Державна служба (2003)

Ефективне виконання державним апаратом економічних функцій безпосередньо пов’язане з витратами на його утримання. Ця проблема актуальна не тільки з погляду скорочення витрат, а й з боку підвищення результативності діяльності державних службовців, залучення висококваліфікованих фахівців, забезпечення конкурентоспроможності державної служби на ринку праці.

Змістовими домінантами у витратах на утримання державного апарату є організація оплати відповідальної праці державних службовців і організація стимулювання їх якісної, професійної, сумлінної праці. Перша з них знаходиться у площині норм державно-службових відносин, до яких належать прийом на службу, просування по ній, навчання державних службовців тощо. Тобто це ті інститути державної служби, що забезпечують професіоналізм як державного апарату, так і самих державних службовців. Друга потребує запровадження цільових програмних методів діяльності органів державної влади.

Ключовим питанням, що виникає під час розгляду цих проблем, є забезпечення об’єктивності, неупередженості при оцінці складності та якості праці державних службовців.

Як свідчить світовий досвід, існує багато експертних систем, що дозволяють максимально об’єктивно оцінити ефективність діяльності органу управління та його працівників. Однак їх застосування для практики потребує правового унормування. Необхідно зауважити, що результати діяльності складових державного апарату складні з погляду визначення критерію діагностичності, а також — з погляду аналітичної формалізації.

З 1993 р., року прийняття Закону України «Про державну службу», нормативними актами Кабінету Міністрів України унормовані правила та порядки формування, здійснення та припинення державно-службових відносин у сфері державної служби. Із запровадженням адміністративної реформи, з актуалізацією принципів правової, демократичної держави та громадянського суспільства, із значним підвищенням вимог до професійної діяльності державних службовців вплив оцінки діяльності державного службовця на всі аспекти державно-службових відносин, і в першу чергу на систему оплати праці, має якісно змінитися.

Система оплати праці характеризується такими особливостями та рисами:

заробітна плата складається з посадового окладу, премій, доплати за ранг, надбавки за вислугу років на державній службі та інших надбавок (посадові оклади встановлюються залежно від складності та рівня відповідальності виконуваних службових обов’язків; доплата за ранг — відповідно до присвоєного рангу; надбавка за вислугу років — у відсотках до посадового окладу з урахуванням доплати за ранг та вислугу років);

заробітна плата обумовлюється категорією посади, яку обіймає державний службовець, і як наслідок — низька значущість кваліфікації працівника;

певний ступінь невизначеності в оплаті праці, насамперед невизначеність критеріїв оцінки її результативності та ефективності, що впливає на визначення надбавок (за високі досягнення у праці і виконання особливо важливої роботи тощо) особисто керівником органу;

недостатня матеріальна зацікавленість в ефективній і результативній праці та недостатня матеріальна відповідальність за неналежне і несвоєчасне виконання посадових обов’язків;

неконкретність та недіагностичність посадових функціональних інструкцій і, як наслідок, дисбаланс у правах, необхідних і достатніх для успішного їх виконання тощо.

Основними причинами цих проблем можна назвати існуючий підхід до автоматичного режиму виконання функцій державного апарату без урахування скорочення та реорганізації органів державної влади, а також фактично формальне ставлення до кваліфікаційних і особистісних якостей людини, яка залучена до державної служби. Існуюча теорія раціональної бюрократії певним чином спростовує такий підхід, але навіть збагачена сучасними концептуальними положеннями щодо управління персоналом вона не відходить від догматичних уявлень стосовно форм і методів організації адміністративно-управлінської діяльності. І якщо менеджмент уже давно використовує нові форми, зокрема незалежної оцінки персоналу (наприклад: тестування, складання кваліфікаційних іспитів тощо), то в галузі державного управління вони ще тільки зароджуються.

Для державних служб англосаксонської та континентальної моделей характерно застосування так званої merrit based system — системи добору та просування по службі на підставі особистих професійних досягнень. Економічна складова цієї системи полягає у фінансовому забезпеченні та стимулюванні праці державних службовців, а також у визначенні та наданні певних матеріальних привілеїв.

Чітко заформалізована вітчизняна система оплати праці відповідно до штатного розпису, оклад, визначений категорією посади, та унормовані надбавки за ранг, стаж державної служби в умовах постійного скорочення фінансування персоналу органів державної влади роблять нереальним залучення фахівців високого гатунку до державної служби.

Становлення та розвиток ринкової економіки стверджують необхідність перегляду доктрини протиставлення адміністративних і громадянсько-правових відносин. Більше того, практика організації виконання функцій управління, у тому числі й економікою, в умовах переходу до ринкових методів без погодження запроваджує нові підходи, які визначають комерціалізацію управлінської діяльності державного апарату.

Актуальним питанням стає економія витрат на утримання державного апарату. Вона може бути досягнута шляхом реструктуризації всіх витрат. Проведення адміністративної реформи надає можливість правомірної адаптації державного апарату до ринкових умов. Згідно з теорією Ф. фон Хаека доцільно виявити нові позитивні, адекватні умовам аспекти, що певним чином з’явилися спонтанно. Їх унормувати, може й законодавчим шляхом, краще, ніж вигадувати систему контролю за можливими протизаконними діями. Тим більше, що ринкова економіка однак створить ринок праці, на який орієнтуватимуться державні службовці.

У багатьох розвинутих країнах застосовується контрактний механізм прийому на державну службу. Його зміст полягає в зміні характеру адміністративного призначення на посаду для вирішення певних проблемних питань, що виникли перед органом влади, або виконання певних функцій, що потребують високої кваліфікації.

Контрактна форма призначення на посаду в органах державної влади сприятиме підвищенню професіоналізму в діяльності самого органу, тим самим — ефективності витрат на утримання.

Сьогодні фактично визначено, що контрактні відносини не мають права на існування в органах державної влади. Ст. 33 та 34 Закону України «Про державну службу» надається право встановлювати надбавки, доплати, винагороди тощо. Їх встановлення обґрунтовується виконанням посадових обов’язків або особливо важливих доручень. Вони не передбачають отримання кінцевого результату діяльності.

Застосування контрактної форми наймання на посади державної служби вимагатиме суттєвого перегляду законодавчих і нормативних документів щодо встановлення державно-правових відносин та їх реалізації. Насамперед зміниться характер відносин між державою та державним службовцем. