Державна служба (2003)

Україна вступила у друге десятиліття своєї незалежності. Вона відбулася як держава. Десятиріччя засвідчило світові, що на теренах колишнього Радянського Союзу постала незалежна Україна. Попереду — шлях до створення гідних постіндустріальному суспільству умов життя для громадян нашої держави, становлення громадянського суспільства, до практичної реалізації принципів правової демократичної держави, до соціально орієнтованої ринкової економіки.

Сьогодення обумовлює незмірне зростання значення науки і освіти, відбувається утвердження нової парадигми розвитку суспільства. Основним товаром стають знання та інформація.

У цих умовах важливо зберегти самостійність наукового прогнозування розвитку держави і домогтися, щоб вітчизняні наукові досягнення враховувалися у державному і соціальному будівництві, в політичній практиці.

Кожна держава в міру своїх ресурсних можливостей розвиває та підтримує національну науку, насамперед у сфері державного будівництва, для того щоб застосовувати наукові засади державотворення та суспільствознавства в конкретних історичних умовах, часовому та географічному просторі. Орієнтація на наукові знання, отримані ззовні, не може сприяти вирішенню проблем людини іншого національного та ментального середовища, з іншої економічної та політичної системи.

Як це не парадоксально, але в першу чергу необхідно утвердити і практично підтвердити авторитет і самоповагу національної наукової думки. Протягом ХХ ст. на території України стверджувалися підходи, що певним чином призвели до дискредитації й відсторонення суспільства та окремої людини від науки. Найганебнішим і найнебезпечнішим є те, що суспільна практика не використовує наукове знання.

Як наука, так і політика характеризуються альтернативністю. Тим самим інтегрування справжньої науки із справжньою політикою може надати суттєві можливості щодо результативного та ефективного управління економічними, соціальними, політичними і духовними процесами в суспільстві.

Сучасна концепція розвитку цивілізації ґрунтується на визнанні свободи доступу до ресурсів та економічної діяльності, на поширенні соціальних прав і можливостей, політичному самовираженні громадян. Її реалізація передбачає єдиний перелік вимог до інститутів держави, а саме: прозорість механізму державного управління, доброчесний уряд, відкриті правова та фінансова системи, правова та соціальна безпека населення, захист історичної та культурної спадщини як головного джерела самопізнання та гідності народу, результативний та ефективний механізм держави і державний апарат, професійно підготовлені державні службовці з високим соціальним статусом. Фактично це — ознаки процесів глобальної трансформації, посилення дії чинників глобальної інтеграції, що постають головними закономірностями світового розвитку.

Усе це спонукає по-новому підійти до проблеми еволюції та історичної ролі державності і національної держави як міжнародної інституції. На початку ХХІ ст. в межах глобальної трансформації знов і знов виникає відома дилема пріоритетів розвитку: держава або громадянське суспільство, національна держава або якась інша форма державності.

Держава тривалий час безальтернативно монополізувала роль представника інтересів розвитку суспільства. Зміцнення інститутів держави було синонімом прогресу, а «безпека розвитку» — синонімом безпеки держави або національної безпеки. Одержавлення суспільства, політики, економіки, культури в багатьох країнах досягло вищого рівня.

У той же час з’явилися перші ознаки кризи традиційного інституту держави. Викликали сумнів принцип і механізм роз’єднання та розмежування народів, чим власне і є держава з її інститутами кордонів, громадянства, ідеології, армії тощо. Європа відкрила поняття, а може й категорію, єдиного європейського дому. Питання глобального об’єднання інтересів усього людства переведене у площину практичної політики. Особливої актуальності воно набуло з початком глобальної боротьби з тероризмом.

Змінюється й зовнішнє спрямування міжнародної діяльності держави.

У міжнародній практиці визначальними стають регіональні та міжрегіональні інтереси замість національно-державних. Інтереси окремих національних держав уже реально не визначають глобальну міжнародну політику. Минає час окремих, навіть найбільших держав, настає ера регіонів і територій, інтегрованих у глобальні або регіональні політичні та економічні системи. Європейські процеси регіоналізації посилюють спрямування до внутрішньої інтеграції країни.

