library.if.ua

Економічна політика (2004)

2. Інституціонально-правове забезпечення трансформаційної економіки України

Стабілізаційні процеси, що спостерігаються у перших роках другого тисячоліття в економіці нашої країни, дають підстави для ствердження (хоч і насторожливого) про подолання тривалої системної трансформаційної кризи та формування умов для економічного зростання.

Водночас, як зазначив Президент України Л. Кучма в своїй доповіді на міжнародній науковій конференції «Україна: підсумки соціально-економічного розвитку та погляд у майбутнє», позитивні здобутки поєднуються з істотними негативними соціально-економічними наслідками трансформаційної кризи. Зокрема, це зменшення ніж наполовину економічного потенціалу держави, зниження життєвого рівня громадян, загрозливі темпи поглиблення нерівності доходів та серйозні демографічні проблеми. Особливе занепокоєння, як відмічено в доповіді, викликають розбалансованість економіки, вкрай деформована структура виробництва, спотворена за своїм змістом система відносин власності, значна частина яких базується на тіньових, корумпованих засадах».

Все це свідчення того, що в інституціонально-правовому забезпеченні ринкових трансформацій в країні зроблено лише перші кроки.

Реально оцінюючи результати реформування відносин власності за 90-ті рр., слід зазначити, що, незважаючи на певні зрушення, істотного бажаного ефекту тут досягти не вдалося. Значною мірою це зумовлено об’єктивно-суб’єктивними причинами та складним соціально-економічним становищем у державі. Але владі важливо враховувати і власні прорахунки та помилки допущені (свідомо чи несвідомо) при визначенні форм і методів реформування власності та безпосередній законодавчо-організаційній роботі з членами акціонерних товариств, партнерських об’єднань тощо. Реалії показали, що проблеми реформування економічних відносин і особливо їх правового унормування виявилися набагато складнішими, ніж це уявлялося. Стратегічно — не вдалося подолати психологічні стереотипи, оскільки в цьому не були зацікавлені «прораби-ідеологи» квазі-ринку — це по-перше. По-друге, не склалися, до речі, в нашого пересічного власника сертифікатів переконання в серйозності і соціальній справедливості цього аспекту реформи.

Більш того, мали місце чисельні факти грубого порушення та ігнорування прийнятих вищими державними органами управління нормативних актів, що регулюють правовідносини при створенні й діяльності нових господарюючих суб’єктів.

Зокрема, як показує аналіз, всупереч установленому нормативному порядку, часто за повної згоди правлінь різних акціонерних товариств, спілок, кооперативів тощо її госпрозрахункові відособлені підрозділи створювалися без належного економічного обґрунтування та наявності необхідних фінансових ресурсів. Досить часто для керівництва цими господарюючими одиницями призначалися особи, які професійно не підготовлені, не здатні легітимно працювати в умовах ринку. Саме цим пояснюється високий рівень криміналізації тіньової економіки, де створюється товарна маса еквівалентна понад 50% ВВП.

Слід зазначити, що з точки зору інституціональних аспектів, особливе занепокоєння викликають численні факти грубого порушення в процесі ринкового реформування норм чинного законодавства, статутів акціонерних, кооперативних, партнерських підприємств. У цьому зв’язку підкреслимо, що цивілізоване унормування ринкових перетворень в економічній сфері можливе лише на основі законодавчого утвердження повноцінних господарських інституцій, їх госпрозрахункової самостійності, що тісно пов’язано з розвитком продуктивних сил і демократизацією економічних відносин, в першу чергу — власності.

При цьому важливо мати на увазі, що реальна економічна демократія — це не вседозволеність, не «броунівський рух» господарюючих суб’єктів, а дії які ґрунтуються на виконанні норм чинного законодавства. Не може «народитися» ринкова економіка з анархії. На жаль, на стартовому етапі ринкової трансформації внутрісистемних відносин в Україні далеко не скрізь були враховані можливі соціально-економічні наслідки надання економічної самостійності всім новостворювальним господарюючим суб’єктам різного «калібра». І як результат — не було створено нормативної бази для стабільної рентабельної роботи суб’єктів господарювання, збереження майна, оборотних коштів та робочих місць тощо. А проголошене у свій час гасло: «Дозволено все, що не заборонено законом» було не просто юридично неграмотним, а соціально шкідливим і деструктивним. Так, даний підхід можливий, але там, де юридично унормована господарська діяльність практично на 90—95%. Але в умовах «правової цілини» його постулювання і реалізація на практиці призвели до кримінального економічного хаосу в країні.

