library.if.ua

Економічна політика (2004)

3. Особливості реалізації регіональної політики

Склалися структурно та якісно деформовані територіально-виробничі комплекси переважно екстенсивного типу, в структурі яких домінують найменш ефективні видобувні галузі та галузі важкої промисловості із застарілими технологіями рівня 60-70-х років, а також виробництва ВПК. Значна частина промислових гігантів Східного, Донецького і Південного регіонів, де сконцентровано потужний виробничий потенціал, безпосередньо на споживчий ринок дають від 5 до 25% вартості своїх виробів. Під впливом темпів інфляції та перекосів у рівнях і співвідношеннях цін виробнича структура цих регіонів стає дедалі спотворенішою.

Аналіз розвитку 27 регіонів України за п’ятьма показниками (територія, населення, виробництво товарів народного споживання, обсяг інвестицій в основний капітал, обсяги кредитів, наданих банками), дозволив виокремити групу високорозвинутих регіонів: Дніпропетровська, Донецька, Харківська, Одеська, Запорізька, Київська області, місто Київ; другу групу складають розвинуті: Полтавська, Львівська, Луганська, Вінницька, Херсонська, Чернігівська області, Автономна Республіка Крим; середньорозвинуті: Житомирська, Черкаська, Сумська, Миколаївська, Хмельницька, Івано-Франківська, Рівненська області, та групу слаборозвинутих регіонів: Кіровоградська, Тернопільська, Волинська, Закарпатська, Чернівецька області та місто Севастополь. Цілком очевидно, що гіпертрофований розвиток України є наслідком хибних сподівань ідеологів українських ринкових реформ на те, що ринок внормує все включно з пропорціями, джерела яких не завжди перебувають у площині ринкових (виробничих) відносин, тому головною проблемою регіональної політики для України залишається усунення нерівномірного економічного та соціального розвитку областей та їх груп, вирівнювання диспропорцій в техногенному навантаженні на окремі території, запобігання значним обсягам первинного ресурсоспоживання та затратного типу виробництва, обумовленого рівнем технологій, що використовуються, моральним і фізичним станом основних засобів, наявністю масштабних зон економічної депресії, стагнації тощо.

Нині в економіці України спостерігається досить парадоксальна ситуація, коли платоспроможний попит зростав без відповідного приросту і навіть за різкого спаду виробництва власних споживчих товарів, відбувався і їх перепродаж за безцінь мафіозно-спекулятивними структурами за межами країни. Нажаль, ця тенденція охопила майже всі регіони, що провокувало в 90-х роках розвиток інфляційних процесів. Свого часу в місцях концентрації промислових підприємств без глибоких техніко-економічних обґрунтувань було штучно насаджено чималу кількість об’єктів з високими капітало- й енергомісткістю, які виснажували місцеві ресурси й забруднювали навколишнє середовище. Усе це негативно позначалося на соціально-економічному становищі як окремих регіонів, так і держави у цілому. Структура багатьох регіонів України (особливо Західного, Східного, Південного) потерпає від внутрішньої незбалансованості, з одного боку, а з іншого – від недостатньо раціонального використання наявних у них виробничих ресурсів.

Ефективного обґрунтування потребує сам механізм функціонування регіонів – організаційного, юридичного, економічного та фінансового, впорядкування формування стабільної дохідної бази, розмежування повноважень між центром та регіонами, державою та місцевим самоврядуванням, функціональної градації регіональних видатків, сфери економічного регулювання щодо розміщення місцевих замовлень та бюджетного підряду, розвитку малого та середнього бізнесу, організація ринкової інфраструктури тощо. Інструментарієм цього регулювання постають ставки оподаткування на користь регіональних бюджетів, структуризація бюджетних видатків, розміри урядових інвестицій. Обов’язковою умовою для створення дієвого правового поля регіонального управління є стабільне законодавство для всіх суб’єктів права.

Важливим практичним інструментом реалізації ДРЕП є чіткий законодавчий розподіл повноважень, відповідальності та фінансово-економічної бази між різними рівнями управління: загальнодержавним, регіональним і місцевим.

Необхідність і актуальність наукового пізнання регіонального управління з врахуванням ринкових механізмів господарювання обумовлюється потребою гармонізації просторового буття українського суспільства з метою залучення територіальних резервів для вирішення завдань економічного й соціального розвитку та якісної трансформації економіки держави.

