library.if.ua

Державна служба (2003)

21. Економіко-правові функції державної служби

Дослідження економічних функцій держави передбачає пізнання їх сутності, зокрема від зовнішнього її прояву у вигляді форм і структур регулювання до внутрішньої природи. Розгляд сутності ніколи не обмежується однією сферою, а розкривається в усій багатоманітності проявів інших.

Реалізація державою своїх цілей та функцій в інтересах державного, економічного, соціального, екологічного, культурного і національного розвитку спрямована на конкретизацію цілей, завдань, функцій і повноважень органів державної влади. Основні цілі та функції держави у сфері економіки визначені Конституцією України, що з метою їх виокремлення дозволяє віднести їх до економіко-конституційних.

Забезпечення економічної безпеки України згідно зі ст. 17 Конституції України належить до однієї з «найважливіших функцій держави, справи всього Українського народу». Поняття економічної безпеки України інтегрує в собі: формування національних економічних інтересів України на базі та в контексті національних і загальновизнаних світовою спільнотою загальних цінностей, виявлення та прогнозування внутрішніх і зовнішніх загроз для національних економічних інтересів України, формування національних економічних цілей з урахуванням існуючих і ймовірних загроз та реалізації заходів з протидії ним, розробки стратегії з досягнення національних економічних цілей та її реалізації в країні та на міжнародній арені. З погляду економічної безпеки найбільшими загрозами для національної економічної безпеки є незбалансованість інтересів особи, соціальних груп, держави та суспільства, розрив між реалізацією конституційно визначених ознак України як демократичної соціальної правової держави та державно-суспільною практикою, кризовий стан економіки, поглиблення соціальної диференціації, погіршення демографічної та екологічної ситуації, недостатність паливно-енергетичних ресурсів тощо.

Забезпечення економічної безпеки країни реалізується через державну економічну політику, яка є складовою Програми діяльності Кабінету Міністрів України та програми економічного та соціального розвитку. Останні набувають легітимності після схвалення Верховною Радою України (ст. 85, п. 11) та затвердження обласними і районними радами (ст. 143).

У діяльності органів державної влади можна виділити такі економіко-конституційні функції.

Верховна Рада України як єдиний орган законодавчої влади:

затверджує Державний бюджет України та вносить зміни до нього (ст. 85, п. 4);

визначає засади внутрішньої і зовнішньої політики (ст. 85, п. 5);

затверджує загальнодержавні програми економічного розвитку (ст. 85, п. 6);

схвалює Програми діяльності Кабінету Міністрів України (ст. 85, п. 11);

затверджує перелік об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, та визначення правових засад вилучення об’єктів права приватної власності (ст. 85, п. 36).

Виключно законами України визначаються (ст. 92): правовий режим власності (п. 7); правові засади і гарантії підприємництва, правила конкуренції та норми антимонопольного регулювання (п. 8); засади зовнішньоекономічної діяльності, митної справи (п. 9). Також законами України встановлюються: Державний бюджет України і бюджетна система; система оподаткування, податки і збори; засади створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційних ринків; статус національної валюти; порядок утворення та погашення державою внутрішнього і зовнішнього боргів; порядок випуску і обігу державних цінних паперів, їх види та типи; порядок утворення і функціонування вільних та інших спеціальних зон, що мають економічний режим, відмінний від загального.

Кабінет Міністрів України:

забезпечує економічну самостійність України, здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави (ст. 116, п. 1);

забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики (ст. 116, п. 3);

розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного розвитку (ст. 116, п. 4);

забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності, здійснює управління об’єктами державної власності відповідно до закону (ст. 116, п. 5);

розробляє проект закону про Державний бюджет і забезпечує його виконання (ст. 116, п. 6);

організовує і забезпечує здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи (ст. 116, п. 8).

Місцеві державні адміністрації:

виконують державні та регіональні програми економічного та соціального розвитку (ст. 119, п. 3);

готують та виконують відповідні обласні і районні бюджети (ст. 119, п. 4).

Зазначені функції можна класифікувати на: установчо-правові (визначають правові засади ринкової економіки), прогностично-діяльнісні (розробка бюджетів і програм та їх реалізація) та господарсько-управлінські (управління державною власністю). Така класифікація може бути поширена і на місцеве самоврядування. До установчо-правових функцій слід віднести затвердження місцевих бюджетів та програм, а також встановлення місцевих податків і зборів, до прогностично-діяльнісних — контроль виконання місцевих бюджетів, до господарсько-управлінських — управління майном, що є в комунальній власності.

Зміст, внутрішнє наповнення економіко-конституційних функцій органів державної влади перебуває під впливом і тиском докорінних змін .

