Бюджетний менеджмент (2004)

Існування будь-якої держави неможливе при відсутності коштів для здійснення функцій, які на неї покладені. При цьому існує прямий взаємозв’язок між обсягом функцій, які виконує держава і обсягом коштів: розширення функцій має наслідком необхідність збільшення доходів і навпаки, для того щоб суттєво зменшити потребу держави в коштах, необхідно переглянути функції, які вона виконує.

Кошти, які централізує держава, концентруються в бюджеті. Бюджет, як економічна категорія, виник набагато пізніше, ніж такі поняття, як податки або доходи держави і основною причиною його появи була необхідність планування і контролю за загальнодержавними доходами і видатками. Таким чином, державні доходи є складовою частиною бюджету.

Формування доходів держави відбувається за допомогою наступних методів:

- прямого вилучення доходів;

- податкового;

- платежів за використання державних угідь та майна, надання послуг;

- емісійного;

- позикового.

Співвідношення між першим і другим із вказаних методів визначається відносинами власності. В суспільстві, де державна власність мала домінуюче значення, відповідно і доходи бюджету формувались на засадах прямого вилучення коштів у підприємств і організацій державної форми власності. В такій ситуації держава, як власник мала право вирішувати який обсяг доходів централізувався в бюджеті, а який залишався на підприємстві для потреб розширеного відтворення і матеріального стимулювання. Найчастіше, таке рішення приймалось для кожного підприємства окремо, з урахуванням всіх факторів його діяльності. Проблеми полягали лише в тому, як створити умови і стимули для підвищення економічної ефективності виробництва, науково-технічного прогресу, інтенсивної праці при відсутності конкурентних відносин. Як показує досвід, ці проблеми так і не були вирішені в умовах планово-централізованої економіки.

В умовах співіснування різних форм власності, коли державна власність втрачає домінуюче значення, і все більшого значення набувають колективна і приватна власність, формувати доходи бюджету на основі прямого вилучення стає неможливим, оскільки зменшення питомої ваги державних підприємств значно скорочує обсяг фінансових ресурсів у розпорядженні держави. Крім того, в умовах розвитку ринку необхідність включення державних підприємств в конкурентні відносини змушує державу взаємовідносини з останніми будувати на таких же засадах, як із підприємствами інших форм власності. Вилучити частину коштів у фізичних і юридичних осіб , які їй не належать, держава може тільки за допомогою законодавчо-регламентованих дій, тобто за допомогою податків.

Податковий метод формування доходів бюджету, на відміну від неподаткового, має такі характерні риси, як примусовість, без еквівалентність, законодавчо регламентований порядок стягнення податків, однаковий підхід до всіх платників.

Податки виникли у процесі історичного розвитку поряд з виникненням держави. Разом з розвитком товарно-грошових відносин розвивалися форми податку. Цікаво простежити в цьому відношенні, як змінювалася точка зору платників податків на необхідність утримувати державу. Спочатку у відносинах між державою і населенням превалювала ідея подарунка, потім уряд просив народ про підтримку, далі виникла ідея допомоги державі, потім - жертовності особи в інтересах держави, ще далі - платника податку розвивається почуття обов’язку, і нарешті, перемагає ідея примусу з боку держави, без будь-якої залежності від волі платника. Відповідно змінювались і назви цих доходів: приношення, дар, дань, подать, повинність, податок.

Розвиток поняття "податок" в історичному аспекті свідчить, що разом з розвитком ринкових форм взаємовідносин між відокремленими суб’єктами господарювання формування державних доходів набирало все більш примусового характеру. І це було об’єктивним процесом, оскільки завдяки історичному розвитку держава, яка раніше була мало не найбільш значним власником і тому могла формувати свої доходи не примусовим порядком, поступово передавала право власності приватним особам, що було зумовлено і сприяло розвитку ринкових відносин. Тим самим держава здобувала право здійснення функцій, пов’язаних з управлінням відокремленої від неї власності. Тобто, внаслідок відокремлення держави-функції від держави-власності прийшов на світ такий економічний феномен, як податок.

