Державна служба (2003)

Державна служба як наука використовує категорії інших соціально-економічних, гуманітарних та політичних наук (суспільство, влада, культура, право, правова держава, свобода тощо). Але вона має і свої базові категорії та поняття: державна служба, орган державної влади, державний службовець, посадова особа, державно-службові відносини, кар’єра державного службовця, посада державного службовця.

Досліджуючи поняття державної служби, насамперед слід розглянути визначення служби в загальному розумінні.

За визначенням короткого тлумачного словника української мови, слово «служити» означає виконувати які-небудь обов’язки відносно кого-небудь, працювати, трудитися в ім’я кого- або чого-небудь, на користь кого- або чого-небудь.

Так, за C. І. Ожеговим, служба — це робота, заняття службовця, а також місце його роботи, будь-яка сфера діяльності. При цьому службовець — особа, яка працює за наймом у різних установах, у сфері обслуговування.

Ю. М. Старілов наводить загальне визначення служби як діяльності, пов’язаної з керівництвом, управлінням, контролем, наглядом, обліком тощо. При цьому працівники, залучені до служби, або створюють духовні цінності, або реалізують функції управління.

Отже, під цим поняттям розуміють: професійну діяльність особи; сферу діяльності; систему організацій, установ і підприємств; певний соціально-правовий інститут.

З погляду професійної діяльності служба полягає у здійсненні та/або забезпеченні здійснення завдань і функцій держави (державна служба, військова служба, медична служба, дипломатична служба, податкова служба, служба в системі освіти тощо), створенні духовних цінностей (робота в науково-дослідних, проектних організаціях), соціально-культурному обслуговуванні людей тощо.

До того ж служба полягає в управлінні, забезпеченні та здійсненні самого управління, соціально-культурному обслуговуванні людей.

Як сферу діяльності поняття «служба» визначає певний соціально-економічний або гуманітарний сектор діяльності держави, що нерозривно пов’язаний з певною системою підприємств, установ і організацій. До нього також у структурі механізму держави належать органи управління, науково-дослідні, проектні, навчальні та інші інституції, що забезпечують вирішення певного завдання або реалізацію певної функції держави.

При цьому кожний сектор механізму держави має, крім загальних, визначених Конституцією та іншими законами України правових норм, особливу нормативно-правову базу, що регулює однорідні суспільні, соціальні, економічні відносини.

Особливим видом служби, а отже видом суспільно корисної діяльності, є державна служба.

За традиційними підходами державна служба — це служба в державних установах, на підприємствах, в організаціях та об’єднаннях, тобто в бюджетній сфері.

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про державну службу» державна служба — це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті, щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів.

Таке визначення поняття державної служби передбачає виявлення головних структурних елементів, що складають це поняття, а також розкриття змісту таких категорій, як:

професійна діяльність — діяльність, яка є для особи професією, тобто основним родом трудової діяльності;

посада — визначена структурою та штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу та його апарату, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових повноважень;

державний орган (за Конституцією України — орган державної влади) — запроваджене в структурі державного апарату в установленому порядку утворення, яке характеризується правовим статусом, цілями, завданнями, функціями, повноваженнями, структурними особливостями та спеціальною компетенцією;

апарат — структура органу управління разом з підпорядкованими територіальними його відомствами;

завдання та функції держави;

одержання заробітної плати за рахунок держави.

Державна служба — це робота державних службовців, яка є постійним видом трудової професійної діяльності, оплачується з державного (або місцевого) бюджету і передбачає виконання повноважень органів державної влади чи місцевого самоврядування. Закон України «Про державну службу» також тлумачить державну службу як професійну діяльність, пов’язану із виконанням завдань і функцій держави. У цьому визначенні можна виокремити такі аспекти:

державна служба являє собою професійну діяльність, яка пов’язана з виконанням посадових повноважень як основного й єдиного виду діяльності, за який офіційно сплачується заробітна плата;

у межах здійснюваної професійної діяльності забезпечується виконання чи реалізація завдань та функцій держави;

професійна діяльність державного службовця спрямована на забезпечення функціонування органів державної влади та/чи місцевого самоврядування;

така діяльність передбачає виконання нормативно визначених посадових обов’язків і повноважень державним службовцем, що визначає особистісний аспект поняття державної служби;

така діяльність вимагає наявності необхідної кваліфікації.