Державне регулювання регіонального економічного розвитку забезпечує активізацію господарської діяльності в регіонах запровадженням нових виробничих відносин і впливом на поліпшення використання природно-ресурсного та економічного потенціалу; створенням умов для посилення спеціалізації регіонів, прискореного розвитку прогресивних галузей економіки, залучення іноземного капіталу в регіони з найсприятливішими умовами, а також здійсненням державного регулювання для ліквідації локальних екологічних криз та створенням належних умов для життєдіяльності населення.

Істотним резервом стимулювання регіонального розвитку є активізація участі регіонів у зовнішньоекономічній діяльності через реалізацію місцевих інтересів з виходом на закордонні ринки товарів і послуг, координації функціонування підприємницьких організацій, що зорієнтовані на територіальні ресурси виробничих засобів, робочої сили, сировини і матеріалів, кінцева продукція яких експортоорієнтована.

Основними складовими елементами механізму державного регулювання є:

законодавчо-нормативна база;

бюджетно-фінансове регулювання регіонального розвитку та селективна підтримка окремих регіонів з боку держави;

реалізація державних регіональних програм, а також індикативних прогнозів і місцевих програм соціально-економічного розвитку відповідних адміністративно-територіальних утворень;

створення та розвиток спеціальних (вільних) економічних зон у певних регіонах;

розвиток міжрегіонального та прикордонного співробітництва.

Законодавчо-нормативна база створює правову основу для реалізації та зміцнення відносин “центр-регіон”, впливає на розвиток ринкових відносин на місцях і визначає організаційно-управлінські структури соціально-економічного розвитку регіону. До неї належать: Закони України “Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве та регіональне самоврядування” (1995); “Про формування місцевих органів влади” (1994); “Про столицю України – місто герой Київ” (1999); “Про бюджетну систему України” (1995); Декрет Кабінету Міністрів України “Про місцеві податки і збори” (1993) та інші нормативно-правові акти.

Законодавчі акти визначають права і обов’язки регіонів у бюджетній і податковій політиці України, їх повноваження в управлінні майном, що перебуває у загальнодержавній власності, їх участь у реалізації загальнодержавних та регіональних програм.

Для підвищення результативності регіонального розвитку потрібне постійне вдосконалення існуючих та застосування або впровадження нових технологій (ноу-хау). Технологічний аспект розвитку – це поєднання наукових результатів і технічних розробок із залученням ефективних організаційних структур, що забезпечують переваги якісного менеджменту. Управлінські технології вимагають раціонального врахування етнічних особливостей, врахування менталітету та життєвих орієнтирів населення регіону.

Регіональний розвиток як стійкий процес можливий за умови підкріплення трудового та технологічного факторів надходженням на стабільній основі інвестицій в обладнання, матеріальні та сервісні інфраструктурні об’єкти. Ефективна регіональна політика сприяє зміцненню унітарних засад української державності, формування регіональної політики вимагає чіткого визначення концептуальних засад розвитку регіонів, що здійснюється на загальнодержавному рівні. Обумовлюється це необхідністю нівелювання наявних диспропорцій в розміщенні та розвитку виробництва, інфраструктури та систем розселення, розв’язання екологічних проблем та потребі в раціоналізації природокористування, розширення фінансово-економічної самостійності регіонів, децентралізації вирішення питань, що належать до компетенції місцевих органів влади. Концепція регіонального розвитку має обов’язково містити ідеї регіональної політики держави, формулювати мету та пріоритети регіонального розвитку на тактичну і стратегічну перспективу, а також основні проблеми та алгоритми їх розв’язання. Насамперед це розробка, впровадження та правове обґрунтування механізму функціонування регіонів – організаційно юридичного, економічного та фінансового.

Нормативні акти регулюють порядок створення та використання регіональних фондів субвенцій, інвестування, соціальної підтримки населення. Для повнішого врахування інтересів регіонів за допомогою нормативних актів вносяться уточнення та доповнення до деяких законодавчо-нормативних актів.

Вдосконалення організаційного механізму регіонального розвитку можливо через побудову раціональної управлінської моделі. Ефективне моделювання регіонального управління досягається при врахуванні таких факторів: наявності стабільної та надійної правової бази, знаходження економічного та фінансового інструментарію для реалізації місцевих інтересів, ефективних організаційних структур, що сприяють через економічні важелі вирішенню назрілих соціально-економічних завдань розвитку регіонів України.

