library.if.ua

Державна служба (2003)

17. Зміст і структура правового інституту державної служби

З правового погляду державна служба являє собою особливий правовий інститут.

У теорії права термін «інститут» означає сукупність правових норм, що регулюють однорідні суспільні відносини, які утворюють самостійну відокремлену групу, пронизані внутрішньою єдністю та охоплюють усі суттєві моменти регулювання відповідної сфери. Головна функція правового інституту полягає в забезпеченні цілісного, закінченого регулювання правовідносин у межах конкретної сфери суспільних відносин.

Державна служба відбиває прояви безлічі управлінських відносин і зв’язків, які потрібно врегульовувати за допомогою норм державно-службового характеру.

Це комплекс управлінських відносин, котрий містить у собі:

відносини організаційно-управлінського характеру;

відносини, котрі пов’язані з процесом організації і функціонування державного апарату в цілому;

відносини, що виникають між різними ланками виконавчої влади, а також між органами місцевого самоврядування.

Ці відносини регулюються в правовій формі, тому що управлінська діяльність держави виражається саме в правовій формі. Система правових норм, що регулює з метою реалізації завдань і функцій держави суспільні відносини управлінського характеру, які складаються у сфері діяльності державних органів, а також у процесі здійснення громадськими організаціями, їх органами зовнішніх юридично-владних повноважень, — є галуззю адміністративного права.

Одним із предметів адміністративного права є широкий комплекс суспільних відносин, що виникають у зв’язку з реалізацією функцій державного управління, які практично здійснюють державні службовці, тому в юридичній науці правове регулювання цих відносин відносять до правового інституту адміністративного права. Це обумовлюється також тим, що в нормах державної служби виявляються особливості адміністративно-правового регулювання управлінських суспільних відносин, котрі виражаються у методах правового регулювання державної служби.

Адміністративно-правові методи відрізняються певною специфікою і спрямовані насамперед на головних суб’єктів адміністративного права — державних службовців. Специфіка полягає в тому, що державні службовці самі використовують і встановлюють методи і форми адміністративно-правового режиму.

Тому функціонування державної служби можливе за умови застосування адміністративно-правових методів правового регулювання:

встановлення певного порядку дій — наказ до дії у відповідних умовах і належним чином, передбачений різними правовими нормами;

заборона певних дій;

надання державному службовцю можливості вибору одного з установлених законом варіантів посадового поводження;

надання можливості державному службовцю діяти (чи не діяти) за своїм розсудом не порушуючи при цьому законів.

Державна служба традиційно розглядається у зв’язку з аналізом питання про суб’єктів адміністративного права. Державні службовці є суб’єктами реалізації управлінських та інших функцій держави, будучи при цьому індивідуальними суб’єктами адміністративного права. Це визначається тим, що державний службовець має дві основні ознаки суб’єкта адміністративного права:

виступає в суспільних відносинах як носій державної влади;

є носієм прав і обов’язків, бере участь у правовідносинах на основі правових норм.

Від адміністративного права йдуть закономірні функціональні та структурні зв’язки до відповідного виду юридичного процесу — адміністративного процесу, найважливішими учасниками якого також є державні службовці: вони розроблюють і видають нормативно-правові акти управління, застосовують заходи адміністративного примусу, виконуючи контрольно-наглядові функції.

В адміністративному праві юридичний пріоритет має воля органів державної влади; правове регулювання централізовано будується на засадах субординації за принципом підпорядкованості та/або підлеглості, що передбачає дотримання дисципліни, відповідальності нижчої посадової особи перед вищою, обов’язковість виконання розпоряджень, правових актів і рішень вищих органів і посадових осіб для нижчих суб’єктів.

Державні службовці — це суб’єкти адміністративного права; у перспективі вони, ймовірно, стануть суб’єктами права державної служби, яке в Україні починає формуватися. Якщо лейтмотивом публічного права є забезпечення гармонії та злагоди в суспільстві, балансу інтересів особистості, громадянина, колективів, громад і суспільства загалом, стабільність держави та її інститутів, стійкість основ економічного й соціального розвитку, то такі саме цілі має взяти на озброєння й право державної служби.

