Державна служба (2003)

У науковій літературі та законодавчій практиці закріпився діяльнісний підхід до державної служби. Про це свідчить Закон України «Про державну службу», де державна служба визначена як професійна діяльність працівників державних органів та їх апаратів. Однак в умовах розбудови української державності, реформування державної служби починає заявляти про себе новий, інституціональний підхід, що не одержав поширення в законодавчих і нормативних документах. Розуміння державної служби як соціального інституту дозволяє розглянути її як своєрідний інструмент реалізації потреб особи та громадянина.

Відповідно до Конституції України (ст. 1), «Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава». «Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами» (ст. 5).

Ці засади неможливо забезпечити без ефективної системи державного управління, заснованої на принципах служіння народу.

Особливу значущість державна служба набуває із запровадженням реформування системи державної служби, де сформульовані проблеми стандартизації надання державних послуг фізичним і юридичним особам. Державна служба і служба в органах місцевого самоврядування мають забезпечити результативну та ефективну діяльність відповідних органів. Це є першим кроком до розуміння та орієнтації державної служби і служби в органах місцевого самоврядування як інститутів державних послуг.

Таким чином, інституціональний підхід як такий, що надає нові евристичні можливості, набуває актуальності як для наукового аналізу, так і для практичної реалізації соціальних функцій державної служби в суспільстві. При цьому інституціалізація являє собою процес упорядкування та формалізації сталих відносин між складовими системами.

Інститут традиційно розглядається в межах юридичних наук як «сукупність норм права, що регулює певну групу відносин одного порядку та являє собою частину відповідної галузі права» .

Як напрям управлінської думки інституціалізм виник при розгляді еволюції суспільного устрою як процесу природного відбору соціальних інститутів . Поряд із цим інститути пов’язані з результатами процесів, що відбувалися в минулому, вони відповідають умовам минулого, але не відповідають вимогам теперішнього часу. Інститути змінюються при зміні умов їх створення та соціальних потреб. Тим самим розвиток інститутів є розвитком суспільства.

Німецький соціолог М. Вебер уперше розглядав соціальні інститути за допомогою порівняльно-історичного аналізу, досліджував феномени бюрократії, сформулював поняття раціональної організації суспільства .

Л. Ерхард обґрунтував концепцію «сформованого суспільства» на засадах сильної держави, здатної формувати суспільство на засадах суспільних інтересів: «Економічні концепції та економічні устрої завжди будуть змінюватися, але вічною залишиться мета економічної діяльності — служити та сприяти добробуту людей. Найкращим, усупереч усяким догматам, є такий економічний лад, що, з урахуванням історичних, політичних і економічних обставин, забезпечує оптимальну ефективність, а це завжди такий лад, за якого економічні цілі гармонійно збігаються з реальними умовами, а також соціальними цілями» .

Значним внеском у розробку інституціонального підходу стали праці вчених, що досліджують проблеми організації, оскільки значна частина соціальних інститутів являє собою інститут-організацію .

Нарешті, великі евристичні можливості для розвитку державної служби закладені в дослідженнях, що містять спробу розглянути державну службу як соціальний інститут чи систему соціальних інститутів. Думка про те, що визначальну роль у процесах інституціалізації відіграє суспільний поділ праці як найбільш глибоке джерело соціальних розходжень, має велике методологічне значення.

Таким чином, вивчення стану даної проблеми дає підставу думати, що накреслюються певні підходи для розуміння державної служби як інституту державних соціальних послуг. Проте цей напрям не оформився як спеціальна соціологічна концепція державної служби.

Розглянемо найактуальніші соціологічні аспекти інституціонального підходу.

1. Характеристика державної служби як соціального інституту, її місце серед інших соціальних інститутів.

Під соціальним інститутом можна розуміти історично сформовану на основі традицій або правових норм стійку форму організації спільної діяльності людей, спрямовану на задоволення їхніх соціальних потреб; результат природного добору і пристосування форм соціального життя та відносин.

Державна служба як соціальний інститут виступає інструментом реалізації цілей, завдань і функцій держави, займається не тільки власне управлінням. Вона виробляє певні гарантії життєдіяльності громадян, етичні цінності і норми, що певним чином впливають на суспільство в цілому, забезпечує задоволення найбільш загальних, основних потреб громадян, якісний рівень життя, виробляючи при цьому соціальні стандарти, тобто надає державні соціальні послуги.

Забезпечення державною службою державних соціальних послуг визначається насамперед соціальним характером держави і призначенням державної служби як соціального інституту. Під соціальними послугами розуміються послуги у сфері охорони здоров’я, освіти, соціального забезпечення, особистої безпеки, створення і регулювання ринку, забезпечення здорового середовища існування тощо, у тому числі комунальні послуги.

Існування ринку соціальних послуг — соціального механізму обміну діяльністю, товарами, послугами, ідеями між соціальними інститутами, соціальними інститутами і громадянами — обумовлене тим, що громадянам надаються послуги не тільки інститутами держави, а й соціальними інститутами громадянського суспільства, включаючи службу в органах місцевого самоврядування, оскільки їхнє існування обумовлене різними соціальними потребами людей, які, у свою чергу, є «замовниками» цих послуг, оплачуючи їх податками, членськими внесками й іншими способами.

