Бюджетний менеджмент (2004)

Стан бюджету як фінансового плану держави може визначатись трьома показниками:

рівновагою доходів і видатків;

бюджетним надлишком – перевищенням доходів над видатками;

бюджетним дефіцитом – перевищенням видатків над постійними доходами.

Рівновага доходів і видатків бюджету є його найбільш доцільним і обґрунтованим станом. Вона означає, що всі видатки бюджету мають відповідні джерела фінансування. З позицій фінансової діяльності держави немає потреби, з одного боку, формувати зайві доходи, а, з другого, включати в свій план видатки, без гарантованих надходжень для їх фінансування. Досягнення врівноваженості бюджету є головним завданням бюджетного планування. Враховуючи розгалужений склад видатків бюджету та різноманітність джерел формування доходів, а, головне, систему фінансових інтересів у суспільстві стосовно бюджету, коли кожний суб`єкт зацікавлений отримати якомога більше асигнувань і сплатити якнайменше податків та платежів, можна відзначити, що практична реалізація цього завдання є дуже і дуже складною. З позицій адміністративного керування фінансами проблеми, начебто, немає. В залежності від конкретної ситуації можна чи збільшити податки, чи скоротити видатки. З позиції ж оптимізації бюджету та його ролі в суспільстві цього досягти дуже важко, адже будь-яке скорочення видатків чи збільшення рівня оподаткування приводить до певних наслідків, які необхідно виявити, прорахувати та проаналізувати. Завдання врівноваженості бюджету включає настільки багато суб`єктів фінансових відносин, має настільки багато чинників і обмежень, що практично не піддається математичному моделюванню. Тому його реалізація повністю залежить від фахівців з бюджетного менеджменту, їх професіоналізму і ерудиції, чесності і порядності, мужності і стійкості, вміння знаходити вихід із здавалось би безвихідного становища.

Бюджетний надлишок є досить специфічним явищем. По-перше, як вже відзначалось, це досить відносний показник, адже завжди можна знайти напрями використання коштів. "Зайвих" грошей взагалі не буває. По-друге, його можна встановити тільки при нормуванні видатків. В Україні поняття бюджетного надлишку визначено в законі "Про бюджетну систему України" (стаття 21). Воно введено з метою проведення взаємовідносин між бюджетами у формі вилучення цього надлишку доходів. З позицій бюджетного планування надлишок бюджету по суті справи виступає однією з форм бюджетних резервів для фінансування непередбачених видатків. Але з такою метою його виділяти не доцільно, адже є відповідні резервні фонди, куди можна включити і цей надлишок. Таким чином, бюджетний надлишок не є нормальним станом бюджету. Він може встановлюватись і визначатись тільки з метою адміністративного втручання органів влади і управління більш високого рівня в складання і виконання бюджетів нижчого рівня.

Бюджетний дефіцит є найбільш складним і разом з тим досить поширеним явищем. Насамперед, необхідно чітко визначити цей стан бюджету. Бюджетний дефіцит відображає не просто перевищення видатків над доходами. Це перевищення видатків над постійними доходами бюджету, якими є податки і обов`язкові платежі. Бюджетний дефіцит зовсім не означає незбалансованості бюджету, оскільки при складанні і затвердженні бюджету встановлюються джерела його покриття. Тобто необхідно чітко розрізняти бюджетний дефіцит і незбалансованість бюджету в зв`язку з невизначеністю у джерелах покриття дефіциту. Відсутність чіткої політики стосовно бюджетного дефіциту і визначення джерел його покриття характеризує стан бюджету, який умовно можна визначити як бюджетну пустоту чи діру. Тобто в бюджет включається певна сума видатків. що не мають відповідного забезпечення. Таке явище в цілому не припустиме. Однак в Україні на початку 90-х років воно мало місце. Затверджувався неврівноважений бюджет, що значно ускладнювало його виконання. Адже при незабезпеченому перевищенні видатків над доходами неясно, які видатки фінансувати, а які ні. З іншого боку, виходячи із законодавчого характеру бюджету, необхідно фінансувати всі затверджені видатки, але за рахунок чого?

Бюджетний дефіцит має різні прояви і причини. Він не підлягає однозначній оцінці, оскільки завжди необхідно враховувати всі його чинники. Характеристика дефіциту дається за такими ознаками (рис. 5):

формою прояву;

причинами виникнення;

спрямуванням коштів.