Можна погодитися з Ю. М. Старіловим, що державну службу доцільно розглянути в таких аспектах:

соціальному, тобто державна служба як соціальна категорія, — це професійне здійснення за дорученням держави суспільно корисної діяльності особами, котрі займають посади в органах державної влади та місцевого самоврядування на постійній основі;

політичному — це діяльність з реалізації державної політики, що пов’язана з досягненням вироблених усіма політичними силами державно-політичних цілей і завдань у суспільстві й державі;

правовому — це нормативно-правове врегулювання державно-службових відносин, у процесі реалізації яких досягається та/або забезпечується практичне виконання завдань і функцій держави, віднесених до компетенції певного органу державної влади чи місцевого самоврядування, а також тих, що регламентують права, службові обов’язки, повноваження, обмеження, заборони, стимулювання, відповідальність службовців, проходження державної служби, порядок виникнення та розірвання державно-службових відносин тощо;

соціологічному — це практичне забезпечення чи реалізація завдань і функцій структурних складових державного апарату, компетенції органів державної влади чи місцевого самоврядування та ефективності реалізації завдань і функцій державної служби;

організаційному — це формування організаційних засад діяльності працівників державного апарату, що співвідносяться зі структурно-функціональною схемою державного механізму та включають побудову і правовий опис ієрархії посад, виявлення, оцінку, стимулювання та відповідальність відповідних працівників;

процесуальному — це забезпечення умов та реалізація механізмів, технологій і процедур функціонування механізму держави;

моральному — це формування етичних засад державної служби.

Державна служба — це один з основних видів діяльності держави, пов’язаної з правовим регулюванням усіх аспектів роботи державних службовців та формуванням кадрового потенціалу управління державою. Державна служба має бути однією з таких професій, для якої неодмінними є професійні навички, вміння та знання, переконання, спеціальна освіта службовців. Виконання державними службовцями завдань і функцій держави на професійній основі має гарантувати сталість і стабільність державно-службових відносин, добробут суспільства й силу держави, бездоганність та ефективність управлінської діяльності, її незалежність від можливих політичних змін.

Поняття «орган» є частиною ширшого поняття «організація». Організація — це сукупність людей, що передбачає їх діяльність, спрямовану на досягнення певних цілей і вирішення конкретних завдань. Орган є конкретним різновидом організації. Треба зазначити, що поняття «державний орган» з прийняттям Конституції втратило свою законність використання. За Конституцією, державна влада поділяється на законодавчу, виконавчу та судову; контрольно-наглядові функції, за перехідними положеннями Конституції України, здійснює Прокуратура; місцеві державні адміністрації як органи виконавчої влади делегують частину своїх повноважень органам місцевого самоврядування.

Кожний орган є частиною держави, державного механізму та державного апарату і виконує певні функції. Органи державної влади наділені державно-владними повноваженнями як зовнішнього, так і внутрішнього характеру; вони приймають, реалізують і контролюють нормативні та правові акти.

Орган державної влади отримує відповідний правовий статус після того, як видано законодавчий акт на державному рівні і прийнято про цей орган Положення, затверджене Указом Президента України чи постановою Кабінету Міністрів України.

У функціональному значенні державну службу можна розуміти як конкретний вид діяльності держави, делегований персоналу органів державної влади та місцевого самоврядування.

Державний службовець — це той, хто займає посаду в державних органах та їх апараті з практичного виконання завдань і функцій держави та отримує заробітну плату за рахунок державних коштів. Він має відповідну освіту та професійну підготовку, пройшов у встановленому порядку конкурсний відбір або прийнятий за іншою передбаченою процедурою.

Законодавство України визначає зміст діяльності державного службовця, права, обов’язки, обмеження, гарантії, відповідальність. Йому присвоюються в установленому порядку відповідні категорія та ранг.

У грудні 1993 р. було прийнято Закон України «Про державну службу», який спрямований на врегулювання суспільних відносин, що охоплюють діяльність держави щодо створення правових, організаційних, економічних та соціальних умов реалізації громадянами України права на державну службу.

Поняття державний службовець можна аналізувати з трьох поглядів:

державно-правового — державний службовець — це «слуга» держави, наділений нею повноваженнями різного характеру та значення. Службовець представляє державу в її різноманітних як внутрішніх, так і зовнішніх зв’язках (у відносинах з іншими державами, громадськими і недержавними організаціями);

адміністративно-правового — державний службовець має владні, організаційно-розпорядчі повноваження. Він — представник влади, який вживає юрисдикційні заходи і повноваження та застосовує адміністративно-правові санкції;

кримінально-правового — державний службовець — це особливий суб’єкт кримінальної та адміністративної відповідальності.

Поняття «державний службовець» є фактично похідним від поняття «державна служба».