В процесі правового забезпечення господарської діяльності важливо враховувати, що характер способу привласнення та його конкретні форми є одночасно і моментом реалізації процесу нагромадження, і результатом його розвитку. Якщо власник не здійснює функції ефективного нагромадження, то, хоча право фіксує його статус, але він утрачає конкурентні позиції на ринку, а з часом може втратити й сам об’єкт власності. Але ці аспекти залишились за межами нашого законодавства щодо механізму і цілей приватизації.

У цьому зв’язку принципова відмінність між формальною наявністю права на володіння, користування та розпорядження в приватизованих підприємствах і реальним ринковим функціонуванням полягає в тому, що коли для проголошення статусу нового власника юридично достатньо констатації факту викупу (купівлі), то для підтримки та продовження економічної монополії у привласненні обов’язково мають бути акти виробничого нагромадження. Це становить квінтесенцію економічного механізму реалізації власності, чого поки не забезпечує сучасний механізм приватизації в Україні, тобто суть проблеми зводиться до того, що інвестиційна діяльність приватизованих підприємств не забезпечує ефективного відтворення факторів виробництва.

Формування конкурентних ринкових суб’єктів у процесі приватизації постає з необхідності та можливості первісного нагромадження капіталу — перерозподіл, продажа державних засобів виробництва не взагалі, а тим хто може забезпечити їх ефективне відтворення. Тому цей процес не обмежується змінами лише у відносинах привласнення, як це фактично відбулося в нашій країні. Приватизація має охоплювати зміни всього механізму господарювання: зміни форм виробництва, розподілу, обміну та управління господарською діяльністю. Все це повинно знайти відповідне відображення у чинному законодавстві. В Україні питання правового унормування широкого спектру процесів приватизації не було забезпечено, що стало суттєвим методологічним прорахунком. Так, національний варіант приватизації відбувався здебільшого у формі викупу не функціонально цілісних окремих об’єктів, а часто відокремлених один від одного його структурних підрозділів (цехів, виробництв тощо). Розвиток світової економіки ілюструє зворотню тенденцію — до інтеграційних об’єднань акціонерного типу, що дозволяє подолати управлінську роз’єднаність. Тому для ефективної приватизації важливо було вже на етапі роздержавлення, підприємств особливо великих, розробити схеми їх участі у функціонуванні фінансово-промислових груп у формі інтеграційних центрів і одночасно співпраці з фінансово-кредитними інституціями.

Суттєвим методологічним, а відповідно і практичним, прорахунком українських реформаторів (російських теж) була ефемерна посилка, що приватизація само по собі, без ринкового середовища, забезпечить істотні внутрішні чинники і стане своєрідним зарядом «енерджайзера» ефективного господарювання. За цією недолугою посилкою в країні була здійснена сертифікація приватизація, яка за своєю сутністю була безкоштовна, неконкурентна і навіть принизлива, а тому, як показало життя, «з тріском провалилася». По-перше, у цій «премудрій витівці» відмовилися брати участь біля 8 млн наших співвітчизників (5,3 млн не отримали сертифікатів, понад 2,5 млн не використали, а скільки їх «використали» з послідуючим отриманням копійчаних річних дивідендів статистики немає). По-друге, і — це головне: така обов’язкова та безкоштовна сертифікація породжує тенденцію до зниження цін викупу тих об’єктів, що приватизуються, оскільки ціни на них визначаються не в міру формування конкурентного попиту, а — термінами реалізації пропозиції. Результат усіх цих сертифікатних маніпуляцій такий: у наших нових юридичних власників, як правило відсутні стимули (і можливості) до ефективного використання викупленого об’єкта. Все це породжує цілу низку колізійних проблем: зниження інвестиційної активності веде до старіння основного капіталу, що в свою чергу призводить до зменшення виробництва, яке зумовлює послідуючі соціально-економічні негаразди в країні.

Тому залучення платоспроможних стратегічних інвесторів — центральна проблема переходу до грошової приватизації, яка була передбачена Державною програмою приватизації на 2000—2002 рр. На цьому її етапі поява значного кола таких інвесторів реальна лише за умови високої інвестиційної привабливості, що міститься в стабільному фінансовому стані відповідного об’єкта (підприємства). Але в держави не було і немає коштів на їх фінансове оздоровлення, тому потрібно було б привентивно створити нормативне поле, щодо надання потенційним інвесторам різних пільг ще до процесу приватизації. Однак суттєвих кроків в цьому напрямі не було зроблено як законодавчою, так і виконавчою владою. Тому грошова приватизація йде з великими потугами і не лише економічними.