2. Процес розвитку державної служби як системи соціальних інститутів, що диференціюються і функціонально спеціалізуються з метою надання громадянам державних соціальних послуг. Державна служба як система інститутів являє собою сукупність взаємодіючих підсистем щодо досягнення загальної мети, де кожна окремо виконує певну функцію, але внаслідок синергетичного ефекту при їхній взаємодії сама державна служба як система здобуває нові властивості (цілісність, сбалансована рівновага, розподіл сфер і способів діяльності, єдність підходів до рішення завдань певного рівня, використання єдиних норм, правил, стандартів).

Державна служба як система соціальних інститутів включає такі інститути:

державних соціальних послуг;

соціальний;

економічний;

правовий;

організаційний;

культурний;

інформаційно-комунікативний;

інтелектуально-духовний.

Це не означає, що тим чи іншим інститутом є якась строго визначена структура чи складова державної служби; уся державна служба виступає у ролі того чи іншого соціального інституту.

Як організаційно-управлінський інститут державна служба є професійною діяльністю із виконання та забезпечення виконання цілей, завдань і функцій держави, виступає в ролі соціального механізму їх реалізації, що є гарантом розвитку соціуму.

Державна власність робить необхідним державне управління у сфері економіки, пов’язане з цією власністю, а також участь державної служби в регулюванні ринкових відносин. Цю функцію держави забезпечує така державна служба, як соціально-економічний інститут.

Як соціально-правовий інститут державна служба виступає тоді, коли вона забезпечує правовий простір життя і діяльності громадян, їхні права й свободи.

Така структура додає державній службі стійкість, стабільність за всіляких зовнішніх і внутрішніх змін.

Інституціональний підхід допомагає зрозуміти, що саме потребує реформування та розвитку.

3. Мета, умови і межі орієнтації державної служби як інституту державних соціальних послуг.

Оскільки держава є гарантом розвитку соціуму, державна служба як система соціальних інститутів виконує багатоманітні функції (державно-політичні, економічні, власне соціальні, правові, організаційні тощо), реалізуючи державну політику. Державній службі необхідний відкритий інформаційно-комунікативний зв’язок як усередині своєї структури, так і з різними суб’єктами громадянського суспільства для ефективної реалізації цілей, завдань і функцій. Така відкритість державної служби дозволяє асоціювати соціальні потреби громадян для вироблення соціальних стандартів, забезпечення певного якісного рівня життя.

Однак неправильно було б думати, що державна служба надає громадянам тільки безпосередні послуги. Органи державної влади виробляють насамперед опосередковані послуги, оскільки в межах реалізації функцій управління займаються забезпеченням необхідних умов для існування тих структур, установ, що надають безпосередні послуги. Наприклад, у сфері освіти безпосередні послуги надають державні середні і вищі навчальні заклади, а опосередковані — інші структури, у тому числі Міністерство освіти і науки України, що забезпечує розробку та реалізацію державної політики у сфері освіти. Одночасно з державою послуги, пов’язані з отриманням освіти, надають різні комерційні структури, конкуруючи з державою як в якості надання цього виду послуг, так і в оплаті за них.

У цьому випадку держава за допомогою державної служби захищає громадян від можливої сваволі, непрофесіоналізму, некомпетентності освітніх комерційних структур, надаючи тим самим громадянам гарантовану державну освітню соціальну послугу.

4. Критерії адекватності розвитку державної служби (як інституту державних соціальних послуг) суспільним очікуванням і цілям держави. На перший план часто виходять цінності споживання як головної, іноді єдиної мети в житті. За даними соціологічних досліджень про очікування громадян від структур влади на перше місце виходять: а) підвищення добробуту, б) порядок і безпека, в) соціальна справедливість. Ці зміни підтверджують висновки А. Маслоу про те, що «людина вважає абсолютною, найголовнішою цінністю, синонімом самого життя ту потребу з ієрархії потреб, бажання задовольнити яку домінує в ньому тепер», «людська природа являє собою безупинне задоволення внутрішніх потреб».

Біологічні потреби властиві як тварині, так і людині; соціальні потреби, що мають історичний характер, обумовлюються впливами економіки, політики, культури, що лежать в основі соціальної діяльності та взаємодії між індивідами і соціальними інститутами, властиві тільки людині. Соціальні потреби виражають глибинні взаємини індивідів між собою, опосередковані загальними умовами життєдіяльності, вимоги, запити, цінності у відносинах індивідів, соціальних прошарків, груп у всій сукупності соціальних інститутів, держави, соціуму.

У спеціальній літературі зроблена спроба класифікувати соціальні інтереси, в яких відбиваються соціальні потреби за ступенем важливості: життєво важливі інтереси особистості, життєво важливі інтереси суспільства, життєво важливі інтереси держави. У процесі збалансування інтересів особистості, суспільства і держави висувається ідея виокремлення пріоритетних соціальних потреб.

Громадяни зацікавлені у певний переорієнтації державної служби, перетворенні її в ефективно діючий інститут державних соціальних послуг, що є найважливішою складовою легітимізації влади в умовах відкритого суспільства, прозорості державної служби, стає важливим важелем формування ринкової інфраструктури і соціально орієнтованої держави.

Водночас стала соціальним фактом активізація діяльності з виробництва соціальних послуг недержавних соціальних інститутів — комерційних структур, суспільних об’єднань, «груп тиску», інших інститутів, що зацікавлені чи не зацікавлені в тому, щоб державна служба розвивалася в соціальному напрямі. В етичному кодексі Міжнародної асоціації міського управління головним завданням посадових осіб міста, що працюють у виконавчих органах, є надання городянам погодженого обсягу муніципальних послуг за більш високої їх якості і розумних витрат на їх здійснення.