Поряд з примусовим характером важливою ознакою податку називають його без еквівалентність. Слід зазначити, що не існування еквіваленту в економічних відносинах, пов’язаних із сплатою податку, зумовлено тим, що кожному платникові внаслідок сплати податку не протистоїть товар або послуга. З точки зору суспільства в цілому без еквівалентність податкових відносин дещо втрачає свій зміст, оскільки за всіма правилами, все, що держава отримує завдяки податкам, вона витрачає на суспільні потреби. У ширшому розумінні без еквівалентність можна визначити, як односторонній напрям податкових відносин, пов’язаних з перерозподілом вартості національного доходу від фізичних та юридичних осіб у напрямі держави.

Законодавча регламентація податкових відносин є наслідком розвитку демократичних засад в державному управлінні і дає змогу контролювати суспільством, а отже платниками, встановлення нових і зміну діючих податків.

Однаковий підхід до всіх платників, на відміну від диференційованого при прямому вилученні доходів державою, пов’язаний з необхідністю законодавчого регламентування стягнення податків, наслідком чого є однакові ставки оподаткування для всіх платників, надання пільг не окремим суб’єктам оподаткування, а визначеним пріоритетними напрямам діяльності.

Отримання доходів у вигляді платежів за використання державних угідь та майна, надання послуг не має значного фіскального значення. Такі платежі носять неподатковий і, як правило, мають еквівалентний характер. До них відносяться платежі за ресурси: лісовий доход, плата за спеціальне використання прісних водних ресурсів, плата за спеціальне використання надр при видобуванні корисних копалин. Крім того, сюди можна віднести надходження від реалізації державної власності, платежі за надання державою різноманітних послуг або стягнення штрафних санкцій за порушення законодавства, тощо.

При недостатності коштів, які отримує держава за рахунок вищеназваних доходів, для фінансування видатків можуть використовуватися грошова емісія або залучатись запозичені кошти.

Грошова емісія як метод фінансування бюджетного дефіциту застосовується лише в країнах з нерозвинутим ринком цінних паперів, або в умовах недовіри населення до діючого уряду, який не несе відповідальність за запозичені кошти. Наслідком емісії є інфляція, яка негативно впливає на процеси відтворення основного капіталу та життєвий рівень населення, оскільки знецінює оборотні кошти, накопичення для реконструкції та модернізації підприємств, грошові заощадження населення.

Запозичення коштів у фізичних і юридичних осіб державою відбувається у формі випуску державних позик, розміщення державних цінних паперів. Фінансування бюджетного дефіциту за рахунок державних позик не має таких інфляційних наслідків, як грошова емісія, оскільки не відбувається зростання грошової маси: на державні потреби витрачаються запозичені тимчасово вільні кошти юридичних та фізичних осіб. Але при досягненні державними займами значного розміру, вони також можуть впливати на інфляційний процес.

Таким чином, не має однозначного вирішення проблеми яке джерело використовувати для фінансування дефіциту бюджету - збільшення податків (зменшення видатків) або випуск державних цінних паперів, оскільки зловживання і першим і другим способом визиває негативні наслідки і протиріччя. Так, подальше збільшення податкового тягаря негативно впливає на заохочення до розширеного виробництва і може навіть мати наслідком зменшення доходів бюджету. Зростання державного боргу відволікає приватні заощадження і накопичення корпорацій від фінансування капітальних вкладень, сприяє підвищенню реальної відсоткової ставки по кредитах, оскільки пропозиція судного капіталу не змінюється, а попит на гроші держава збільшує.

Вихідними принципами формування доходів бюджету є фіскальна і економічна ефективність, соціальна справедливість.

Принцип фіскальної ефективності передбачає наступні елементи: достатність доходів, мінімізацію видатків на збирання доходів і запобігання ухиленню від сплати платежів до бюджету, еластичність (або гнучкість) системи доходів бюджету, рівномірне розподілення доходів між адміністративно-територіальними одиницями.

Оскільки доходи потрібні державі для здійснення функцій, остільки система доходів бюджету повинна забезпечувати визначений обсяг надходжень, тобто для визначення необхідного обсягу доходів визначальним є обсяг видатків держави.

Мінімізація видатків на збирання доходів є наслідком того, що податки збираються не для того, щоб їх повністю направити на покриття витрат на стягнення останніх. Отже, максимальне зменшення видатків на систему, яка забезпечує своєчасне і правильне надходження доходів, є одним з необхідних елементів фіскальної ефективності системи доходів бюджету. Саме з цієї причини більшість країн звільняє від оподаткування чимале число невеликих платників податку, оскільки надходження від цих груп платників можуть іноді бути менше, ніж витрати держави на стягнення з них податків.