За формою прояву розрізняють відкритий і прихований дефіцит. Відкритий дефіцит – це той, що зафіксовано при затвердженні бюджету у відповідному документі: Законі про державний бюджет чи рішенні місцевих органів влади. Прихований дефіцит – це той, що офіційно не визнається. Існує декілька варіантів прихованого і напівприхованого дефіциту. По-перше, завищення планових показників доходів. По суті справи, це фальсифікація основного фінансового плану держави, яка все рівно виявиться при виконанні бюджету. Така фальсифікація може бути як свідомою – для реалізації певних політичних, економічних чи фінансових цілей, так і результатом невисокого рівня планування доходів, бажанням сприймати неможливе за реальність. Виходячи з рівня виконання плану доходів в Україні в останні роки, можна відзначити, що певні елементи прихованого дефіциту за рахунок завищення планових завдань мали місце. По-друге, завищення доходів може мати напівприхований характер. В Україні, наприклад, в деякі бюджетні роки до складу доходної частини бюджету включалась стаття "Доходи, що мають бути мобілізовані в процесі виконання бюджету". Виходячи з вимоги достовірності бюджетного планування, до затвердженого бюджету повинні включались тільки реальні доходи. Тому, з одного боку, якщо це саме такі реальні доходи, то їх необхідно чітко визначити і включити до бюджету в конкретних формах. Якщо це малоймовірні, або взагалі тільки бажані доходи, то їх неможливо і включати до бюджету. Фактично це нереальне завищення доходів бюджету з метою фіктивного збалансування бюджету. По-третє, можливий варіант напівприхованого-напіввідкритого дефіциту, коли в затвердженому бюджету дефіцит не виділяється, однак до складу доходів включаються такі надходження, які виступають джерелами його покриття.

Прихований бюджетний дефіцит вкрай небажане явище, особливо його перша форма – завищення планових показників доходів. Адже при виконанні бюджету цих надходжень все рівно не буде. Але ж під них заплановані певні видатки. Згорнути окремі програми і скоротити видатки вже в процесі виконання бюджету значно складніше, ніж відмовитись від них з самого початку. Такий підхід характеризує бажання органів влади і управління давати обіцянки, які не можуть бути виконані, тобто штучно підвищувати свій імідж. Стосовно другої і третьої форм прихованого дефіциту можна відзначити, що вони нагадують гру в піжмурки, спробу приховати очевидне. Такий підхід характеризує фінансову казуїстику, коли ігноруються загальноприйняті визначення, терміни і підходи.

За причинами виникнення бюджетний дефіцит поділяється на вимушений і свідомий. Вимушений бюджетний дефіцит є наслідком економічної і фінансової кризи. Визначаючи в цілому причину дефіциту, слід зазначити, що він пов`язаний із бажанням чи необхідністю витрачати коштів більше, ніж їх є в наявності. Адже завжди можна скоротити видатки до наявних доходів, або, підвищивши рівень оподаткування, збільшити доходи і тим самим вирішити проблему. Однак в реальній дійсності все набагато складніше. Наприклад, в Україні скорочення видатків бюджету практично неможливе. За умов існуючих пропорцій розподілу ВВП і низького рівня індивідуальних доходів населення зменшити видатки на соціальну сферу та інші цілі просто нереально. Тобто, це можна зробити, але до чого таке рішення призведе? Аналогічно немає можливостей підвищення рівня оподаткування – він і так надто високий. Конкретними причинами бюджетного дефіциту в Україні є надмірно роздута бюджетна сфера, яка дісталась у спадщину від адміністративно-командної системи, а головне – низький рівень ВВП на душу населення. Так, якщо в США в 1995 р. він становив 26980 доларів США, в Швейцарії - 40630 доларів, то в Україні всього 1630 доларів. При цьому, продовжується спад виробництва і подальше зниження цього показника, внаслідок чого ситуація ще більше загострюється. В цілому вимушений бюджетний дефіцит в будь-якій країні є спробою пом`якшення складної фінансової ситуації.

Свідомий бюджетний дефіцит пов`язаний з проведенням політики так званих "позикових" фінансів. Формування доходів бюджету може здійснюватись на основі "податкових" чи "позикових" фінансів. Політика "податкових" фінансів виходить з повного забезпечення доходів бюджету за рахунок податкових надходжень. Це створює стабільну доходну базу, адже податки не треба повертати. Політика "позикових" фінансів виходить з необхідності обмеження рівня оподаткування і забезпечення частини бюджетних видатків за рахунок позик. Якщо вимушений бюджетний дефіцит є наслідком дефіциту фінансових ресурсів у країні, то свідомий, як правило, можливий саме при наявності вільних ресурсів, які фізичні та юридичні особи можуть надати державі у тимчасове користування. Це дефіцит тільки бюджету держави; фінансовий стан підприємств і громадян в цілому задовільний або і дуже добрий. Обмеження рівня оподаткування сприяє розвитку виробництва і зростанню доходів у суспільстві. Держава ж може бути дійсно багатою тільки у багатому суспільстві. Адже багата держава у бідному суспільстві це нонсенс, який рано чи пізно призведе до кризи.