Сучасний розвиток держави неможливий без спільної мети або цілей, що об’єднують усе населення, всі етноси в одну націю та відповідають спрямуванням світової цивілізації. Найбільш перспективною формою держави є демократична правова держава соціального партнерства.

Термін «державна служба» охоплює такі основні аспекти:

професійна діяльність соціального прошарку суспільства;

галузь науки;

галузь українського законодавства;

відповідна галузь права;

спеціальність вищої освіти й навчальна дисципліна.

Розглядаючи поняття державної служби як професійну діяльність соціального прошарку суспільства, насамперед слід розглянути визначення служби в загальному розумінні.

Служба — це робота, професійне заняття службовця, а також місце його роботи, яка-небудь сфера діяльності. Під службою розуміють також діяльність, пов’язану з керівництвом, управлінням, прогнозуванням, плануванням, контролем, наглядом, обліком тощо. При цьому працівники, залучені до служби, створюють духовні цінності або реалізують функції управління.

Отже, служба — це вид діяльності людини, система установ, певний соціально-правовий інститут, створення духовних цінностей тощо. Таким чином, служба полягає в управлінні, забезпеченні та здійсненні самого управління, соціально-культурному обслуговуванні людей.

Особливим видом служби є державна служба. Законом України «Про державну службу» (ст. 1) вона визначається як професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті з практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів.

За такого підходу до визначення державної служби виокремлюються, з одного боку, трудова професійна діяльність осіб у державних органах та їх апараті, з другого — виконання завдань і функцій держави, з третього — джерело оплати праці. Отже, поняття, основні риси, завдання й функції державної служби можна визначити, лише розкривши взаємозв’язки та взаємозалежність державної служби із цілями, завданнями, функціями, формами і методами діяльності держави.

Необхідність державної служби зумовлена самим існуванням держави з її завданнями та функціями, а також потребою у формуванні персонального складу органів державної влади, нормативно-правовому врегулюванні державно-службових відносин державних службовців із зазначеними органами.

Державна служба об’єднує тих працівників органів влади, хто працює на постійній, професійній основі, отримує заробітну плату з державного бюджету, тобто від держави в особі її органів, і перебуває на посадах в органах державної влади, включаючи органи законодавчої, виконавчої та судової влади, прокуратури тощо, та вирішує завдання і реалізує функції цих органів.

Державна служба — це одна з багатьох професій, для якої потрібні професійні навички, вміння та знання, переконання, спеціальна освіта службовців. Виконання державними службовцями завдань і функцій держави на професійній основі має супроводжуватися сталістю та стабільністю державно-службових відносин, бездоганністю та ефективністю управлінської діяльності, її незалежністю від можливих політичних змін.

Як галузь науки державна служба вивчає й досліджує проблеми становлення та розвитку системи державної служби. Як галузь наукового знання державна служба може сприяти розв’язанню не лише конкретних державно-службових проблем, а й удосконаленню всієї системи державного управління. Слід зауважити, що наукові дослідження у сфері державної служби мають міждисциплінарний комплексний характер.

А відтак аналіз проблем і пошук наукових рішень має відбуватися на стику юридичних, політологічних, економічних, соціологічних, філософських, психологічних наук.

Наука державна служба розвивається протягом останніх десятиліть досить інтенсивно і стало. Наприкінці ХХ ст. дослідження в цій сфері помітно активізувалися. Дослідження проблем державної служби — це предмет діяльності й наукового аналізу багатьох поколінь учених.

Як галузь законодавства державна служба — це система нормативних актів, в яких урегульовані державно-службові відносини. У перспективі можна передбачити, що ця система поступово перетвориться в окрему комплексну галузь — право державної служби, в якій за цільовою та предметною ознаками об’єднується різний правовий матеріал, пов’язаний з організацією та функціонуванням усіх інститутів державної служби .