Перше. В Україні на практиці реалізується модель відкритої конкурентної економіки, що характеризується такими ознаками:

сформовано економічну інфраструктуру держави, тобто грошову, фінансову, платіжну, податкову, банківську та інші системи;

сформовано базові засади багатоукладної економіки: іде незворотний процес утвердження механізмів приватної власності, становлення та розширення приватного та корпоративного секторів економіки;

утверджено ринковий механізм ціноутворення, здійснено непростий перехід до світових цін та заходи щодо лібералізації господарських зв’язків, запроваджено ліберальний режим зовнішньої торгівлі, що забезпечило товарну насиченість ринку, подолання хронічної дефіцитності національної економіки;

запроваджено земельну реформу;

утверджено основи ринкової економіки, що забезпечено становленням фондового, товарного, грошового та валютного ринків, дворівневої банківської системи та поступовим опануванням ринку цінних паперів.

Ці зміни супроводжуються трансформацією соціальних відносин, зокрема у структурі суспільства.

Друге. Інтенсивно формується прошарок середнього класу — підприємців і власників майна та акцій, що приводить до реального їх впливу через політичну систему на управлінські процеси.

Реальне втілення отримали економічна свобода особи, можливість вільного вибору сфери діяльності. Разом із суттєвими змінами в економічній сфері трансформується суспільна психологія. Люди починають засвоювати вічні цінності громадянського суспільства. У першу чергу це стосується молоді, яка стає гарантом поширення реформ, курсу становлення соціально орієнтованої ринкової економіки.

Третє. Ствердження моделі відкритої ринкової економіки обумовило розробку і прийняття великої кількості законодавчих і нормативних актів, що стосуються функціонування органів влади в господарській сфері. Виникла необхідність унормування управління державною власністю, приватизації підприємництва, банкрутства, зовнішньоекономічної діяльності підприємств, підтримки зайнятості населення тощо.

Четверте. Значний вплив на зміст економіко-конституційних функцій здійснює розширення економічних зв’язків з країнами далекого зарубіжжя та зміна характеру зв’язків з країнами СНД.

Зовнішньоекономічна діяльність України характеризується багатовекторністю. Завдання інноваційного розвитку обумовлюють її спрямування в європейському напрямі. Важливою складовою стратегії економічного зростання є поглиблення зовнішньоекономічних стосунків з Росією.

Забезпечення інтегрування української економіки в структуру світового економічного простору, включення до міжнародної торговельної системи, стимулювання іноземних інвестицій та залучення їх у сферу приватизації, підвищення експортного потенціалу українських підприємств, підвищення їх конкурентоспроможності на світовому ринку тощо — це ті фактори, що докорінно змінили цілі та функції органів державної влади в зовнішньоекономічній діяльності.

П’яте. Зміна змісту функцій органів державної влади актуалізує запровадження функціонального управління, що відповідає сутності ринкової економіки.

На відміну від галузевого управління, для якого притаманні вертикальні правовідносини, функціональне управління характеризується відносинами суб’єктів, організаційно не підпорядкованих один одному. Функціональне управління означає, що суб’єкт управління в рамках конкретної функції або їх сукупностей має право здійснювати нормативне, методичне керівництво, контроль, адміністративний примус або наділяється хоч би одним із зазначених повноважень.

Тим самим функціональне управління унормовує діяльнісний аспект суб’єкта господарювання, тобто «правила гри», а не сам суб’єкт.

Шосте. У державній владі питомої ваги набуває процес розмежування політичних і адміністративних функцій. Для органів актуальним є розмежування політичної та адміністративної компетенції.

Сьоме. Зміна спрямування регіональної політики на забезпечення істотного динамізму регіональному соціально-економічного розвитку шляхом ефективного залучення в господарський обіг ресурсного потенціалу регіонів обумовлює як оновлення змісту повноважень, так і відповідальність регіональних і місцевих органів влади за вирішення поточних проблем.

Розглянувши фактори, що докорінно вплинули на зміст економіко-конституційних функцій органів влади, необхідно наголосити, що всі функції, визначені для органів відповідних організаційно-правових статусів, органічно й діалектично взаємодіють. Актуальним для всієї державної влади та окремого органу є забезпечення їх взаємосприяння з метою досягнення необхідного результату.

Процес оновлення змісту функцій органів державної влади динамічний, його удосконалення обумовлюється соціально-економічним станом держави. Подальше суттєве значення для трансформування економіко-правових функцій матиме інтеграція України у світовий простір, запровадження теорії нового інституціонального напряму дослідження економічних процесів — інституціональної економіки .

Історичне формування економічних процесів, адекватні йому зміни інституційних структур та посилення впливу останніх — одні з основних постулатів інституціональної школи, серед яких немало видатних економістів — лауреатів Нобелівської премії. Вони підтверджують, що влада завжди присутня в економіці та впливає на економічні процеси, зокрема на ціноутворення. Наприкінці XX ст. виникли нові явища, що значно посилили цей процес.

По-перше. Внаслідок економічних збитків природні багатства переходять в економічну категорію. Їхня наявність поповнює сферу економічних благ, але не як товар — вони не мають ринкової ціни . При цьому масове виробництво може завдати природним ресурсам такої шкоди, що її обсяг перебільшить можливості природи із самоочищення. Внаслідок цього витрати виробника не збігаються із суспільними витратами, а суспільна користь — з індивідуальною користю продукту виробництва.