Реально виникає несприятлива ситуація: держава позбавляється можливості зрозуміти (оцінити) стан об’єкта реформування, стає заручником, його керівництва і перенацілює свою політику з інтересів суспільства на інтереси олігархів, котрі, до речі, вже захопили природні монополії. Які вони господарі, кожний з нас це відчуває через власний гаманець, який спорожнює «гонка тарифів», тобто «ефективності» вони добиваються на основі астрономічного зростання тарифів. «Підтягування» тарифів до європейського рівня «заганяє» нашу далеко не європейську економіку в глухий кут, лишає її можливості розвитку, посилює соціальну напругу. Важливо унормувати законодавчо питання «великої приватизації» щоб нейтралізувати «бульдож’ю хватку» олігархів — «прихватизаторів».

В ринковій економіці підприємництво завжди було генератором економічного розвитку. Тому його законодавче унормування та інституціональна підтримка, регулювання з боку держави — є аксіомою вже не одне століття.

При цьому для другої половини ХХ сторіччя характерним стало зростання ролі в структурі економік розвинених країн малого підприємництва. Статистичні дані свідчать, що в даній групі країн у секторі малого і середнього бізнесу створюється від 50 до 70% ВВП, а також зайнята більша частка працездатного населення.

Наприклад, в кінці минулого століття, частка малого і середнього підприємництва у ВВП розвинутих країн становила: у Франції — 55—62%, Італії — 57—60%, Великій Британії, Німеччині, США, Японії — 50—55%, а у загальній кількості зайнятих — Японія — 78%, Італія — 73%, для решти названих країн ця частка коливалася від 49% до 54%.

Об’єктивно для постсоціалістичних країн, в т. ч. України проблеми становлення і розвитку малого підприємництва набувають особливої актуальності. Це зумовлено тим, що воно дозволяє оперативно та ефективно вирішувати цілий спектр нагальних соціально-економічних проблем перехідного періоду: по-перше, це — найменш бюджетомісткий спосіб розвитку економіки; по-друге, забезпечує через створення нових робочих місць умови для самовиживання населення, оскільки після всеохоплюючого патерналізму, держава залишила його «напризволяще», по-третє, забезпечує швидку окупність інвестицій, а також — оперативно насичує ринок товарами та послугами першої необхідності.

Але для цього потрібна конструктивна діяльність держави щодо створення відповідного середовища, тобто сукупності економічних, правових, технологічних, організаційно-інституціональних, а також політичних, соціокультурних, міжнародних умов, які визначають можливості виникнення і раціонального функціонування малих підприємницьких структур.

Аналіз такого середовища в Україні показує, що правове забезпечення малого бізнесу лише починає формуватись і ще не відповідає сучасним вимогам. Та правова база, яка тут створена характеризується суперечливістю (мають місце суперечності між підзаконними актами та законами, указами Президента), а також — нестабільністю (регулярно вносяться зміни, поправки, доповнення до чинного законодавства). Відчутно не реалізується державна підтримка цього сектору підприємництва, продекларована в Концепції державної політики розвитку малого підприємництва та Програмах державної підтримки прийнятих в 1993 та 1997 роках. Фактично відсутня концепція розвитку малого бізнесу в країні. Структура спеціалізованих центральних органів сприяння розвитку малому підприємництву (Держкомітет України з питань розвитку підприємництва та Український фонд підтримки підприємництва) сформувалась фактично стихійно і нині функціонує розмито без відповідної віддачі. Про це свідчать і параметри, та тенденції розвитку вітчизняного малого і середнього підприємництва (МСП). Так, на кінець 90-х рр. частка МСП у загальній кількості зайнятих у народному господарстві України становила 4,6%, а його частка у ВВП — 5—5,5%, тоді як у Росії ці показники були відповідно 9,6% і 10—11%. Отже подальше покращення тут ситуації потребує активного та конструктивного втручання держави безпосередньо в межі тієї зони, де перехрещуються її інтереси та інтереси малого підприємництва.

За умов існування в країні постійного дефіциту держбюджету важливо стимулювати ділову активність та підприємництво, в першу чергу, через відповідну податкову політику. Водночас, в Україні ця політика характеризується нестабільністю. Так, у 90-х рр. було прийнято три редакції Закону про систему оподаткування, стільки ж разів суттєво змінювався і порядок стягнення таких основних податків, як податок на додану вартість та на прибуток підприємств. Оскільки національне податкове законодавство лише недавно почало формуватися, тому воно має й елементи недосконалості та суперечливості: часто дестимулюючий ефект; взаємовиключні механізми оподаткування; наявність лазівок для уникнення сплати податків.