До права державної служби як комплексної галузі законодавства належать норми кількох галузей права, що регулюють різні за видовим змістом суспільні відносини, які являють собою досить самостійну сферу суспільного життя та пов’язані з організацією й функціонуванням державної служби. Державно-службові правовідносини, що тією чи іншою мірою є предметом різних галузей права (конституційного, адміністративного, трудового, фінансового, кримінального та ін.), воднораз мають певну єдність, зумовлену спільними цілями й завданнями державно-службового правового регулювання.

Як галузь законодавства право державної служби має порівняно вузький предмет правового регулювання, а саме: відносини в частині організації та функціонуванні державної служби. Проте нормативний матеріал, присвячений цій темі, досить обсяговий і різноманітний. Це зумовлює потребу систематизації і кодифікації законодавства про державну службу. Кодифікація цього законодавства є фактором, що сприятиме реформі державної служби і удосконаленню системи цієї правової галузі. Уже сьогодні доцільно кодифікувати весь нормативно-правовий матеріал про державну службу, звести всі законодавчі акти в один і створити Кодекс державної служби, норми якого регламентували б усе коло державно-службових відносин в Україні.

Як галузь права державна служба являє собою систему правових норм, що регламентують державно-службові відносини. Ця галузь права вивчає державно-службове законодавство, тобто законодавство про державну службу та службу в органах місцевого самоврядування.

Чільне місце в розбудові державності крім науки посідає освіта широких верств населення у сфері державного будівництва, навчання працівників органів державної влади та органів місцевого самоврядування для професійної діяльності.

Створена незалежною державою загальнонаціональна система підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців на початку другого десятиліття незалежності поповнила лави управлінської еліти держави п’ятим випуском фахівців освітньо-кваліфікаційного рівня магістр за спеціальністю «державна служба» освітньої галузі «держане управління».

Актуальність і своєчасність запровадження спеціальності «державна служба» та навчальної дисципліни «державна служба» зумовлені такими причинами.

По-перше. Стратегічні завдання розвитку державності та національної безпеки, економічного зростання та соціальної орієнтованості ринкової економіки, забезпечення інтегрування України в світове співтовариство, посилення дієздатності держави і активності регіональної політики, розвитку інвестиційної політики та забезпечення інтересів власного товаровиробника обумовлюють зростаючу роль держави в розбудові громадянського суспільства.

Діяльність держави, функціонування її апарату здійснюються через державну службу як адміністративно-правову систему забезпечення прямої дії положень Конституції України, її законів, реалізації цілей, завдань, принципів і функцій правової демократичної держави.

По-друге. Конституційно-політичне значення професійного кадрового ресурсу державної служби полягає в тому, що він покликаний якісно реалізовувати або забезпечувати реалізацію конституційно та законодавчо визнаних цілей, завдань, принципів і функцій держави (далі — комплекс ЦЗПФ держави).

Комплекс ЦЗПФ держави має бути відображений у законодавчо та нормативно визначених технологіях і процедурах їх реалізації механізмом держави та його складовими: державним апаратом і державною службою. Тому закономірно постає питання про ресурсне (правове, організаційне, функціональне, політичне, кадрове тощо) забезпечення практичної реалізації цілей, завдань, принципів і функцій законодавчої, виконавчої, судової влад, місцевого самоврядування, прокуратури. Тобто результативність і ефективність реалізації ЦЗПФ держави обумовлена повнотою та якістю запроваджених технологій та процедур їх реалізації. Їх розробка, запровадження та використання безпосередньо обумовлені професійно-кваліфікаційним рівнем кадрового складу органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Результативне та ефективне функціонування державного апарату, всіх його ланок актуалізують проблему його кадрового забезпечення висококваліфікованими, цілеспрямовано підготовленими для професійної діяльності фахівцями.