Оскільки природні блага не мають вартості, то їх інтегрування з ринковою економікою має втілювати політичний механізм. Цінова система має бути адаптована до потреб захисту довкілля. Для цього держава має правильно визначити економічні пріоритети та оптимально розподілити витрати як по регіонах, так і з урахуванням факторів, що завдають економічної шкоди. Це вже суто політичне питання.

На сучасному етапі розвитку цивілізації державна влада шляхом регулювання механізму ціноутворення має стимулювати використання екологічно зберігаючих матеріалів, раціональної переробки відходів, розвиток екологічно чистих виробничих технологій. Актуальним є саме профілактика, а не ліквідація наслідків заподіяної шкоди. У такому аспекті екологічна рівновага постає складовою загальної рівноваги, що визначає добробут населення. Підтримка та забезпечення загальної рівноваги мають бути забезпечені державним регулюванням.

По-друге. Суспільні та економічні зміни висувають на перший план функцію держави з організації економіки.

Залучення суспільних та природних благ, урахування пріоритетів міжнародної діяльності та зовнішніх впливів, у тому числі, а може й у першу чергу негативних, потребує активізації економічних функцій держави. Діяльність демократичної держави в цьому аспекті спрямована на розширення суспільних благ. Їх розподіл, так само як і рішення, що прийматимуться в галузі природних благ, регулюватимуться в основному політично. Споживач робитиме вибір тієї політичної сили, яка краще за інші реалізуватиме його суспільні інтереси. Економічна наука при цьому перебуватиме під впливом не тільки екології, а й соціології та політології. Тим самим вона набуватиме міждисциплінарного характеру.

Економічна політика, що адаптуватиметься до нових умов, відмовлятиметься від засад конформізму щодо ринку. Держава вживатиме крім опосередкованих інструментів регулювання і прямі важелі, зокрема державну політику цін. Це пояснюється тим, що будь-яке втручання в економіку відбивається на процесі ціноутворення.

Можна передбачити, що з метою зменшення впливу міжнародної конкуренції та формування цінової рівноваги між вітчизняною та імпортною продукцією провідне місце займе митна політика. Для захисту вітчизняної промисловості та сільського господарства державна влада запроваджуватиме весь адміністративний арсенал протекціонізму.

По-третє. Світова економіка перебуває під впливом перетворення з олігополюсної (де володарює невелика кількість потужних капіталістичних країн) у поліцентричну (з великою кількістю економічних центрів) та суттєвого посилення ваги США. При цьому проблеми країн, що розвиваються, а також країн колишнього СРСР можуть значно посилити структурну кризу світової економіки. Якщо в цих країнах шляхом індустріалізації не будуть створені відповідні умови праці і проживання, то може актуалізується проблема міграції.

По-четверте. Через зростаючу роль держави в ринковій економіці державне ринкове регулювання обумовлюватиме створення відповідних органів. Водночас посилюватиметься процес укрупнення підприємств, створюватимуться потужні профспілки з розгалуженою мережею своїх організацій. Унаслідок цього ускладняться процеси встановлення соціального партнерства, прийняття рішень, що потребуватиме збільшення управлінського персоналу.

Поширення відомчих інструкцій на економічні акти, різні нормативні акти, що встановлюватимуть умови господарювання, ділові зв’язки між державним і недержавним економічними секторами можуть стати сприятливим підґрунтям для розгалуженої системи нелегальних економічних операцій. Виникне деяка нова економічна влада, друга паралельна економіка, характерною ознакою якої буде організований характер взаємозв’язку між нелегальними економічними актами і ціновим механізмом, відбудеться взаємопроникнення та зрощування легальної та нелегальної влади.

Викладене вище ще і ще раз підкреслює, що економічна рівновага, рівновага в суспільстві з метою досягнення суспільного добробуту досягається певною економічною політикою. Зв’язок між державною владою і економікою органічний для будь-якої держави, тому що будь-який ринковий механізм обслуговує дану структуру влади.

Участь уряду в підвищенні рівня суспільного добробуту полягає в наданні суспільних благ, у забезпеченні сприятливого середовища для економічної активності, в дотриманні законів і підтримці правопорядку.

Актуальним є врахування міжнародних зв’язків та регіональної інтеграції. Однією з вагомих моделей інтеграції є Європейський Союз. Він гарантує вільний потік благ і послуг, роботи і капіталу між країнами — учасницями ЄС. У той же час Статут ЄС та обов’язкові положення визначають перелік тих суспільних цінностей, які не можуть бути безкарно порушені. Інші директиви зобов’язують адаптувати податкові системи, стандарти, контроль за якістю, виробничі системи тощо до умов ЄС. За таким порядком жоден з учасників не отримуватиме переваг відносно інших без порушення норм поведінки.

В умовах ринкової економіки ринок не є єдиним інструментом організації економічних процесів. Роль державного регулювання актуальна не тільки в перехідний період, а й у подальшому розвитку демократичної правової держави, громадянського суспільства.