Механічно поєднавши, за оцінкою фахівців, принципи двох різних податкових систем — оподаткування витрат (європейська) та оподаткування доходів (американська) — податкова політика в Україні підпорядкована практично для досягнення однієї мети: ліквідації дефіцитності держбюджету за рахунок вилучення значної частки доходів господарюючих суб’єктів. Так, згідно функціонуючої нині (кінець 90-х рр.) податкової системи в Україні майже 3/5 (58,5%) бюджетних надходжень дають три податки: податок на додану вартість 25,1%; податок на прибуток підприємств — 19,7%; прибутковий податок з громадян — 13,7%. А два інших — збір до інноваційного фонду і збір на будівництво, реконструкцію та утримання автодоріг — забезпечували біля 9% доходів бюджету. Отже п’ять названих податків формують близько 70% доходів до бюджетів України.

Характерно і те, як переконує аналіз, що за своїм змістом фіскальні відносини у нас практично не змінилися у порівняльні з фіскальним механізмом адміністративно-командної економіки. В результаті проведених реформ відбулася зміна форм, а не сутності цих відносин. Так, замість існувавших відрахувань з прибутку підприємств був уведений податок на прибуток, а функції податку з обороту («стабільного наповнювача» держбюджету) практично став виконувати ПДВ. Але ж фіскальний механізм ринкової економіки виходить із первинності індивідуальних доходів як основного джерела економічного розвитку. Тоді як цей механізм в адміністративно-командній економіці передбачає централізацію державою значної частини національного доходу і лише залишок його розподіляється між суб’єктами. В даному механізмі індивідуальні доходи мають другорядне значення.

Таким чином, можна стверджувати, що суттєвою суперечністю бюджетної політики в перехідній економіці України є недосконалість інституціональної та законодавчої складових, що «обслуговують» держбюджет в процесі його наповнення та використання. Саме недосконалість названих складових при формуванні та використанні держбюджету є одним із основних чинників негативного стану нашої економіки, що генерує цілий спектр інших соціально-економічних негараздів. Це зокрема і слабка легітимність забезпечення прийнятих заходів щодо підвищення життєвого рівня населення (встановлення рівня мінімальної заробітної плати, мінімального прожиткового рівня — носять декларативний характер).

З метою подальшого удосконалення податкового та фінансового законодавства важливо відійти від правового забезпечення функціонування лише окремих елементів податкової чи фінансової системи. Адже відсутність узгодженого (єдиного) підходу до прямого регулювання кожної з цих сфер створює неузгодженість і законодавчих актів, підгрунтя для зловживань тощо. Відповідно втрачає конструктивність вся економічна політика держави. Тому нагальним є прийняття Податкового та Бюджетного кодексів, змін та доповнень до Закону «Про банки та банківську діяльність» та в інші чинні закони.

Аналізуючи проблему вдосконалення податково-бюджетного механізму перехідної економіки України в інституціональному аспекті, слід вказати на необхідність формування взаємоузгодженої, дієвої системи управління державними фінансами. Відсутність єдиного відповідного виконавчого органу щодо здійснення фіскальної політики негативно відбивається на економічній політиці взагалі. Тому для вирішення даної проблеми, вважаємо за доцільне на урядовому рівні створити спеціальний виконавчий орган (комісію, комітет — справа не в назві), який би розв’язував стратегічні питання здійснення податково-бюджетної політики в органічному взаємозв’язку з основними напрямами фінансової та всієї економічної політики. Цей орган міг би скоординувати «філософію» оподаткування з врахуванням міжгалузевої специфіки, а також узгоджувати діяльність Мінекономіки, Мінфіну, Державної податкової адміністрації тощо. Нагальною стає і проблема щодо перегляду та посилення ролі Мінфіну України як головного і єдиного органу, який має відповідати за фінансовий стан в країні, в т. ч. і фіскальну політику. Адже практика свідчить, що передача податкової політики в підпорядкування ДПА (Державної податкової інспекції) є не зовсім виваженим кроком, оскільки в інспекції домінуюча функція управління податками — це контроль. При всій важливості останнього, будувати на його основні всю податкову політику недоцільно. Для цієї служби контроль — це дотримання норм закону. А розробка ідеології податкової політики, законодавче оформлення певних відносин між платником і казною — це скоріше компетенція Мінфіну.

Недосконалість національного податкового законодавства є загально-визнаною керівниками всіх рівнів. Так на VІІІ з’їзді Української спілки промисловців та підприємців Президент України Л. Кучма відмітив, що «нинішнє податкове законодавство робить практично неможливим виробництво з довготривалим циклом, інноваційне оновлення основних фондів та розширене відтворення високотехнологічного виробництва». Тому на з’їзді в котре було наголошено на необхідності глибокої податкової реформи, а не просто здійсненні механічної уніфікації існуючого законодавства та зменшенні кількості деяких несуттєвих податків.

