

Одним із секретів її унікальної стабільності (протягом 2 тис. років до XІX ст.) було те, що попри всю гігантську роль чиновництва у функціонуванні системи, воно не мало можливості усвідомити себе самостійною політичною силою. Цьому служив принцип «атомізації» бюрократії. Для запобігання, здавалося б, неминучого в подібних випадках процесу утворення бюрократичної корпорації, діяла низка механізмів роз’єднання чиновників та їхніх інтересів.

До механізмів підпорядкування чиновників не бюрократичній структурі влади як такій, не інтересам бюрократичної еліти, а лише милості правителя можна віднести:

відсутність у чиновників вузької спеціалізації, що робило можливим їхню безболісну взаємозамінність;

постійний надлишок кандидатів на посаду;

крайня обмеженість строку службової кар’єри, що позбавляло сенсу створення притаманної для інших бюрократичних систем особистої відособленості для просування вгору;

особиста залежність усіх чиновників від правителя;

жорстокі заходи щодо небажаних зв’язків у середовищі чиновників;

фінансова залежність чиновника не від жалування, а від його уміння вижати з підданих максимальну кількість доходів;

відсутність у чиновників яких-небудь особистих або корпоративних гарантій від необґрунтованого звільнення, пониження на посаді;

особливо ретельний контроль за потенційно найнебезпечнішою для влади вищою і середньою бюрократією.

Таким чином, азіатський тип бюрократії можливий тільки в умовах абсолютистських монархій, східних деспотій, при авторитарних правителях, таких як Й. Сталін. Даний тип бюрократичної організації не сприяє раціональному функціонуванню державного апарату, є абсолютно неприйнятним для демократичних держав.

Сучасна концепція бюрократії. Сучасна концепція бюрократії (її ще називають «реалістичною») фактично є зараз пануючою в країнах західної демократії. По суті йдеться про поступове доповнення і модернізацію веберовської моделі.

Конструкція М. Вебера багато в чому стала основою для розвитку адміністративних наук у XX ст. Особливо це стосується «формальної» («класичної») теорії, що сконцентрувала зусилля на вивченні організаційних структур, їхньої ієрархії, взаємодії інформаційних потоків, статусу різних рівнів службовців, нормалізації регулювання всіх сторін діяльності організації.

З кінця 20-х рр. XX ст. паралельно почала становитися школа людських відносин, яка робила акцент на організації як людській системі, на соціальних і соціально-психологічних аспектах поводження її членів.

Певний час ці школи розвивалися відносно ізольовано. Згодом процеси їхнього взаємного впливу інтенсифікувалися, і на цій основі виник новий напрям у дослідженні бюрократії.

Проте, натиск або на формально-структурний, або на людський бік організації як і раніше розділяв представників різних шкіл. Веберівська модель стоїть ближче до «формальної» школи. Тому її первісне збагачення, тобто рух убік того, що називається «реалістичним» трактуванням бюрократії, відбулося насамперед за рахунок включення до моделі суб’єктивного, людського виміру організації, але на першому етапі без принципового переосмислення самої моделі в цілому.

Деякі дослідники історії розвитку адміністративних наук вважають, що необхідність доповнити веберівсько-вільсонівську концепцію раціональної бюрократії, її певна обмеженість були усвідомлені в роки другої світової війни і незабаром після неї. Серйозними кроками в цьому напрямі стали роботи Г. Саймона, П. Блау, М. Крозьє, які з’явилися в 50—60 рр. ХХ ст. Однак з позиції сьогодення видно, що на цьому етапі відбулося лише переформування тієї самої теоретичної конструкції.

Так, якщо М. Вебер представляє ціннісно-нейтральний підхід, то позицію Г. Саймона можна назвати фактично ціннісною, але лише в тому сенсі, що він доповнив теорію формальної організації елементами теорії неформальної організації.

Інший, справді альтернативний підхід почав формуватися лише наприкінці 70-х рр. XX ст. зусиллями Д. Вальдо, В. Острома. Виражаючи загальний дух багато в чому революційного для Заходу часу — кінця 60—початку 70-х рр., вони критикували підхід, за яким намагалися представити бюрократію вищою формою організації, що дозволяє якнайкраще вирішувати проблеми сучасної цивілізації.