Запобігання ухиленню від сплати податків може бути досягнуто по-перше, за рахунок створення такої системи платежів до бюджету, яка б надто високим рівнем оподаткування не створювала зацікавленості в несплаті податків; по-друге, за рахунок створення ефективної системи контролю за правильністю та своєчасністю сплати податків платниками. Слід підкреслити, що для мінімізації ухилень від сплати податків необхідно поєднувати обидва із названих методів, оскільки при високому рівні оподаткування навіть дуже значне збільшення адміністративної системи контролю за сплатою податків не забезпечує їх задовільного стягнення, в той час як видатки на утримання цієї системи сильно зростають.

Показник еластичності системи доходів бюджету показує, як змінюється обсяг надходжень до бюджету в залежності від зміни обсягу валового внутрішнього продукту (або якогось іншого макроекономічного показника). Якщо коефіцієнт еластичності вище за одиницю, то система доходів є еластичною, тобто зміни в обсязі надходжень до бюджету відбуваються більш високими темпами, ніж зміни в обсязі валового внутрішнього продукту. При нееластичній системі доходів (коефіцієнт нижчий за одиницю) зміна в обсязі валового внутрішнього продукту ніяк не впливає на зміну в обсязі доходів держави або це відбувається набагато повільніше. Еластичність доходів бюджету залежить від двох чинників: еластичності кожного податку, який входить до системи оподаткування і відсоткового значення цього податку в загальному обсязі надходжень. Форма залежності є прямою: при збільшенні першого і другого чинника збільшується і еластичність системи в цілому. В свою чергу, еластичність кожного податку залежить від еластичності його об’єкта оподаткування по відношенню до ВВП і метода визначення податкових ставок. Так, ставки, які визначаються в абсолютному виразі, ведуть до зменшення показника еластичності відповідного податку, пропорціональні ставки збільшують еластичність, а максимальний вплив на збільшення показника еластичності здійснюють ставки з високим рівнем прогресії. Система доходів з показником еластичності близьким до одиниці відповідає як інтересам бюджету, оскільки забезпечує автоматичне збільшення доходів в умовах економічного піднесення, так і інтересам платників, оскільки в період кризи з падінням промислового виробництва автоматично зменшуються і вимоги на сплату податків, що не призводить до збільшення податкового тягаря в не найкращий для виробників період.

Рівномірність розподілу доходів між адміністративно-територіальними одиницями є важливим для забезпечення автономності кожного бюджету, який входить до бюджетної системи. Адже, якщо та чи інша адміністративно-територіальна одиниця не буде мати від власних джерел достатнього обсягу доходів, збільшується її залежність від інших суб’єктів бюджетної системи, оскільки постає необхідність отримання додаткових доходів у вигляді дотацій або субвенцій з бюджетів іншого рівня.

Принцип економічної ефективності в процесі формування доходів бюджету має неоднозначне трактування. Податкові відносини виникають на стадії перерозподілу національного доходу і через податкову політику держава втручається в відносини перерозподілу. Отже, податкова політика впливає тим чи іншим чином на економічні процеси, без залежності від волі держави. Цей вплив можна назвати пасивним. Оскільки головним завданням політики державних доходів є забезпечення достатнього обсягу надходжень до бюджету, остільки вплив насамперед податкової політики на процеси відтворення має другорядне значення. До тих пір, поки доходи, які збирала держава не займали значної питомої ваги в обсязі валового внутрішнього продукту, вплив податкової політики на відтворювальний процес був не значним і не привертав уваги політиків і економістів. Але при подальшому зростанні відсоткової ваги податків в обсязі ВВП виникає необхідність стягувати необхідні кошти найбільш раціональним шляхом, тобто приводячи до мінімуму негативні наслідки для розвитку економіки. В подальшому, дискусії про те, як мінімізувати негативні наслідки оподаткування переросли в дискусії про те, повинна чи ні держава використовувати податкову політику як активний регулятор відтворювальних процесів (тобто для досягнення інших цілей крім фіскальних). Обговорення цієї проблеми продовжується і по теперішній час.