Чисто в теоретико-абстрактному аспекті влада (держава) і платники податків (юридичні та фізичні особи) — непримиримі антиподи, де абсолютного переможця бути не може. Адже, коли держава у формі податків відбере весь прибуток (дохід) то економіка загине, а коли ж до державної скарбниці не будуть надходити податки — не зможе функціонувати держава. Розв’язання цієї логічно-діалектичної суперечності у свій час, як відомо, запропонував А. Лаффер. Він обгрунтував: обсяг доходів у казну від оподаткування є максимальним тоді, коли рівень податкових ставок у країні не перевищує в середньому 30% сукупного прибутку (доходу) платників податку. Якщо ж влада, маючи намір більше отримати доходів у казну і збільшить кількість податків чи їх ставки, тобто перейде ці 30%, то дістане ефект протилежний своїм намірам.

Напочатку 2000-х років у національній податковій системі налічувалось біля 40 різних податків, зборів та інших обов’язкових платежів до загальнодержавного та місцевих бюджетів, а також різних внесків у державні цільові фонди. Це робить дану систему надзвичайно заплутаною і складною як для платників, так і контролерів (зокрема — для ДПА). Тому оптимізація кількості податків, об’єктів оподаткування, «інституту привілеїв» — важливий елемент державного регулювання всієї податкової системи.

Наша вітчизняна податкова система в цілому орієнтована на оподаткування доходів та споживання — це в основному встановлення податку з прибутку, ПДВ, податку з громадян, акцизів та ін. В розвинутих же країнах сегментами для оподаткування є оподаткування доходів, оподаткування споживання, а також оподаткування власності. Необхідність запровадження останнього для нас безсумнівна, але цей процес має бути диференційованим і поступовим.

Важливим напрямом підвищення конструктивності економічної політики є посилення ролі держави в регулюванні соціально-економічного розвитку через фінансове забезпечення соціальних процесів в Україні, тобто через реалізацію соціальної політики. Ця політика включає систему заходів держави, які спрямовані на забезпечення прийнятної життєдіяльності населення, підвищення рівня людського розвитку в країні в контексті загальнодержавної стратегії соціально-економічного розвитку.

Соціальні функції держави витікають з її обов’язків перед суспільством і регламентуються основним Законом — Конституцією та включають різноманітні складові. До основних із них належить: забезпечення хоча б простого відтворення населення, але з підвищенням рівня та якості його життя; відтворення трудового потенціалу у вимірах його фізичного здоров’я та професійно-кваліфікаційного рівня; забезпечення раціональної зайнятості населення та мінімального прожиткового рівня для соціально уразливих верств населення; а також забезпечення розвитку освіти, культури, охорони здоров’я та поліпшення екологічного стану в країні.

Сучасний стан нашого розвитку характеризується наявністю таких основних суперечностей: між необхідністю формування сучасної системи соціального захисту і соціальних гарантій та відсутністю реальних соціально-економічних умов для цього; між старими формами організації соціального захисту населення і новими підходами, формами, методами розв’язання цієї проблеми в ринкових умовах; між потребами в фінансових ресурсах та реальними можливостями держави для фінансування соціальної сфери.

Так, за другу половину 90-х рр. питома вага державних витрат на соціальний захист населення в загальній структурі видатків не зменшилася. Згідно даних Держкомстату України у 1996 р. вона становила 12%, а у 2000 р. — 12,4%. Але видатки зведеного бюджету на фінансування соціальної сфери у відношенні до ВВП за цей період скоротилися з 5% до 3,4%. Особливу занепокоєність викликає занепад матеріально-технічної інфраструктури соціальної сфери. Зокрема обсяги інвестицій в основні фонди закладів охорони здоров’я у 2000 р. становили менше половини (49,4%) обсягів 1990 року, а в сферу освіти відповідно лише десятку частку (10,2%). Це також свідчення неконструктивності соціальної політики як на функціональному, так й інституціональному рівні.

На закінчення слід відмітити, що в пострадянській Україні за 90-ті роки в основному заложені правові та інституціональні основи становлення і функціонування ринкових відносин.

Підвищення дієвості вітчизняного господарського законодавства також потребує систематизації правових актів, і зокрема необхідна розробка Кодексу законів про державне регулювання національної економіки, що буде сприяти і підвищенню ефективності економічної політики в цілому.
← prev content next →