Державна служба (2003)

Для державного управління як науки перехід до нових ринкових принципів організації економіки має становити саму сутність управління державою та регулювання економічними процесами за її участю. При цьому державний апарат можна розглядати як суб’єкт виконавчо-розпорядчої діяльності. З погляду економічних наук остання має передусім економічний зміст, через те що об’єктом цієї діяльності є будь-які ресурси.

Економічна діяльність державного апарату — це професійна діяльність з розпорядження всіма видами ресурсів: фінансовими, матеріальними, інформаційними, інтелектуальними, кадровими тощо. Виконуючи функції організації та спрямування ресурсних потоків, він не виробляє конкретного матеріального продукту, але певним чином обумовлює умови його виробництва, а іноді й усю послідовність його подальшого використання. Економічні характеристики виробництва товарів і надання послуг визначаються за правилами, встановленими законодавчими та нормативними актами, розробленими й запровадженими певними органами державної влади. Останнє пояснює та обумовлює розгляд економічної складової їх діяльності.

Предметом економічної діяльності державного апарату є, в основному, унормування обігу ресурсів, тобто їх отримання, розподілення, споживання та оцінка використання. Оскільки обсяг ресурсів завжди обмежений, то виникає необхідність пошуку таких методів поводження з ними, які б задовольняли якомога ширше коло потреб — і суспільства загалом, і людини зокрема. Предмет економічної діяльності апарату обумовлений цілями його функціонування для забезпечення реалізації завдань і функцій держави з метою задоволення економічних, соціальних та духовних потреб суспільства і людини.

Із запровадженням ринкових відносин держава перетворюється в значного виробника товарів і послуг. Для цього держава має бути такою самою учасницею ринкових відносин, як і будь-який товаровиробник. Вона практично виступає в цій ролі через свій апарат, який розпоряджається власністю; регулює та контролює фондові ринки, ринки цінних паперів, нерухомості, ресурсів, зокрема, фінансів; мобілізує та розподіляє ресурси за допомогою податків, тарифів, митних, акцизних та інших зборів, пільг, квот, субсидій, субвенцій, кредитів, лімітів тощо.

Правила та процедури функціонування сучасного ринку формуються державою і використовуються нею для забезпечення життєдіяльності всієї суспільної системи. Це ще раз підтверджує, що державний апарат постає найважливішим суб’єктом економічних ринкових відносин. Економічні закономірності, принципи організації ринку, особливості структури суб’єктів господарювання мають ураховуватися при побудові або реформуванні державного апарату, при виборі його організаційної структури, при визначенні державно-власних повноважень органів виконавчої влади різних організаційно-правових статусів. Але недостатньо використовувати тільки юридичну техніку реалізації завдань і функцій держави. Економічний аналіз ринку має бути домінантою в синтезі системи державного управління, а юридична техніка — засобом правової легітимізації.

Державний апарат — рівнозначний з іншими суб’єктами, але не рівноправний учасник економічних відносин . Він є потужним джерелом найрізноманітніших впливів на всі механізми функціонування ринку. Збіг цих впливів з потребами економіки забезпечує розвиток усієї суспільно-політичної системи держави.

Отже, постає проблема певної комерціалізації діяльності державного апарату, тобто отримання державою прибутку зі своїх прав на реалізацію певних економічних функцій, і насамперед з прав на володіння власністю.

Володіння власністю передбачає грамотне розпорядження та користування нею. Отримання найбільшого прибутку від використання своєї власності, як показує світовий досвід, характерно для приватних способів господарювання, яким властиві особиста зацікавленість, мобільність і динамізм. Саме тому в багатьох країнах світу пріоритет надається приватній власності як основному важелю економічного прогресу. Держава здійснює приватизацію свого майна: повністю чи частково його продає або ділить з підприємницькими структурами. Як ефективніші власники вони спрямовують зусилля на отримання прибутків, збільшуючи прибутки держави.

Іншим напрямом комерціалізації діяльності державного апарату є делегування своїх прав власника за плату. До таких форм належать: оренда майна та її окремий вид — концесія; квотування (тобто дозвіл користування певними природними, інформаційними, екологічними ресурсами, а також використання повітряного простору, експорт іншим користувачам сировини, обладнання, продовольства, предметів народного вжитку тощо); ліцензування (передача державою підприємницьким структурам або фізичним особам своїх прав на здійснення тієї чи іншої економічної діяльності); сертифікація (тобто функція контролю відповідності державним стандартам товарів, послуг, безпеки та надійності фінансових, страхових компаній тощо); конкурсне надання прав шляхом тендерів, торгів, аукціонів на участь у виробництві продукції та послуг тощо; комерційна участь у реалізації інвестиційних проектів і програм, у тому числі шляхом надання (або продажу) гарантійних зобов’язань і прямих капітальних вкладень на умовах повернення, окупності та прибутковості.