Прямі і непрямі податки мають різні механізми впливу на процеси відтворення. Прямі податки впливають на економічний розвиток через механізми зменшення частини прибутку або доходу, який залишається в розпорядженні платника. Таким чином, відбувається зменшення попиту як споживацького так і інвестиційного. При цьому з позицій макроекономіки значення має лише загальний обсяг його зменшення. Якщо ж звернути увагу на мікроекономічні процеси, на вплив податків на зацікавленість учасників відтворювального процесу, то визначальне значення має розподіл податкового тягаря між платниками. Найбільший вплив здійснює податкова система з нерівномірним і високим рівнем податкового вилучення.

Непрямі податки здійснюють прямий вплив на процеси ціноутворення. Рівень цього впливу пов’язаний як з відносною величиною податку в ціні товару, так і рівномірністю його розподілення по товарах різних видів. Найбільший інфляційний потенціал мають універсальні непрямі податки, які охоплюють широке коло товарів, робіт і послуг.

Рівномірне включення податків в ціну всіх товарів має макроекономічний ефект, оскільки зменшує попит в рівній частині по відношенню до всіх груп товарів. З іншого боку, нерівномірність оподаткування непрямими податками призводить до можливості впливати на пріоритети і перевагу споживачів в виборі тих чи інших товарів (мікроекономічний ефект).

З точки зору проблем соціальної справедливості платниками податків мають виступати всі члени суспільства, які отримують доходи. Прямі і непрямі податки в вирішенні цієї проблеми мають різне значення. Традиційним є відношення до непрямих податків як до регресивних в соціальному плані, оскільки в сім’ях з невисокими доходами основна частина останніх витрачається на купівлю товарів першої необхідності: продукти харчування, одяг, які в свою чергу виступають основними об’єктами оподаткування. В кінцевому підсумку, ці сім’ї по відношенню до свого доходу сплачують більшу частину податків, ніж сім’ї з середніми і високими доходами. Стягнення непрямих податків на предмети не першої необхідності по високих ставках, споживачами яких є сім’ї з досить високим рівнем доходів дещо пом’якшує проблему соціальної справедливості, але її не вирішує. Переваги прямих податків в вирішенні проблем соціальної справедливості пов’язані тим, що рівень оподаткування прямо пов’язаний з доходами, які отримують фізичні і юридичні особи. Суперечки точаться навколо питань необхідності прогресивного оподаткування високих доходів. Оскільки з точки зору соціальної справедливості, особи, які мають високий рівень доходів можуть сплачувати до бюджету більшу у відносному значенні частину доходів, за допомогою чого відбувається перерозподіл коштів між населенням. Але при досить високій прогресії в оподаткуванні виникають негативні наслідки, такі як втрата платниками стимулів до більш інтенсивної праці і зацікавленість в ухиленні від сплати податків.

Формування доходів бюджету може відбуватись за рахунок внутрішніх і зовнішніх джерел. До внутрішніх відносять національній доход і національне багатство, які вироблені на території даної країни, до зовнішніх - національний доход (а іноді і національне багатство інших країн), як запозичуються у вигляді державних позик або надходять у вигляді репараційних платежів.

Одним з основних макроекономічних показників, які характеризують результати економічного розвитку в тій чи іншій країні є валовий внутрішній продукт (ВВП). Він характеризує вартісний обсяг кінцевої продукції (виключаючи повторний обрахунок вартості сировини, палива, тощо, спожитих на різних стадіях у процесі виробництва), виробленої на території даної країни за один рік. Основними елементами ВВП є: прибуток, заробітна плата, амортизаційні відрахування, непрямі податки. Якщо обсяг валового внутрішнього продукту зменшити на суми амортизаційних відрахувань і непрямих податків, ми отримаємо ще один макроекономічний показник - національний доход. Національний доход - це доход, який створений в результаті використання факторів виробництва в процесі створення поточного обсягу валового внутрішнього продукту. Складовими елементами національного доходу є прибуток і заробітна плата, за рахунок яких, як правило, і відбувається формування доходної частини бюджету. У виняткових випадках ( війна, стихійне лихо, тощо) формування доходної частини бюджету може відбуватись за рахунок національного багатства країни, наприклад, за рахунок продажу золотого запасу, або основних виробничих фондів даної країни, тощо.