Принципи формування та розподілу фінансових ресурсів між державними й місцевими бюджетами є ключовими механізмами регіонального розвитку. Держава спрямовує свою політику на зміцнення фінансової автономії адміністративно-територіальних одиниць, сприяє зростанню бюджетних надходжень від їх власних доходів.

Податкова система на центральному і місцевому рівнях базується на законодавчо встановлених стабільних ставках (нормах) податкових надходжень до державного та місцевих бюджетів і розширення прав місцевих органів влади щодо запровадження місцевих податків і зборів. З метою посилення соціального захисту населення мають застосовуватися регіональні системи мінімальних соціальних стандартів.

Використання прямого державного інвестування, надання субсидій, створення спеціальних фондів для фінансування програм, залучення іноземного та вітчизняного приватного капіталу, пільгове кредитування й оподаткування, преференції та використання позабюджетних коштів посилюють вплив держави на економіку регіонів.

Із централізованих джерел фінансуються витрати на нове будівництво, роботи з реконструкції підприємств базових галузей промисловості, агропромислового та військово-промислового комплексів, будівництво важливих природоохоронних об’єктів, тобто ті підприємства й галузі, що мають загальнодержавне значення. Держава також фінансує витрати на прискорений розвиток галузей економіки окремих регіонів, які могли б якнайшвидше забезпечити стабільне надходження валютних коштів і зростання обсягів виробництва товарів народного споживання.

Особливим напрямком державної допомоги є фінансування структурної перебудови і реконверсії депресивних територій, тобто таких, де показники розвитку відстають від нормативних або середніх по регіону. Також перевага надається регіонам з відносно низьким рівнем промислового потенціалу та надлишком трудових ресурсів, гірським та іншим регіонам зі складними природно-географічними та екологічними умовами.

У такий спосіб держава здійснює загальнонаціональні програми для розв’язання найважливіших регіональних проблем, а саме:

забезпечення соціальних гарантій для населення регіону;

фінансування будівництва й функціонування загальнонаціональних об’єктів освіти, науки, охорони здоров’я, культури;

надання цільової фінансової допомоги окремим регіонам для прискорення реформування економіки.

Мета регіонального управління економічним і соціальним розвитком – функціональне забезпечення вирішення всього комплексу проблем, пов’язаних із життєдіяльність населення та відносин окремого індивіду та держави. Складовим елементом організаційного механізму регіонального управління мають стати інтегративні утворення суб’єктів підприємництва на регіональному рівні, створювані на добровільній основі. Головна мета – встановлення правил поведінки на окремих ринках шляхом прийняття зобов’язань, рекомендацій, процедур, спрямованих на стимулювання окремих напрямків підприємництва, захист та відстоювання інтересів перед державою та її представниками, сприяння сумлінній конкуренції, формування практики працедавців, попередження демпінгу на регіональних ринках.

Реалізація державних регіональних програм – це засіб регулювання розвитку економіки регіонів. Вони дають можливість погодити територіальні, галузеві та державні інтереси.

У своїй регіональній політиці держава використовує механізми регулювання, тобто забезпечення підтримання або зміни економічних явищ, їх зв’язків, та механізми управління за допомогою планування (директивного або індикативного) в межах об’єктів державної форми власності, де планування охоплює відтворення державної власності для виконання загальнодержавних завдань з точки зору економічної доцільності. Там, де держава виконує функції регіонального регулювання, її вплив визначають застосування субсидій, обмежень, податків тощо, проте суттєвим у новій ситуації, що склалася у перехідній економіці України є те, що держава вже не може нав’язувати власникові “що та скільки виробляти”, оскільки виробник орієнтується не на директиви центру, а на власні інтереси та ринкову кон’юнктуру.

Отже, відповідно до структури власності регіонів та конкретних завдань державний вплив на розвиток регіонів може постати у формі господаря щодо державної власності та “гаранта” стосовно інших форм власності для 1) найбільш повної реалізації мети розвитку регіону, 2) інтегрування різних економічних інтересів всіх учасників господарських процесів, 3) оптимізації факторів регіонального виробництва та забезпечення ефективності їх використання на всіх фазах суспільного виробництва, 4) забезпечення високої мотивації працівників, 5) орієнтації на високопродуктивну працю, 6) вирішення проблем соціального захисту населення. Результативність функціонування нових підходів до вирішення проблем розвитку регіонів пов’язаний також з тим, що регіон розглядається не як закрита система, що орієнтована на пошук внутрішньорегіональних резервів, а передбачає використання джерел поза регіоном з точки зору природно-екологічної, економічної, соціальної доцільності тощо.