Комерціалізація діяльності державного апарату також відбувається шляхом переведення економічних функцій держави на комерційні (платні) засади. Фактично у цих випадках держава через свій апарат діє як звичайний учасник ринку. При цьому роль державної служби як професійної діяльності працівників державного апарату стає ключовою з організації економічної діяльності держави.

Державна служба бере участь у формуванні та реалізації державної економічної політики, регулює та контролює економічні відносини. Водночас ефективність державної служби адекватно відображається на ефективності провадження як цієї політики, так і всього державного управління.

В основному щодо управління економікою запроваджуються два механізми:

підтримки та розпорядження (майном, цінами, податковими та обліковими ставками, тарифами, замовленнями тощо);

контролю та обмеження — від обмеження до заборони свободи дій самостійно господарюючого суб’єкта, що провадить яку-небудь економічну діяльність.

Засобами першого з цих механізмів є податки, бюджет, державне замовлення, прямий або конкурсний розподіл державних капітальних вкладень, акціонування, приватизація або передача в оперативне управління майна, залучення до участі в реалізації державних економічних програм та вирішення соціальних завдань, адміністративний припис структури витрат, надання гарантій, видача пільгових кредитів тощо. Особливого значення набуває використання заходів цього механізму для захисту вітчизняного товаровиробника. Вони діють опосередковано, створюють ситуацію, за якої вітчизняний суб’єкт економічної діяльності відчуває себе комфортніше в умовах ринкових відносин.

У процесі реалізації цих, за змістом протекціоністських, заходів державна служба має провадити державну політику, що забезпечить оптимальні конкурентні умови для власного товаровиробника. Відомо, що млява конкуренція веде до перетворення суб’єкта господарювання на нездатну самостійно розвиватися установу. Сильна ж конкуренція в період становлення суб’єкта, навпаки, може привести до його ліквідації. Саме тому визначення оптимальної підтримки та її моніторинг в умовах економічних змін є сферою діяльності державних службовців органів виконавчої влади економічного сектору.

Другий механізм адміністративного впливу на економіку з боку державного апарату пов’язаний з унормуванням поведінки на ринку, зокрема правил використання власності, формування цін, регулювання монополій, контрактних, акціонерних та інших комерційних відносин, ліцензування окремих видів діяльності, стимулювання інвестицій тощо.

Механізм підтримки та розпорядження в певному сенсі простіший, ніж механізм економічного контролю та обмеження, оскільки він збігається з правовим механізмом управління взагалі. Правова регламентація та нормативне регулювання виконавчо-розпорядчої діяльності в системі державної служби достатньо відпрацьовані: відомі форми, способи та методи, відома юридична техніка їх застосування та використання тощо.

Але це не означає, що достатньо тільки застосовувати низку законів та нормативних актів і навчитися їх грамотно використовувати з метою налагодження механізму розпорядження. Специфіка розпорядження в ринковій економіці полягає в тому, що цей механізм застосовується в зовсім іншому середовищі, відмінному від адміністративних відносин «керівник — підлеглий». Ринкове середовище не є однорідним і стабільним, у ньому діють суттєво відмінні суб’єкти економічної діяльності, що по-різному сприймають і реагують на вплив держави. Це середовище значно активніше реагує на регулювання своєї діяльності. Причому активність виявляється у двох протилежних аспектах: у вигляді посиленого лобіювання своїх інтересів, у тому числі й «протягування» їх до системи державних інтересів, та у вигляді ігнорування, обходу або тлумачення на свою користь розпорядчих актів, що приводить до розквіту тіньової економіки.

Масштаб підтримки, її гарантованість, тривалість у часі та сталість значною мірою визначаються тим, наскільки глибоко інтереси суб’єкта господарювання проникли в систему державних інтересів і наскільки ці інтереси відповідають цілям держави та суспільства, їх соціально-економічному розвиткові. При формуванні кадрового складу державної служби слід враховувати, що призначення представників цього середовища на ключові посади в системі державного апарату може опосередковано сприяти розвиткові певного суб’єкта господарювання, певної галузі економіки, регіону, області, району, міста за рахунок інших суб’єктів.

