Державна служба (2003)
7. Історія державної служби на теренах України та заходи незалежної Української держави щодо її становлення та розвитку
Протягом своєї історії український народ створив декілька великих державних утворень, визнаних у тогочасному світі. Це — середньовічна феодальна держава Київська Русь (ІХ—ХІІ ст.), Галицько-Волинська держава (XII—XIV ст.), Українська козацька республіка (середина XVII — XVIII ст.), Українська народна республіка і Українська держава (1917—1920 pp.).
На характер державності, форми держави та управління України впливали складні історичні, економічні та соціальні умови кожної епохи. Визначальним у системі управління державою в різні часи був вплив геополітичного розташування країни. Великий вплив на формування державного устрою та системи організації влади мали держави-сусіди, з якими межувала Україна. Протягом тривалого періоду землі України перебували під владою інших держав, тому Україна не змогла створити історично розвинутої, єдиної, заснованої на власних традиціях, цілісної системи державної служби. Хоча ці фактори в комплексі й зумовлювали створення історично виправданої служби державі.
Ще в Київській Русі відбулося формування службовців, які слугували державі в особі правлячої влади. У Київській Русі це був великий князь. Одним із чинників, які об’єднували велику феодальну державу Київську Русь, була «спільність правлячої династії, в якій київський князь був лише старшим і більш поважним».
Великий князь мав законодавчу, судову владу, контролював роботу службовців, керував військом, організовував міжнародні зв’язки. Виконання цих повноважень забезпечували княжі та земські службовці. Г. Швидько та В. Романов зазначають, що княжі урядовці знаходилися в Києві і були залежні від князя у виконанні завдань державної влади. Вони наглядали за княжим двором, його слугами та господарством. В їх підпорядкуванні були фінансові урядовці, через яких здійснювалася ще одна функція князя — здобуття коштів для утримання родини князя, його двору, війська, судів, адміністрації. Земські урядовці обиралися народом, пізніше їх призначав князь. Поступово вони перетворилися в княжих урядовців.
У період феодальної роздробленості Русі Галицько-Волинська держава, за висловом Михайла Грушевського, «зберегла в українських землях протягом цілого сторіччя після занепаду Києва як політичного центру в повній силі традиції великодержавної політики й життя князівсько-дружинного режиму, суспільно-політичних форм і культури, заснованої Київською державою» . Князь уособлював законодавчу, виконавчу та судову владу. Маючи вищу виконавчу владу, князь доручав адміністративні справи «своїм урядовцям, посади яких мали різне походження: одні брали свій початок від попередніх часів... решта створені для виконання певних управлінських функцій княжої влади» .
У XIV ст. значна частина українських земель потрапила під владу сусідніх могутніх держав. Польща захопила Галичину і утримувала її під своєю владою протягом чотирьох століть. Більшість українських земель була захоплена Великим Князівством Литовським. За визначенням Г. Швидька та В. Романова, верховна влада у Великому Князівстві Литовському була представлена трьома складовими частинами. Найвища влада належала великому князеві, який мав законодавчу, військову та судову владу. Великий князь розділяв верховну владу з княжим родом, з панами — радою, потім — із сеймом. При федеративному устрої Великого Князівства Литовського не було центрального виконавчого апарату, крім тих, хто контролював виконання землями своїх обов’язків перед князем. Після Люблінської унії 1569 p. українські землі в межах єдиної Речі Посполитої стали власністю головної її частини — Польщі. Вища державна влада в Речі Посполитій належала королю і великому сейму, куди входили магнати і шляхта, верхівка католицького духовенства .
Особливе місце в історії державотворення України належить Українській козацькій республіці. Наступ польського уряду та польської шляхти в XVII ст. на українські землі з метою повного окатоличення і полонізації, з одного боку, та повного економічного закріпачення і соціального пригноблення, з другого, викликав справедливий опір українського населення, який вилився у війну українського народу за своє соціальне та національне визволення, це — по-перше, а по-друге, періодичні спустошення українських земель турками та татарами за повної байдужості з боку Польщі примушували український народ шукати шляхи самооборони. Ці обставини започаткували формування самостійної народної організації, яке завершилося утворенням незалежної України .
Українська козацька держава була першою «демократичною республікою тогочасного світу. Хоча вона мала мілітаристський характер з огляду на війни, в які її постійно втягували, в її державному устрої поєднувалися і монархічні, і демократичні елементи. Вона мала всі характерні ознаки держави: територію, чіткий адміністративно-полковий устрій, інститут державної влади на чолі з гетьманом, який обирався на козацькій раді і разом з військовою радою уособлював вищий законодавчий орган; поділ на судову та виконавчу владу: генеральний суд та судочинство; генеральну (козацьку) старшину; фінансову систему, військо, міжнародне визнання» .