Він реалізує державну владу в різних сферах суспільного життя у відповідних правових формах і за допомогою певних методів управління. Діяльність державних службовців виявляється по-різному. Зокрема, державні службовці:

здійснюють функції нормо-проектного, організаційно-розпорядчого та консультативно-дорадчого характеру, реалізують повноваження; отже, державна служба — це виконання та/або забезпечення виконання завдань і функцій держави від її імені особою, котра перебуває на посаді в органах державної влади чи місцевого самоврядування;

виконують юридично-владні приписи для різних суб’єктів права в системі управлінської ієрархії (готують та видають накази та розпорядження, дають вказівки і т. д.);

реалізують юрисдикційні дії, тобто застосовують заходи державного примусу до юридичних і фізичних осіб;

займаються організаційною діяльністю та здійснюють розпорядчі операції тощо.

Діяльність державних службовців має важливі правові наслідки, оскільки вона утворює, зміцнює і припиняє правовідносини. Усі форми діяльності державних службовців є необхідними елементами державного керівництва і нерозривно пов’язані з реалізацією влади.

Державні службовці виконують здебільшого адміністративні функції. Управлінські працівники займаються працею, специфічною за цілями, завданням, змістом і результатами. У процесі такої управлінської діяльності зазвичай матеріальні цінності безпосередньо не створюються. Ця робота передбачає вироблення та реалізацію цілей, завдань і напрямів державотворення, соціально-економічного розвитку, регулювання суспільної життєдіяльності та суспільних відносин тощо. Праця службовців є інтелектуальною, розумовою, психологічно насиченою, відповідальною, пов’язаною, головним чином, із впливом на свідомість людей, на поведінку та виховання, з осмисленням і продукуванням найскладнішої соціальної інформації.

Статус державного службовця — особливий вид спеціально визначених і гарантованих державою норм, що характеризують місце державного службовця в суспільстві.

Правовий аспект статусу державного службовця визначається Конституцією України, Законом України «Про державну службу», іншими нормативно-правовими актами. Він характеризується сукупністю прав, обов’язків та обмежень. При цьому слід розрізняти загальні права, обов’язки і обмеження, встановлені для всіх державних службовців, від посадових прав, обов’язків і обмежень, визначених для конкретних посад.

Дослідження й удосконалення правового регулювання інституту державної служби неможливе без уточнення змісту понять «посада» і «посадова особа». Адже характерною особливістю організаційної структури державно-правових різновидів соціальних систем є те, що вона постає перед нами як структура соціальних позицій (посад): посада — первинний осередок, вихідна організаційно-структурна одиниця державних органів, державних підприємств, установ, організацій, що визначає службове місце і становище учасників управлінського процесу. Тобто посада — одна з ознак організаційного та правового положення державного службовця.

Разом з тим, деякі вчені-юристи відзначають, що більш плідним з урахуванням компетентного характеру управлінських проблем є міжгалузевий, державно-правовий підхід до поняття посади. Так, Ю. О. Розенбаум характеризує посаду як державно-правове встановлення, М. П. Орзіх звертає увагу на те, що традиційний розгляд посади спричиняє зміщення цього первинного елементу державної служби та визнання державного органу первинною клітинкою апарату управління.

Посада утворюється у розпорядчому порядку. Правовими актами компетентних органів визначаються її назва, місце у службовій ієрархії, порядок заміщення. Вона включається у штатний розпис, в єдину номенклатуру посад службовців. При цьому найменування посад має максимально точно віддзеркалювати зміст і характер роботи, що виконується працівником.

Посада є часткою структури органу, виявом його компетенції у вигляді владних повноважень, якими наділяється саме посада, а не конкретний службовець.

Функціональна класифікація органів державної влади та місцевого самоврядування закладає основи розробки класифікації посад державних службовців, побудованої відповідно до організаційно-правового статусу органів та їх функціональних повноважень.

Концепція адміністративної реформи пропонує законодавчо визначити такі типи державних посад: політичні, патронатні та адміністративні. При цьому до політичних посад повинні належати посади міністрів, а до державної служби — патронатні та адміністративні посади.

Запровадження політичних посад потребує суттєвого роз’яснення самого визначення політичної посади та політичного діяча. Політичну посаду обіймає політичний діяч для реалізації своєї політичної програми, що була опосередковано чи прямо схвалена шляхом обрання цієї особи на зайняття посади чи призначення на посаду для реалізації визнаної державою програми діяльності органу державної влади.

Водночас сучасне законодавство не передбачає встановлення окремого публічно-правового інституту служби професійно підготовлених громадян на державних посадах.

Необхідно зазначити, що чинне законодавство України про державну службу не передбачає наявності категорії «державна посада». Її введення потребує значної науково-теоретичної розробки, пов’язаної з певним відокремленням від поняття посади державного службовця та узгодженням із категорією «посадова особа».

Можна запропонувати таке визначення поняття «державна посада»: державна посада — це посада в органах державної влади, що утворюються відповідно до Конституції України, з певним колом обов’язків щодо виконання та забезпечення завдань і функцій держави, віднесених до повноважень даного органу, грошове утримання на якій здійснюється за рахунок державних коштів.