Інститут державної служби є юридично вихідним правовим засобом у системі побудови державності, оскільки він поєднує правовий матеріал, який використовується в щоденній практиці органів державної влади, інших органів, на які поширюється дія Закону України «Про державну службу», тобто створює систему державного апарату, забезпечуючи тим самим функціонування самої держави.

Інститут державної служби складається з правових норм, які визначають, встановлюють та регулюють державно-службові відносини. Правові норми можуть ефективно функціонувати лише за умови їхньої внутрішньої узгодженості й скоординованості.

Варто зазначити, що державній службі притаманний також особливий адміністративно-правовий режим. Він характеризується цілісною системою регулятивного впливу на державно-службові відносини та специфічними прийомами регулювання: особливим порядком формування, реалізації та припинення державно-службових відносин, нормативно-правовим визначенням прав та обов’язків державних службовців і порядку їх здійснення тощо.

Правові засоби, що використовуються у сфері державної служби, об’єднані єдиними регулятивними засадами. Водночас тут виявляється дія принципів, які пронизують увесь зміст державної служби. Особливостями державної служби є специфічні засоби та прийоми регулювання: дозволи, заборони, зобов’язання, підлеглість, підзвітність і підконтрольність, правове стимулювання та правове обмеження, довіра держави, відданість справі тощо.

Правовому інституту відповідають конкретні законодавчі та нормативні акти, які визначають усі його основні елементи. Так, Закон України «Про державну службу» фіксує такі основні підінститути:

поняття державної служби та державного службовця;

посада;

посадові особи;

основні принципи державної служби;

система управління державною службою;

правовий статус державних службовців;

проходження державної служби в державних органах і їх апараті та її припинення;

службова кар’єра;

матеріальне та соціально-побутове забезпечення державних службовців;

відповідальність за порушення законодавства про державну службу.

Державно-службові підінститути зумовлені існуванням комплексного соціально-правового інституту державної служби, їх значення визначається тим положенням, яке вони займають у структурі інституту державної служби.

Діяльність державних службовців як суб’єктів адміністративного права характеризується застосуванням не лише регулятивних, а й диспозитивних методів; вона також опосередковується матеріальними та процесуальними нормами.

Матеріальні норми в інституті державної служби визначають статутні положення, що зумовлюють характерні риси цього правового інституту. До матеріальних норм належать:

поняття державної служби, державного службовця та посадової особи;

принципи державної служби;

права, обов’язки, правообмеження державних службовців;

пільги, гарантії та компенсація;

класифікація посад державних службовців;

способи заміщення посади; випробувальний термін; атестація;

службова дисципліна та дисциплінарна відповідальність;

умови служби; способи й підстави для припинення державної служби; контроль і нагляд у системі державної служби.

Процесуальні норми регулюють відносини щодо реального виконання положень, які містяться в матеріальних правових нормах. Причому в кожному конкретному підінституті, який входить до інституту державної служби, містяться специфічні процесуальні положення й процедури. До них належать: порядок вступу на службу; норми проходження служби та процедура просування по службі; порядок проведення атестації; присвоєння спеціальних рангів; дисциплінарне провадження; процедура звільнень тощо.

Сучасний правовий інститут державної служби — це система правових норм, яка регулює відносини, що формуються в процесі організації системи державної служби, статусу державних службовців, гарантій і процедур його реалізації, а також механізму проходження державної служби. Отже, правовому регулюванню мають підлягати три великі сфери в системі державно-службових відносин:

формування системи державної служби;

створення статусу державного службовця та гарантій його реалізації;

механізм проходження державної служби (тут може бути безліч процесуальних норм, які працюють у різноманітних підінститутах, що входять до структури інституту державної служби).

Державна служба як правовий інститут регулює організацію та діяльність усіх державних службовців, які на професійному рівні виконують завдання й функції держави та введені (призначені, обрані) до структури державного органу чи його апарату на рівні держави, на регіональному рівні, на рівні органів місцевого самоврядування.

Зазвичай інститут державної служби має регулювати відносини держави зі службовцями, які працюють у сферах законодавчої, виконавчої та судової влади, прокурорського нагляду.