По-третє. Актуальності набуває необхідність перетворення державної служби на щонайважливіший фаховий засіб результативного та ефективного функціонування механізму держави й державного апарату. Іншими словами, державна служба має стати галуззю цілеспрямованого державно-правового впливу. Стратегія розбудови державності та громадянського суспільства в Україні передбачає практичне формування політично нейтральної і законослухняної, прозорої та контрольованої, соціально захищеної державної служби, що діє на професійній основі.

Аксіомою державотворення є обов’язковість формування кадрового складу державного апарату професійно підготовленими фахівцями, які відповідають цілям, завданням і функціям держави.

Найважливішою умовою, що визначає цілісність підходу до реформування державного апарату, є бажання і здатність виокремити з державно-правових відносин центральну фігуру — людину, тобто службовця, який може результативно працювати, об’єктивно виражати інтереси громадян, виконувати їхні законні вимоги, кваліфіковано працювати. У цьому й виявляється соціальна суть інституту державної служби. Саме люди (службовці) є визначальним ресурсом суспільства та й усієї державної влади.

По-четверте. Необхідність розвитку кадрового потенціалу управління, системи роботи з кадрами актуалізувала проблему вдосконалення професійної підготовки нової генерації державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування, які відзначатимуться:

здатністю беззаперечно відстоювати права та свободи людини і громадянина, запроваджувати цінності демократичної, правової, соціальної держави та громадянського суспільства, соціально орієнтованої ринкової економіки;

професійними уміннями і навичками, що включають спеціальні знання, аналітичні здібності у певній галузі та майстерність застосування інструментів державного менеджменту;

стратегічним мисленням та особистісними якостями, необхідними для запровадження сучасної парадигми державного управління — надання державних послуг особі, громадянину, населенню.

По-п’яте. Інститут державної служби виокремлюється. Державна служба стає загальним інститутом для різних суб’єктів, позаяк службовці — це основні суб’єкти нормотворчості, виконання та забезпечення виконання положень Конституції України, її законів та інших нормативних актів.

По-шосте. Удосконалення освітньо-професійної програми підготовки магістрів за спеціальністю «державна служба» освітньої галузі «державне управління» та програми навчальної дисципліни «державна служба» сприяє критичному переосмисленню змісту її інших навчальних дисциплін та управлінської підготовки менеджерів усіх рівнів і напрямів. У перспективі актуальною стає проблема запровадження економіко-математичних дисциплін системного аналізу, прогнозування та планування тощо.

Метою навчальної дисципліни «державна служба» є надання студентам і слухачам, які готуються обіймати посади державних службовців, комплексу сучасних умінь, знань і навичок з професійної діяльності державного службовця щодо функціонального, правового, організаційного забезпечення реалізації цілей, завдань, функцій, прав, обов’язків і повноважень, віднесених до посад державних службовців. Також системне вивчення теоретичних засад і законодавчої бази державної служби, практика їх застосування сприятиме професіоналізації державного апарату.

Основні завдання дисципліни — надати студентам і слухачам системних знань з таких аспектів:

сутність, призначення та зміст державної служби в суспільно-політичній і соціально-економічній системах держави;

теорія державної служби, загальнонаукові засади виникнення, її предмет, методи, конституційні та законодавчі засади, правовий інститут державної служби;

практичне застосування в професійній діяльності положень складових правового статусу державного службовця;

функціональне, правове, організаційне забезпечення реалізації цілей, завдань і функцій держави, віднесених до відповідних посад державних службовців;

застосування інноваційних технологій у системі державної служби;

сучасна адміністративна культура обслуговування потреб юридичних і фізичних осіб;

застосовування сучасних технологій забезпечення результативної та ефективної діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування;

аналіз і адаптація досвіду розвитку моделей державних служб інших країн.

Структура навчальної дисципліни побудована з урахуванням сучасної методології наукового пізнання та системи законодавства з питань державної служби.

Проведення адміністративної реформи, законотворчий і нормотворчий процеси у сфері державного управління, державної служби та служби в органах місцевого самоврядування сприяють постійному оновленню змісту навчальної дисципліни, що обумовлює необхідність самостійного вивчення значної кількості нормативних документів і практики їх застосування.