З’явилися концепції «чуйності» адміністрації, поліцентризму, «плоских структур» тощо. Зрозуміло, що принципи конструкції сучасної організації не могли бути відкинуті ні в серйозній теорії, ні тим більше на практиці.

Відбувся скоріше певний синтез старого і нового підходів, заснований на децентралізації управління, наближення його до людей і їх проблем при збереженні достоїнств, заснованих на веберівських постулатах формальних підходів до організації.

Без сумніву, концепція М. Вебера є епохальною в адміністративній науці і практиці, вона стала фундаментальною основою управління в індустріальному суспільстві. Але разом з тим, і це неминуче, вона потребує доповнення, збагачення іншими підходами. Отже, відбулася еволюція в науці про управління.

По-перше, на додаток до веберівської моделі організації висувається модель, у рамках якої суб’єктивний фактор виступає вже не як джерело «перешкод», що підлягає зменшенню і в ідеалі усуненню, але як невід’ємний та істотний, а у певному сенсі і головний компонент будь-якої реальної організації. З цим фактором потрібно не боротися (тим більше, що така боротьба в принципі безперспективна і тому безглузда), а прагнути глибше зрозуміти його і, поєднавши з формальними компонентами веберівської моделі, створити єдину всеохоплюючу модель організації. Така модель дає змогу використовувати як об’єктивні, так і суб’єктивні елементи для досягнення більш високого рівня організаційної ефективності.

По-друге, зроблений наступний, ще більш принциповий крок: піддані сумніву домагання представників моделі бюрократичної організації як найкращого для всіх випадків механізму вирішення проблем сучасного суспільства.

Крім даних теорій бюрократії, розроблялися шляхи досягнення найбільшої ефективності бюрократії. Так, С. Біялер (США) зазначав, що найбільше відповідає ідеальним принципам прогресивна бюрократія, коли адміністрація залежить від споживачів і керується їхніми інтересами, тоді вона гнучка, мобільна. Негативними типами, на його думку, є бюрократія, пов’язана з політичним лідером, і корпоративна бюрократія.

Таким чином, реалістичне трактування бюрократії — це підходи, що розвиваються і поєднують основи веберівської теорії з критикою її абсолютизації як універсального зразка. Основа критики двояка — наукова і світоглядна.

Наукова критика ґрунтується насамперед на даних сучасних соціології і психології, що свідчать про величезну роль неформальних зв’язків між людьми, а також їхніх почуттів, орієнтації, настанов, — обставина, недооцінена послідовниками «чистої» веберівської моделі.

Світоглядна критика, з одного боку, заснована на гуманістичних і загальнодемократичних ідеалах, з іншого — багато в чому відтворює нігілістські концепції відчуження людини в системі бюрократичних відносин.

Основні тенденції розвитку державної служби. На порозі ХХІ ст. державна служба стала одним з найголовніших інститутів розвинутих, правових країн, що розбудовують громадянське суспільство. Значне розширення функцій органів державної влади та органів місцевого самоврядування в більшості розвинутих країн супроводжується підвищенням ролі державного апарату в комплексному регулюванні економічних, політичних, соціальних, правових та інших процесів з метою забезпечення стабілізації суспільних відносин. Актуальним стає розвиток не тільки соціального, а й політичного партнерства.

У сучасних умовах глобалізації економічного розвитку і вирішення екологічних, соціальних та інших проблем розвинуті країни приділяють велику увагу вдосконаленню системи державного управління, визначальними складовими якої є державний апарат та державна служба.

Переконливим доказом цього висновку є те, що, починаючи з березня 1993 р., в США наполегливо і послідовно здійснювалася чергова (одинадцята в минулому столітті) адміністративна реформа. Головна мета перебудови державного апарату полягає в тому, що «уряд має працювати краще, а коштувати менше». Її основою є удосконалення організації діяльності органів влади та її змісту, спрямованих на досягнення певних цілей. На федеральному рівні ці питання унормовуються GOVERNMENT PERFORMANCE AND RESULT ACT. У деяких штатах приймаються аналогічні за змістом акти, що певним чином перебудовують діяльність місцевих органів.