Основними економічними важелями механізму регулювання регіонального розвитку можуть бути:

ставки та порядок оподаткування до регіонального та місцевого бюджетів;

бюджетні асигнування в партнерське створення об'єктів ринкової інфраструктури;

фінансування капітальних вкладень в інфраструктуру загального користування;

обсяги приватизації та націоналізації (муніципалізації) підпорядкованого майна;

розміщення регіонального та місцевого замовлення з поставок та підряду;

гарантійні послуги під реалізацію інновацій (у межах власних активів);

вплив на грошовий обіг через залишення для використання у регіоні економії (або її частини) з емісійного результату;

впровадження в практику регіонального менеджменту індикативного планування (п'ятирічний період) із щорічним оглядом підсумків;

застосування програмно-цільових методів розв'язання регіональних проблем;

надання преференцій щодо інвестування в об'єкти експлуатації місцевих природних ресурсів;

організація та здійснення запозичень для фінансування регіональних проектів;

надання в оренду належного майна;

місцеві концесії на розробки родовищ корисних копалин;

організація землекористування для несільськогосподарських потреб.

Регулювання з боку регіональної державної влади та місцевого самоврядування економічного та соціального розвитку регіонів має спиратися на використання таких інструментів:

бюджетне фінансування соціальних об'єктів;

ринкові методи регулювання, а саме тотожне відношення до суб'єктів підприємництва, ставки регіональних податків та зборів, обсяги приватизації та націоналізації підвідомчого державного (або муніципального майна), вплив на грошовий обсяг та кредитну політику;

інвестиційна діяльність за рахунок власних або акумульованих чи залучених коштів у стратегічні об'єкти виробництва та інфраструктури.

Тому сам процес регулювання регіонального розвитку ставить за мету мінімізацію негативного впливу ринкових перетворень, створення ефективних механізмів функціонування регіональної економіки, захист найбільш нужденних соціальних верств населення.

Об'єктами регулювання з боку владних структур мають бути забезпечення раціонального використання природно-ресурсного, виробничо-економічного, трудового та рекреаційного потенціалів регіонів. Досягнення збалансованості між виробничою та соціальною функцією на регіональному рівні - джерело динамізації розвитку та забезпечення зростання споживання та поліпшення життєвих стандартів для населення.

Економічне регулювання передбачає використання економічних регуляторів регіонального розвитку. Отож, до державних економічних регуляторів належать податкова політика (види місцевих податків, ставки, пільги та об’єкти оподаткування); цінова політика, квоти та ліцензії дотації та субвенції, державні закупівлі. Такі економічні регулятори мусять мати цілеспрямований стимулюючий характер, бути обмеженими особливо щодо пільг і дотацій.

У рамках ДРЕП у процесі децентралізації управління, роздержавлення та приватизації підприємств державне втручання в економічну діяльність регіонів постійно звужується, а роль територій у проведенні економічних реформ, трансформації форм власності, розвитку ринкової та соціальної інфраструктури, розвитку підприємства, заснованого на комунальній власності, постійно зростає.

Головною регіональною проблемою для України залишається нерівномірний економічний та соціальний розвиток областей та їх груп, диспропорції в техногенному навантаженні на окремі території, значні обсяги первинного ресурсоспоживання та затратний тип виробництва, обумовлений рівнем технологій, що використовуються, моральним і фізичним станом основних засобів, наявність масштабних зон економічної депресії та стагнації та ін.

Держава спрямовує й координує діяльність місцевих органів державної виконавчої влади у сфері організації економічної безпеки держави, зміцнення фінансово-економічної стабільності, грошового обігу, фінансово-бюджетної дисципліни, валютного й митного контролю, реалізації загальнодержавної структурно-промислової, науково-технічної політики та інших загальнодержавних пріоритетів та програм.

Державне регулювання регіонального розвитку складається з адміністративно-правового, економічного та специфічно-територіального регулювання.

