Економічна політика (2004)

Реалізація державної економічної політики - це постійний, динамічний процес досягнення поставлених цілей, в якому беруть участь різні органи державної влади і інститути цивільного суспільства. Реалізація починається відразу ж після схвалення і легітимації державної економічної політики або окремої програми і є основним видом діяльності державного апарату.

Складовою частиною здійснення державної економічної політики є визначення механізму її реалізації, що включає сукупність засобів, методів і ресурсів, що забезпечують виконання заходів, які плануються відповідно до поставлених завдань. Механізм реалізації складається з комплексу заходів:

організаційно-управлінських;

нормативно-правових;

фінансово-економічних;

соціально-психологічних.

Існують три методологічних підходи до проблеми реалізації державної економічної політики, що розглядають цей процес з різних позицій. По-перше, реалізація як лінійний процес. При цьому основними організаційними умовами успішного виконання є:

1) ясні цілі діяльності і стандарти виконання функцій;

2) наявність необхідних ресурсів: фінансових, матеріальних, інформаційних, людських і т.д.;

3) ефективні організаційні структури;

4) розроблені правила, процедури і інструкції, що координують і що регламентують діяльність організацій і їх відносини з владними структурами;

5) розвинені комунікації і система координації діяльності різних структур, залучених до процесу здійснення політики, в тому числі:

- виконавчої і законодавчої влади;

- центральної, регіональної і місцевої влади;

- самих центральних органів виконавчої влади;

6) мотивований і кваліфікований персонал.

По-друге, реалізацію можна розглядати як комплекс дій різних державних структур, пов'язаних з адаптацією всіх учасників, і насамперед вищих керівників, протягом всього здійснення політики до умов і завдань, які доводиться розв’язати, з умінням погоджувати свої інтереси і формувати партнерські відносини. Тут велику роль відіграють інформаційні системи і канали зворотного зв'язку, що дозволяють дізнаватися про виникаючі події і отримані результати і на їх основі регулювати свою діяльність, виходячи з місії і цілей організації або індивіда.

По-третє, реалізацію можна представити як діяльність за певними правилами як формальними, так і неформальними, які визначені на самому початку або формуються учасниками здійснення економічної політики на основі накопиченого досвіду. Важливе значення в цьому випадку має організаційна культура, що впливає на характер відносин між їх членами.

Ефективність реалізації залежить не тільки від реалістичності поставлених цілей, але і від взаємодії всіх учасників і організаторів даного процесу.

Загалом виділяють наступні типи учасників реалізації: окремі індивіди, організовані групи, державні інститути і організації. Останні звичайно ділять по двох критеріях: рівню управління і характеру організації.

Рівень управління:

центральний;

регіональний;

місцевий.

Характер організацій:

- центральні органи влади: президент і його адміністрація, уряд і його апарат;

- законодавчі органи влади: парламент і його структури, депутати;

- виконавчі органи влади: їх керівники і співробітники апарату;

судові органи влади: суд, прокуратура;

неурядові організації: профспілки, групи інтересів, приватні компанії і фірми, ЗМІ, наукові центри і дорадчі органи.

Головну роль при здійсненні державної економічної політики відіграють органи виконавчої влади на всіх рівнях, від центральних до місцевих структур. На другому місці звичайно знаходяться неурядові організації, які безпосередньо зацікавлені в реалізації визначеної, політики і часто беруть в ній саме безпосередню участь. Інші учасники грають лише епізодичну роль, це відноситься і до органів представницької влади.

Неурядові організації можуть виступати в якості:

джерела знань, особливо при розв'язанні складних питань, висуненні нових ідей і формуванні зворотного зв'язку;

засоби мобілізації ресурсів;

підтримки політичної стратегії і окремих програм

Окремі групи інтересів можуть створюватися і фінансуватися самими державними організаціями з метою посилення своїх позицій і проведення певної економічної політики. Таким чином, не тільки інтереси окремих соціальних груп або всього суспільства створюють політику, але і певна політика може створювати групи інтересів. Взаємовідносини між цими учасниками схематично представлені на мал. 3.

Загалом відносин між учасниками можуть мати наступний характер, який визначається:

підтримкою і співпрацею;

діловим партнерством;

компромісами;

конфліктами.

У процесі реалізації економічної політики роль державних органів влади полягає в тому, щоб;

отримати необхідні ресурси:

розробити відповідні плани і програми;

організувати і скоординувати діяльність учасників.

Крім готовності керівників до змін в політиці важливо брати до уваги і готовність до змін суспільства і його окремих соціальних груп, особливо якщо нова політика торкається їх інтересів.

Від міри новизни, глибини і масштабів перетворень залежить міра опору змінам, міра складності, невизначеності і ризику при проведенні перетворень. Цю залежність ми бачимо на діаграмі мал. 4.

х - міра глибини і масштабу змін;

у - міра опору, складності, невизначеності і ризику.

Таким чином, чим радикальніше і масштабніше перетворення, тим сильніший опір, вищий ризик, складність і невизначеність результатів і наслідків змін. Тому найбільша кількість проблем виникає при великих нововведеннях, які вимагають ретельної підготовки і створення певних умов, що дозволяє справитися з ними.

Можна визначити декілька загальних принципів, дотримання яких дозволяє поліпшити реалізацію економічної політики, це:

1) зменшення рівнів управління і спрощення організаційних структур:

2) створення ефективного механізму координації і тісна співпраця між учасниками реалізації політики;

3) надання певної міри самостійності і автономії виконавчим організаціям;

4) систематична оцінка результатів роботи і вдосконалення механізму підзвітності;

5) використання сучасних управлінських технологій і інформаційно-аналітичних систем.