Державний апарат управління створювався під безпосереднім керівництвом Б. Хмельницького за допомогою сильної старшинської групи, вихідців з української шляхти і заможних козаків. Після ліквідації польсько-шляхетського державного апарату саме старшина взяла у свої руки адміністративні функції. З часом це військово-старшинське управління охопило всю цивільну адміністрацію, суддівство, земельну власність, фінанси .
Як зазначає Ю. Шевцова, «корисним у плані повернення до власних традицій державотворення є приклад роботи урядових службовців періоду Гетьманщини (XVII—XVIII ст.), зокрема військових канцеляристів», які входили до складу Генеральної військової канцелярії — центрального органу виконавчої влади. Військові канцеляристи того часу були високоосвіченою елітою України, вони складали присягу та брали участь у розгляді важливих державних справ.
Козацька держава проіснувала до початку 80-х pp. XVIII ст. «Наприкінці XVIII ст. зусиллями імперської, антинаціональної політики російського уряду було ліквідовано національну державність українського народу. По всій Україні насильницьким шляхом встановлювалися органи управління Росії» . Розбудова державності України в кінці XVII ст. в силу різних подій була призупинена до початку XX ст.
Після розпаду Російської імперії український народ знову зробив спробу створити свою незалежну державу. Події 1917—1921 pp. увійшли в нашу історію як період визвольної боротьби українського народу за свою незалежність. Однак однією з причин невдач Української народної республіки (1917—1920 рp.) у цій боротьбі були саме кадрові проблеми. За висловом А. Могилянського, «новий апарат створювався в неймовірно важких умовах. З елементів, які протягом усього життя перебували в опозиції уряду й зовсім не були виховані владою, важко було її конструювати: вони вносили лише розлад і роздратування, дискредитуючи саму владу як таку. Нові представники влади не вміли, часто з найкращими намірами, впритул й авторитетно підійти до нової для них справи. Старі ж діячі, часто знову залучені до влади, застосовували старі й ненависні прийоми управління».
Наступні 70 років Україна була у складі СРСР. За тих часів в Україні не було самостійної державно-правової організації, а державний апарат був складовою партійного керівництва. Діяльність державного апарату спрямовувалася партійними організаціями, а правової регламентації цієї діяльності не було. Не було навіть визначення державної служби та правової основи її функціонування.
З часу проголошення незалежності в 1991 р. Україна наслідувала державну службу, структура якої, склад та управлінські системи були створені відповідно за підтримки уряду в державі колишнього Радянського Союзу. Головним завданням держави було управління економікою. Головною функцією державного апарату було забезпечення розповсюдження рішень комуністичної партії стосовно виробництва та розподілу ресурсів у всіх галузях економіки та забезпечення виконання цих рішень відповідно до офіційної лінії уряду.
Коло обов’язків державного апарату в колишньому Радянському Союзі було значно вужчим від країн Організації економічного співробітництва та розвитку, тому кількість державних службовців у ньому була набагато меншою .
Від державних службовців не вимагалося аналізувати політичні процеси, розпоряджатися ресурсами або керувати процесом виконання урядових рішень у незалежному правовому полі. Їм не потрібні були знання з економіки, права, менеджменту та фінансів. Замість цього більшість державних службовців мали технічну освіту та деякі знання виробництва. Більше того, були важливими такі персональні якості, як дисципліна, відданість, слухняність та здатність виконувати накази. Державних службовців призначали на посади або висували на вищі посади на підставі цих якостей та знання виробництва. Державна служба Радянського Союзу була високо дисциплінованою бюрократією.
Призначення на вищі посади контролювалося політичними керівниками. Це сприяло розвиткові прислужливості та дисципліни, а не ініціативи та відповідальності. Державні службовці слугували більше своєму керівникові, ніж загальному громадському інтересові.
Сьогодні для України важливим та складним завданням є розвиток професійної державної служби.
Указом Президента України від 10 листопада 1995 р. № 1035 затверджено Програму кадрового забезпечення державної служби. У цій програмі зазначено, що для розв’язання проблем соціально-економічних перетворень в Україні необхідно проводити єдину державну кадрову політику, науково обґрунтувати потребу державних органів та їх апарату у фахівцях, розробити ефективну систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців. Програма та заходи на її виконання розроблені відповідно до Закону України «Про державну службу» та прийнятих Урядом нормативних документів із запровадження механізму добору працівників на державну службу на конкурсній основі, формування кадрового резерву, стажування, підготовки, перепідготовки кадрів та підвищення їх кваліфікації.