Встановлення причин бюджетного дефіциту надзвичайно важливе для його оцінки. Сама по собі наявність дефіциту (звісно, якщо це саме дефіцит, а не бюджетна "пустота") ще ні про що не свідчить. Хіба можна, скажімо, порівняти дефіцит в Україні та США? Дефіцит в нашій країні явно вимушений і тому необхідно вести чітку політику на його ліквідацію. Але немає потреби боротись з таким дефіцитом, який наперед передбачений. Тому і однозначна оцінка дефіциту неможлива. Невірно визначати його сам по собі як негативне явище і хибну фінансову політику. Точно так невірно вказувати, що дефіцит зовсім нешкідливий. Не існує абсолютної оцінки бюджетного дефіциту як фінансового явища. Може даватись тільки його відносна характеристика виходячи з причин виникнення.

За спрямуванням коштів розрізняють дефіцитне фінансування на розвиток і на поточні витрати. Ця ознака дефіциту теж досить суттєва в його характеристиці. Витрачання коштів на поточні витрати означає їх поглинання без відповідної віддачі. Це пасивне реагування на складне фінансове становище. Дефіцитне фінансування інвестицій навпаки передбачає активний вплив бюджету на розвиток економіки. Адже в умовах кризи інвестиції вкрай потрібні – це ліки для "хворої" економіки. Неможливо вийти з кризи без певних зусиль і без певних вкладень. Проблема полягає в тому, що під час економічної кризи падає ділова активність приватних інвесторів, оскільки високий ризик втрати коштів чи їх знецінення. Тільки держава в змозі взяти на себе такий ризик і таку відповідальність. Звісно, що така політика дефіцитного фінансування інвестицій потребує чіткої організації і жорсткої відповідальності. Однак вона має перспективи, сприяючи виходу з кризи, зростанню ВВП і в перспективі ліквідації вимушеного бюджетного дефіциту. Політика дефіцитного фінансування інвестицій застосується на теоретичних засадах кейнсіанства, його постулатах "бюджетного мультиплікатора". Бюджетні інвестиції сприяють розвитку економіки, розширюють попит і тим самим стимулюють економіку. Фінансова політика дефіцитного фінансування економіки широко використовувалась в різних країнах світу в певних історичних умовах. Незважаючи на те, що в даний час більш поширеною є неокласична економічна теорія, відкидати кейнсіанство безпідставно. Більше того, Україні необхідно перш за все визначитись в орієнтирах своєї економічної доктрини, чітко сформулювати задачі та цілі і вже під них обирати певну фінансову політику.

Бюджетний дефіцит має певні обмеження. Міжнародний валютний фонд визнає за припустимий дефіцит бюджету в межах 2-3 % від ВВП. Це той розмір дефіциту, що не несе в собі ознак фінансової кризи і не призводить до тяжких наслідків. Звісна річ, що такий "норматив" є досить умовним. Він встановлений для проведення операцій з надання кредитів тим чи іншим країнам від міжнародних фінансових інститутів з метою визначення і забезпечення платоспроможності позичальника. В певних умовах для окремих країн рівень "нормативу" може бути підвищений. Так, наприклад, для України передбачено надання міжнародних кредитів за умови рівня бюджетного дефіциту 4-5 % до ВВП.

Необхідність дефіциту бюджету визначається вимогами пом`якшення наслідків дефіцитного фінансування, основним з яких є інфляція, що пов`язана з емісією грошей. Водночас слід зазначити, що інфляція, як і будь-яке явище має як негативні, так і певні позитивні сторони. Відзначаючи негативність бюджетного дефіциту, мають насамперед на увазі його вплив на знецінення грошей. Воно веде до економічної нестабільності, оскільки гроші втрачають свою вартість в часі. Всі юридичні та фізичні особи намагаються позбутись грошей, які практично перестають виконувати функцію нагромадження. Інфляція виражається в зростанні цін і падінні рівня реальних доходів, вона підриває стимули до підприємницької діяльності і до праці. Разом з тим стримування інфляції шляхом жорсткої монетарної політики може дати зворотні наслідки. Дефіцит грошей настільки ж небажане явище для економіки, як і їх надлишок. Позитивний вплив інфляції пов`язаний з тим, що додаткова емісія грошей веде до росту попиту, а відтак і виробництва. Тому і політика бюджетного дефіциту повинна бути виважена і збалансована. Наслідки бюджетного дефіциту не є наперед заданими. Вони залежать від багатьох чинників і насамперед від наявності продуманої політики і керованості бюджету і бюджетного процесу.