Оцінка реалізації державної економічної політики це сукупність механізмів і методів по вивченню і вимірюванню фактичних результатів державної економічної політики або програм, які завершені або перебувають в стадії реалізації, для їх вдосконалення.

Головна мета оцінки полягає в тому, щоб зібрати дані і провести аналіз інформації про кінцеві або проміжні результати, а потім використати її для:

вдосконалення економічної політики або підвищення якості рішень, що приймаються;

визначення результатів і наслідків економічної політики, що проводиться.

Існують різні типи оцінок різноманітних аспектів і сторін державної економічної політики, а також дій залучених в процес учасників на всіх етапах здійснення політики. До основних типів оцінок державної економічної політики відносяться:

1) оцінка процесу реалізації;

2) оцінка результатів;

3) оцінка наслідків;

4) оцінка економічної ефективності.

Вибір типу оцінки і методів проведення оцінних досліджень пов'язаний з декількома обставинами, які залежать від таких чинників, як:

цілі оцінки;

інтереси організації або окремої групи осіб;

політичні умови;

наявність необхідних ресурсів і часу.

Планування і проведення роботи за оцінкою результатів державної економічної політики в якій-небудь суспільній сфері вимагають відповіді на ряд складних методологічних проблем, серед яких можна назвати вибір показників, застосування кількісних і якісних оцінок, забезпечення точності і об'єктивності проведення оцінок, використання результатів оцінних досліджень та ін.

Результати оціночних досліджень звичайно використовують для вирішення наступних завдань:

створення зворотного зв'язку для поліпшення діючої програми;

додаткової інформації, що допомагає ухвалити рішення при завершенні певного циклу програми: припинення, модифікація, розширення програми;

інформації для вищих керівників при вирішенні долі всієї програми;

а також як засіб впливу певної групи на державну економічну політику.

Для кращого розуміння цього питання розглянемо, наприклад, як оцінюються державні програми незалежно від їх змісту і галузі застосування (див. мал. 5).

Оцінка економічної ефективності проводиться на основі двох методів: витрати - вигоди; витрати - ефективність. Вона дозволяє визначити, наскільки раціонально були витрачені відповідні ресурси, виділені під дану програму. Наприклад, при аналізі результатів виконання соціальних програм ставляться нижченаведені питання.

У багатьох країнах прийняті спеціальні законодавчі або нормативні документи, відповідно до яких оцінка включена в процес розробки і прийняття рішень, оскільки досвід показує, до яких проблем і ускладнень може привести одне невірне рішення, прийняте на загальнонаціональному рівні. Особливої уваги в даний моментнадаютьаналізу впливу (analysis impact) - відносно новому напряму, що активно розробляється останнім часом фахівцями і широко використовується в роботі державних структур, особливо міністерств і відомств.

У розвинених країнах аналіз впливу використовується частіше за все при введенні нових регулюючих правил і норм, оцінці їх наслідків для бізнесу (Великобританія), фінансів (Австрія, Португалія, Фінляндія), соціально-економічного розвитку (Голландія). Інструментами аналізу служать опитувальні листи, вивчення конкретної практики, модель витрат і т.д. Аналіз впливу державного регулювання (АВГР) представляє спеціальну техніку для систематичної оцінки позитивних і негативних наслідків існуючих і альтернативних моделей регулювання. Користь від застосування АВГР полягає в тому, що він сприяє:

- кращому розумінню реального впливу дій держави на соціально-економічні процеси (інструмент аналізу);

- інтеграції і узгодженню цілей і завдань при розробці економічної політики (інструмент координації);

вдосконаленню механізму консультування і більшої відкритості уряду (інструмент консультування);

підвищенню відповідальності державних органів управління шляхом надання більшої інформації і демонстрації користі державних рішень для суспільства (інструмент звітності).

У загальному вигляді аналіз і оцінка впливу державної економічної політики або програм має структуру, представлену на мал. 6.

Існує певний тимчасової лаг (період) між вживанням заходів в економічній політиці і досягненням бажаної мети. Величина цього лага залежить від багатьох чинників.

Лаг 1. Розпізнавання. Час осмислення, визнання проблеми і збору даних для побудови моделі.

Лаг 2. Дія. Час запуску в дію конкретних інструментів економічної політики, здійснення намічених заходів. Залежить від міри бюрократизації державної машини, ефективності організаційної роботи.

Цей лаг тривалий при фіскальній політиці. При грошовій політиці лаг близький до нуля: Центральний банк ухвалює рішення і політика починає проводитися.

Лаг 3. Прийняття рішення. Це час між визнанням проблеми і прийняттям конкретного рішення по ній, воно залежить від міри теоретичного опрацювання проблеми, наявності команди, готової її вирішити.

Попередні лаги — внутрішні, а лаг 4 — зовнішній.

Лаг 4. Досягнення мети. Цей час впливу прийнятих, рішень на мету, період досягнення бажаних результатів. Як правило, цей період досить тривалий.

Як бачимо, реалізація економічної політики вимагає тривалого часу, в більшості випадків — більш десяти років. Це зумовлює певні вимоги до формування і діяльності державного апарату:

1. Стабільне перебування в посаді протягом досить тривалого періоду: двох-трьох термінів обрання. Часта зміна державних керівників і службовців не дозволяє здійснити будь-яку економічну політику.

2. Спадкоємність в економічній політиці кожного нового складу органів державного управління.

По-друге, державне втручання в економічне життя викликає не тільки позитивні зміни, але і негативні. На первинному етапі позитивний вплив росте, досягає певного максимуму, потім відбувається зниження і можуть наступити негативні наслідки. Тому необхідно шукати інші способи досягнення мети (мал. 8).