У Бельгії на державному рівні приймається нормативний документ з питань удосконалення адміністративної діяльності органів влади, що має назву «план Коперніка».

Для досягнення основної ідеї реформування державного управління в США та контролю за реалізацією цього акту було створено спеціальний офіс на чолі з віце-президентом А. Гором, який розробив 384 рекомендації і 1250 конкретних пропозицій, спрямованих на поліпшення функціонування державного механізму на всіх рівнях.

Перебудова державної служби як у США, так і в інших розвинутих країнах світу була викликана зростанням невдоволення населення щодо змісту та якості діяльності державних установ. Вона здійснюється сьогодні за допомогою провідних фахівців у сфері менеджменту на підставі новітніх досягнень науково-технологічної та інформаційної революцій, з урахуванням найкращих моделей у цій галузі у світовому масштабі. Виходячи з цього, дослідження, вивчення, узагальнення і впровадження в життя позитивного міжнародного досвіду у сфері державної служби набуває сьогодні для України особливо актуального значення.

У сфері державної служби реформування спрямоване на забезпечення її результативного, економічного та ефективного функціонування. Це означає необхідність функціонування державної служби в режимі досягнення поставлених цілей з мінімальними витратами. Більшість адміністративних реформ у розвинутих країнах у даному напрямі була підпорядкована вирішенню саме цього найважливішого завдання. Незважаючи на зростаючу зацікавленість суспільства в інших цінностях державної служби, таких як чутливість до суспільних потреб, рівність і справедливість з усіма громадянами, включення громадян у процес прийняття рішень тощо, результативність і ефективність залишаються головною метою і критеріями оцінки функціонування державної служби.

Проблема підвищення результативності та ефективності державної служби традиційно вирішується за допомогою вдосконалення формальної організації. Головні організаційні принципи в цьому відношенні такі:

цільова організація функціонування і відповідна їй структура міністерств, департаментів, агентств та інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування;

поєднання однотипної діяльності в єдиних підрозділах органу;

відповідність і поєднання влади (повноважень) та власності;

забезпечення єдиноначальності в тому розумінні, що кожна група підлеглих має одного керівника;

обмеження кількості підлеглих, що підпорядковуються одному керівникові;

диференціація лінійної, функціональної та штабної діяльності;

використання принципу управління по відхиленнях, тобто дії керівництва мають випереджаючий характер і спрямовані на відновлення нормального перебігу управлінського процесу у разі появи відхилень;

забезпечення ланцюга команд зверху донизу і відповідальності знизу доверху.

Ефективність функціонування державної служби значною мірою залежить від якості персоналу. У зв’язку з цим особлива увага в західних країнах приділяється залученню кращих кандидатів на кожну посаду державного службовця, відбору їх на конкурсній основі та забезпеченню просування кадрів на підставі службових заслуг.

У більшості західних країн принциповим інструментом у плануванні та реалізації державних програм, розподілі державних пріоритетів, управлінні поточними програмами, забезпеченні зв’язку між виконавчою та законодавчою владами, контролем та відповідальністю є бюджет. У ХХ ст. бюджету відводилася найважливіша роль у законодавчому контролі за діяльністю державної служби.

Останнім часом у США особлива увага в організації державної служби приділяється впровадженню системи вимірювання ефективності її функціонування на основі результатів . Це послужило стимулом до реалізації лозунгу «робити більше з меншими затратами» на всіх рівнях уряду і державної служби. Вимірювання виконання за результатами нині стає суттєвим інструментом підвищення продуктивності праці в США. За визначенням професора П. Д. Епстейна , вимірювання виконання є урядовим способом визначення державної служби — чи забезпечує вона якісний продукт за помірну ціну.

Таким чином, головне завдання державної служби полягає в результативному та ефективному забезпеченні комплексної взаємопов’язаної діяльності, спрямованої на вироблення і втілення в життя державної політики і рішень, здійснення регулятивних та обслуговуючих функцій в інтересах усього суспільства або його окремих сегментів.