Адміністративно-правове регулювання включає розробку регіональних програм на середньо-та короткостроковий періоди (до 5 років). Програми спрямовано на вирішення проблем поточної збалансованості, стабілізації економіки, подолання спаду виробництва, фінансового оздоровлення. Для забезпечення стратегічних перетворень в економіці регіону та позитивних змін у соціально-економічній ситуації можуть складатися так звані структурні програми на довго- та середньострокову перспективу ( 5-10 років). Також розробляється комплексний прогноз економічного і соціального розвитку України (на 10-15 років).

Пріоритетне значення в створенні ефективного механізму розвитку на регіональному рівні належить впорядкуванню бюджетних відносин, формуванню стабільності дохідної бази, розмежуванню повноважень між центром та регіонами, а також державою і місцевим самоврядуванням, функціональною градацією регіональних видатків, преференціям в сфері економічного регулювання щодо розміщення місцевих замовлень та бюджетного підряду, розвитку малого та середнього бізнесу, організації ринкової інфраструктури та ін.

Найважливішим завданням щодо регулювання регіонального розвитку є пошук оптимальних співвідношень між обсягом та засобами державного впливу та збереженням ринкових свобод.

Така система економічних регуляторів мусить мати цілеспрямований стимулюючий характер, бути строго обмеженою в часі, особливо щодо пільг і дотацій.

Специфічно-територіальне регулювання визначає конкретні методи державного регулювання розвитку регіонів, через проведення типологізації регіонів на макро- і мікрорівні.

Методи регулювання мають в сукупності становити дієвий інструментарій впливу та динаміку, масштаби, ресурси та дотримання пріоритетів регіонального розвитку, затверджених на загальнодержавному рівні та узгоджених з місцевими інтересами (зайнятість, соціальне обслуговування, здорове екологічне середовище, комунікації, життєві стандарти).

Регіональний рівень регулювання охоплює ще й такі проблеми, як забезпечення потреб населення продовольчими і непродовольчими товарами широкого вжитку, а також об'єктами соціальної інфраструктури та житла; боротьбу з безробіттям та забезпечення раціональної зайнятості; збереження і відновлення природних ресурсів; підтримка стабільного рівня цін на товари першої необхідності; забезпечення нормального екологічного стану; забезпечення дотримання правопорядку і законності. За сучасних умов найбільш уразливими є екологічна, природно-ресурсна, а в багатьох регіонах і соціальна складові потенціалу територіального розвитку. Так наприклад, у багатьох районах Східної України перехід до стійкого і соціально орієнтованого територіального розвитку неможливий без скорочення надмірного соціального навантаження на територію, що стало наслідком екстенсивного індустріального освоєння відповідних районів.

На розвитку господарської самостійності негативно позначається відсутність соціальної структури місцевого господарства. Сьогодні вони практично не в змозі здійснювати перехід на самоуправління, тому що фактично не є повноправними господарськими суб’єктами. Система місцевого самоврядування в Україні стала формуватись практично наново з початку 90-х років, коли була проголошена відмова від старої системи жорстко централізованої супідрядності органів влади й управління та взятий курс на розвиток самостійності територій. Проте в силу ряду причин проблема становлення в країні справжнього місцевого самоврядування і сьогодні залишається багато в чому невирішеною. Формально системи місцевого самоврядування одержали широкий розвиток. Проте аналіз їхньої діяльності показує, що інститути місцевого самоврядування, як правило, економічно малопотужні, а їхні можливості впливати на господарську і соціальну ситуацію на місцях дуже обмежені.

Органи місцевого самоврядування мають свої особливості на відміну від державної влади – влада підзаконна, що діє в межах і на підставі законів, прийнятих органами держави. При цьому для реалізації своїх повноважень місцеве самоврядування повинно мати власні ресурси у вигляді реального самостійного бюджету і муніципальної власності.

Подальший розвиток місцевого самоврядування в країні пов’язаний, насамперед, із визначенням його функцій і відповідальності, а також економічних ресурсів та інструментів, що забезпечують їхню реалізацію. Найважливішим економічним ресурсом функціонування системи місцевого самоврядування виступає муніципальна власність: майно органів місцевого самоврядування; муніципальні землі й інші природні ресурси; муніципальні банки та інші фінансово-кредитні організації; муніципальні заклади освіти, охорони здоров’я, культури і спорту, інше спонукуване і нерухоме майно. Формально до складу муніципальної власності включаються також засоби місцевого бюджету і муніципальні позабюджетні фонди. Мобілізація і використання фінансових засобів місцевого самоврядування повинні розглядатися як особлива сфера економічних відносин.