Водночас зміна в кадровому складі органів державного управління не може впливати на пріоритети державної економічної політики, напрямів економічного та соціального розвитку адміністративно-територіальних одиниць держави.

Невід’ємною складовою обох механізмів управління є економічна відповідальність за порушення або неналежне виконання зобов’язань, покладених на господарюючий суб’єкт або прийнятих ним у процесі економічної діяльності. Відповідно й державний апарат має нести відповідальність на тих самих засадах, що й суб’єкти господарювання. Це потребує введення, зокрема, матеріальної відповідальності державних службовців за неякісне або неналежне виконання своїх обов’язків, що призвели до втрат з боку держави.

Крім того, зазначені механізми потребують постійного раціонального вдосконалення та певного розширення витрат на їх реалізацію.

Регулювання інтересів господарюючих суб’єктів належить до сфери державної економічної політики, що реалізується в конкретний період. За визначенням така політика — «компроміс між численними та різноманітними інтересами суспільства і суб’єктів господарювання з метою досягнення максимального блага в межах існуючого ладу». Тому нормативно-правового регулювання потребують не тільки механізми реалізації економічних функцій держави, а й процеси формування, затвердження, впровадження та контролю економічної політики. Ці процеси мають свої власні принципи, вимоги та процедури. Так, формування політики здійснюється на державному рівні законодавчою гілкою влади за участю виконавчої, на територіальному рівні — органами виконавчої влади та місцевого самоврядування. Затвердження політики — це компетенція законодавчого органу та органів місцевого самоврядування на територіальному рівні. Реалізацію економічної політики та внутрішній контроль за нею здійснюють органи виконавчої влади. Контроль належить до функцій законодавчого органу та органів місцевого самоврядування. Центральні органи виконавчої влади в межах своєї компетенції також здійснюють контроль за реалізацією державної економічної політики й на рівні територій.

Усі зазначені процедури щодо економічної політики реалізуються через професійну діяльність державних службовців, тобто через державну службу. При цьому проблема ефективності державної служби набуває виняткового значення.

Слід зауважити, що ефективність державної служби тотожна ефективності діяльності органів державної влади. Отже, в центрі уваги мають бути питання макроекономіки, мікроекономіки, державного управління, теорії організацій та управління персоналом. Однією з очевидних проблем є відсутність безпосереднього зв’язку між цими дисциплінарними та методологічними зрізами. Внаслідок різної термінології цих наукових галузей постає проблема взаємодії та взаємосприяння у вирішенні сучасних наукових і практичних завдань міждисциплінарної наукової галузі державного управління.

Для макроекономіки ефективність відіграє винятково важливу роль. У ринкових умовах держава стає, як уже зазначалося, рівнозначним суб’єктом господарювання та важливою складовою в національному виробництві країни.

Зміна ролі держави обумовлює значення поняття високоефективного державного апарату та державного сектору. Останнє вимагає змін у методологічних підходах до вимірів ефективності на макрорівні, а також в оцінках і ставленні до ефективності в державному секторі. Значно підвищується і значущість мікрооцінок, що характеризують діяльність державних підприємств, установ і організацій, показників, що об’єднуються в оцінки на макрорівні.

Згідно із сучасними підходами до аналізу діяльності організацій одним з економічних показників їх діяльності є продуктивність. Разом із тим, продуктивність і ефективність є двома чітко визначеними концепціями одного й того самого явища.

Доцільно наголосити, що продуктивність визначається відношенням «випуск — витрати». Її можна розглядати як на рівні організації, так і на рівні галузі. У математичному вигляді це співвідношення описується виробничою функцією, що передбачає залежність випуску від витрат. Ця функція є підставою для розрахунків продуктивності.

Питання ефективності організацій завжди перебувало в центрі уваги вчених і практиків наукової галузі теорії організацій. У загальній теорії ефективності організації розрізняють три підходи: традиційна механістична теорія, теорія людських ресурсів та системна теорія організацій.

Традиційна механістична теорія організацій передбачає використання діючої та закритої моделі досягнення незміних цілей за допомогою відомих і заздалегідь визначених засобів і ресурсів. Завданням організації є досягнення певної цілі наявними ресурсами і шляхом поліпшення співвідношення цілей та змін. Продуктивність постає чіткою мірою для опису ефективності організації. Традиційна механістична теорія визначалася принципами, відповідними системі досягнення цілі, яка збігається з аксіомою ефективності.