Запровадження категорії «державна посада» потребуватиме законодавчого визначення реєстру цих посад з досить детальним викладенням статусу кожної (прав, обов’язків, повноважень за посадою, освітньо-кваліфікаційних вимог).

Правовий статус органу державної влади визначається порядком утворення та призначенням керівництва, визначенням компетенції та повноважень, визначенням його структури, місцем у механізмі держави та державному апараті (зокрема: підзвітністю, підпорядкованістю та підлеглістю). Останнє встановлює функціональні якості та особливості органу, визначення належності до видів і рівнів державної влади, взаємозв’язок та динамічне співвідношення статусу даного органу зі статусами інших органів державної влади. У межах правового регулювання статусу органу державної влади мають вирішуватися статусні проблеми окремих його підрозділів, раціонального розподілу повноважень і відповідальності серед структурних підрозділів органу та державних службовців.

У різних джерелах по-різному дається тлумачення поняття «посадова особа». Переважна більшість учених — представників науки адміністративного права вважають суттєвим для поняття посадової особи такі ознаки:

це особи, які перебувають на державній чи громадській службі, тобто є службовцями, обіймають відповідні посади;

це особи, які мають специфічні повноваження: державно-владного або розпорядчого характеру, або такі, що вимагають виконання юридично-значущих дій управління людьми чи майном.

Звичайно при конструюванні загальнотеоретичного поняття посадової особи використовується вказівка на володіння нею державно-владними повноваженнями. Адже фіксація цієї особливості має принципове значення, оскільки відображає сутність правового статусу посадової особи і, зокрема, зумовлює особливий характер її юридичної відповідальності. Але якщо обмежитися тільки її виділенням, то таке визначення буде надмірно формальним і неповним, залишається нерозкритою соціальна природа статусу посадової особи, призначення її службових повноважень.

З цього приводу професор В. Б. Авер’янов у книзі «Державне управління: теорія і практика» проводить дослідження, яке дає можливість виявити новизну (порівняно з адміністративно-правовим баченням) постановки проблеми — єдиного для всіх галузей права поняття посадової особи. У чому ж вона проявляється?

Є прагнення чіткіше окреслити зміст державної служби: а) це служба лише в органах державної влади; б) або й на державних підприємствах, у державних установах.

Управлінські відносини неможливі без владного суб’єкта. Тому вчені єдині у визнанні владної природи повноважень посадової особи як суттєвої ознаки створюваного визначення. За ознакою зв’язку з державою державновладні повноваження відрізняються від повноважень, які ґрунтуються на громадській владі.

Подолання галузевого різнобою в тлумаченні поняття «посадова особа» автори вбачають у поєднанні юридичного критерію (владних повноважень) та матеріальних ознак посадової особи (здійснення управлінських функцій).

З цього окреслюється бачення єдиного поняття «посадова особа»: це — службовець, діяльність якого з метою реалізації управлінських функцій має владно-розпорядчий характер і спрямована на організацію й забезпечення якості праці службовців та інших учасників службових відносин. Посадовими особами вважаються керівники та заступники керівників органів державної влади та їх апарату, інші державні службовці, на яких покладено здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій.

Слід зупинитися на понятті «державно-службові відносини», що є об’єктом регулювання законодавством державної служби. Їх можна класифікувати за двома основними групами:

відносини, які виникають у процесі організації державної служби, а саме — у зв’язку з підготовкою, добором і розстановкою кадрів; установленням статусу державної ради, у зв’язку із заміщенням посад, проведенням оцінки праці і просуванням по службі. Такі відносини мають адміністративно-правовий характер і відбивають сутність державної служби;

відносини, які складаються: у процесі реалізації державної служби, тобто в процесі організації робочого часу та часу відпочинку; щодо дисципліни й оплати праці; у процесі функціонування кадрів управління поза межами цих органів.

Закон України «Про державну службу» визначає регулювання суспільних відносин, які охоплюють діяльність держави щодо створення правових, організаційних, економічних та соціальних умов реалізації громадянами України права на державну службу, а також формулює загальні засади діяльності та статус державних службовців, які працюють в державних органах та їх апараті.

Становище особи і громадянина в демократичній правовій державі характеризується місцем, яке вона займає в системі су- спільних відносин, сукупністю прав, обов’язків, повноважень, обмежень, гарантій (правовий аспект), посадою, яку вона обіймає в структурі державного механізму (організаційний аспект), матеріальною забезпеченістю (матеріальний аспект) та суспільним ставленням до неї (моральний аспект).

Зрозуміло, що наведені аспекти тісно пов’язані між собою, впливають один на одного і в сукупності визначають статус особи чи громадянина в суспільстві.