На виконання основних положень Концепції адміністративної реформи в Україні, схвалених Указом Президента України від 22 липня 1998 р. № 810, затверджена Стратегія реформування системи державної служби в Україні (Указ Президента України від 14 квітня 2000 р. № 599). Вона визначає:
цілі та завдання реформування системи державної служби;
необхідність наукового обґрунтування та супроводження заходів з реформування державної служби;
напрями вдосконалення класифікації органів державної влади та посад державних службовців за змістом і характером діяльності, способами призначення та надання повноважень;
засади створення оптимальної структури функціонального управління державною службою;
завдання щодо зміни характеру діяльності кадрових служб органів державної влади;
прозорий, об’єктивний та гласний характер процедур прийняття на державну службу та просування по ній;
підходи до формування чітких механізмів просування по службі на підставі особистих професійних заслуг державних службовців;
обов’язковість і єдність принципів проведення відкритого конкурсу та стажування зі складанням іспиту;
комплекс заходів, спрямованих на підвищення адміністративної культури державних службовців;
завдання щодо посилення стабільних правових гарантій та соціальної захищеності працівників органів державної влади;
значне вдосконалення загальнодержавної системи підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації державних службовців і посадових осіб органів місцевого самоврядування;
напрями формування критеріїв оцінки надання державних послуг фізичним і юридичним особам;
принципи взаємодії органів державної влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб із громадськістю та громадянами;
завдання щодо поліпшення іміджу державної служби та запровадження нового типу взаємовідносин між громадянами і державними службовцями;
терміни введення щорічного підбиття підсумків виконання державними службовцями своїх обов’язків і завдань, а також проведення періодичної, один раз на три роки, атестації державних службовців тощо.
За даними Державного комітету статистики України на 1 січня 2002 р. в Україні налічувалося 270 002 державних службовця (з урахуванням атестованих працівників Державної податкової адміністрації та Державної митної служби), а також 67 660 посадових осіб місцевого самоврядування, які були прирівняні до відповідних категорій посад державних службовців. Отже, загалом кількість керівних працівників та спеціалістів, які за діючими нормативно-правовими актами віднесені до категорій державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування, станом на 1 січня 2002 р. становить 337 662 особи.
Загальна чисельність державних службовців (без урахування працівників місцевого самоврядування) порівняно з даними на 1 січня 2000 р. збільшилась на 2,71 % (табл. 1.1). Це відбулося за рахунок збільшення чисельності територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади, а також чисельності працівників центрального апарату Національного банку України та його територіальних підрозділів, які згідно із Законом України «Про Національний банк України» віднесені до категорії державних службовців.
Динаміка чисельності державних службовців в органах виконавчої влади подана в табл. 1.2. Разом з тим чисельність державних службовців у місцевих державних адміністраціях протягом останніх чотирьох років має тенденцію до зниження.
Чисельність посадових осіб органів місцевого самоврядування, на яких до 2001 р. поширювалася дія Закону України «Про державну службу», постійно зростає. Це збільшення обумовлене зростанням чисельності працівників у радах міст обласного підпорядкування, селищних і сільських радах та органах місцевого самоврядування Автономної Республіки Крим.
За даними Головного управління державної служби України, відбувається незначне зростання кількості державних службовців віком до 30-ти років, зменшується чисельність працюючих, які досягли граничного віку, сталою залишається середня вікова група, збільшується частка державних службовців зі стажем державної служби від 5 до 15 років.
З метою вдосконалення структури органів виконавчої влади і підвищення ефективності державного управління Указами Президента України від 15 грудня 1999 р. № 1572 та № 1573 були внесені зміни в систему та структуру центральних органів виконавчої влади.
Протягом 2000 р. відбулися певні зміни кількості та організаційно-правового статусу центральних органів виконавчої влади, визначено організаційно-правовий статус центральних органів зі спеціальним статусом. Загальна кількість центральних органів виконавчої влади скоротилась з 89 органів у 1999 р. до 48 у 2000 р. З них: 16 міністерств, керівники яких входять до складу Кабінету Міністрів України, 19 державних комітетів та інших центральних органів виконавчої влади, статус яких прирівнюється до Державного комітету України, і 13 центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом.
Скорочення кількості центральних органів виконавчої влади відбулося, в основному, за рахунок зміни статусу окремих органів. У складі 14 центральних органів виконавчої влади утворено 28 урядових органів державного управління.
Актуальним стає обґрунтування створення в структурах апаратів центральних органів виконавчої влади урядових органів державного управління як додаткової ланки управління.