Теорія людських ресурсів передбачає, що до механістичної теорії додаються біхевіористичні аспекти. Зокрема, мотиваційні аспекти постають настільки важливими, що включаються до концепції та практичного використання критеріїв, що вказують на ефективність функціонування організації. До елементів опису ефективності організації додаються такі критерії, як задоволення службовців, плинність кадрів, моральний стан колективу, відданість загальній справі тощо.

Водночас організації є відкритими системами, тобто взаємодіють з навколишнім середовищем. Унаслідок цієї взаємодії цілі та ресурси змінюються. Зовнішні та внутрішні фактори надають динамізму та рухомості функціональній та організаційній структурам органу. Зміна ситуації вимагає нових стратегій. Якщо організація хоче бути ефективною, їй мають бути притаманні висока продуктивність, конструктивні біхевіористичні настанови персоналу та здатність пристосовуватися до ситуативних змін. Системна теорія організацій також передбачає досягнення цілей, але при цьому організація має бути гнучкою та здатною контролювати зовнішнє оточення, щоб гарантувати достатній рівень ресурсів. Системно-орієнтований показник ефективності організації постає багатомірним.

Є два підходи до оцінки ефективності органів державної влади, а саме: оцінка досягнення цілей функціонування органу та оцінка ефективності діяльності органу.

Зазначимо, що оцінка досягнення цілей діяльності органу державної влади різними суб’єктами здійснюється з різних позицій. Так, громадянина цікавлять досягнуті результати цієї діяльності як для усвідомлення правильності обраного курсу соціального та економічного розвитку, так і для прийняття особистого рішення в період виборів. Законодавця мають цікавити насамперед можливі наслідки цієї діяльності, а також з прагматичного погляду — результати та обсяг діяльності для виділення коштів з бюджету. Державного службовця — характер діяльності з досягнення цілей, що поставлені перед органом. Останній повинен визначати стандарти, норми та питомі витрати щодо надання послуг, розробляти та вдосконалювати організаційні, технологічні, процедурні та технічні проблеми, розробляти та відстежувати систему оцінки адекватності отриманих результатів тощо.

Основне ж призначення органів державної влади полягає в створенні та підтримці умов для забезпечення високого рівня добробуту населення, охорони здоров’я, освіти, особистої безпеки та безпеки навколишнього середовища. Тому ефективність їх діяльності необхідно розглядати через показники життєдіяльності та життєзабезпечення людини, тобто через основні цілі громадян — суспільний добробут .

Об’єктом аналізу є не орган влади, а результат діяльності та ефективність управління. Орган управління є тільки організаційною структурою, що забезпечує отримання необхідного результату діяльності.

Оцінювати ефективність органу доцільно на всіх стадіях: при формуванні цілей державної політики, при правовому їх затвердженні, на етапах визначення та виділення (придбання) ресурсів, при наданні послуг або виробленні товарів з метою реалізації визначених цілей, при оцінці досягнення визначених цілей. Фактично ефективність має оцінюватися протягом усього циклу «мета — випуск».

Ураховуючи термінологію системного підходу, цей цикл має такий вигляд: визначення цілей та їх правове закріплення — формування ресурсно-витратної складової — трудовитрати — процес досягнення необхідних результатів — оцінка досягнення кінцевих результатів.

На етапі визначення цілей діяльності органу актуальною є оцінка спрямованості та здатності конкретного органу забезпечити їх реалізацію. За наявності сумнівів, що можуть бути викликані недостатніми організаційно-функціональною структурою чи кадровим забезпеченням, доцільно вирішувати питання щодо надання реалізації зазначених цілей іншим органам або створення окремого органу управління.

Зауважимо, що цілі органу або його структурного підрозділу реалізуються шляхом здійснення певних функцій. Ефективність їх здійснення оцінюється завдяки використанню конкретних показників, зокрема: загальної мінімізації витрат, недопущення втрат, задоволення потреб громадян тощо. Тобто цими показниками фактично оцінюється практична діяльність органу. Чітке, пунктуальне, а надалі будемо говорити про діагностоване, визначення цілей значно збільшує кількість показників (а також необхідних даних для їх визначення чи розрахунку), відповідних різним характеристикам досягнення результату, в тому числі й якісним. При цьому проблема якості є рівнозначною з наданням послуг чи виробництвом товару.

Якість, її забезпечення та підвищення потрібно розглядати в сукупності. Інший підхід може привести до поліпшення окремих показників без достатнього аналізу можливих наслідків для якості надання послуг. З цією метою необхідно застосовувати такі показники, які б оцінювали діяльність державних службовців з підвищення добробуту суспільства.

Ефективність управління, у тому числі й державного, прийнято визначати відношенням результатів, фактично отриманих з наданих ресурсів, до максимальних результатів, що могли бути отримані шляхом використання цих ресурсів.

Аналіз ефективності діяльності органу державної влади має бути зосереджений, в основному, на наслідках діяльності, тому що кінцевою метою надання послуг і виробництва товарів є не самі послуги чи товари як такі, а їх спроможність задовольняти інтереси користувачів та платників податків. Хоча від економічної категорії «випуск» важко відійти, але саме результати та наслідки є найважливішими показниками. При цьому виникає проблема багатомірності цілей, що обумовлює й множину критеріїв їх досягнення.

Розглядаючи питання ефективності діяльності органів управління, необхідно враховувати певну ступінь невизначеності поставленого завдання, що відбивається як на самій діяльності органу, так і на характері оцінки ефективності. Цим обумовлюється ознака діагностичності мети (цілей), функцій та/або завдання, що ставляться перед органом. Мета з ознакою діагностичності повинна мати певний вимір, що надає можливість застосовувати необхідні методи та засоби виміру, а також незалежні структури, здатні здійснити цей вимір.

Різні підходи до оцінки ефективності передбачають вирішення проблеми диференціації ступеня невизначеності поставленої мети. Диференціювати різні ступені невизначеності означає диференціювати різні стилі та типи оцінки, а також різні стилі управління та контролю. Тому різні типи завдань можуть і характеризуються різними ступенями невизначеності.

При цьому жорстко запрограмовані завдання мають низький ступінь невизначеності, добре підлягають унормуванню та стандартизації. Інша крайність полягає в тому, що завдання, які характеризуються високим ступенем невизначеності, можуть бути оцінені лише в загальних рисах. Між цими двома крайніми випадками існують різні напівзапрограмовані завдання із середнім ступенем невизначеності. Ці три категорії завдань потребують застосування різних методів управління та контролю, а також різних типів оцінки.

Оцінка ефективності діяльності органу управління залежить також від частки рутинних завдань у його роботі. Чим меншою рутинністю характеризується діяльність органу державної влади, тим меншою є можливість розробки нормативів і стандартів. Відносно робіт, які мають незначну частку рутини, що притаманно органам виконавчої влади з функціональним характером управління, виникає проблема оцінки реальної ефективності.

Насамперед саме до рутинних операцій можуть застосовуватися нормативи і стандарти, питома вага яких істотно змінюється за ієрархією органів державної влади. Зі зміною характеру роботи конкретного органу змінюється й характер оцінок його діяльності.

Слід зазначити, що витрати й обсяги робіт лише до певної міри є суспільно значущими показниками ефективності органів управління. Інтегрованими показниками ефективності їх функціонування, на думку Г. Хатрі та Д. Фіска, можуть бути оцінки заздалегідь підготовлених експертів та опитування громадян з приводу задоволення населення реалізацією цілей діяльності органу управління. За їх допомогою можна оцінити: ступінь виконання поставлених перед органом завдань; адекватність якості наданих послуг потребам громадян; задоволення громадян діяльністю даного органу.

Система оцінок значною мірою залежить від наявних даних. На сучасному етапі на перший план виходять характеристики поставлених завдань, здатність керівництва та працівників органу державної влади забезпечити ефективне їх виконання тощо.

Помилковим і неперспективним є шлях абсолютного забезпечення кожного завдання повним обсягом інформації. Доцільно використовувати вже існуючу інформацію та методи оцінки. У такий спосіб можна скоротити обсяг непотрібних даних шляхом відбору та розумного компонування існуючої інформації, а керівники мають навчитися використовувати ті чи інші методи оцінки та застосовувати різні стилі управління в різних умовах.

Підсумовуючи, можна констатувати:

1) особливу увагу в оцінці ефективності діяльності органу державної влади слід приділяти невизначеним завданням;

2) необхідно задавати чіткі діагностовані критерії оцінки досягнення мети.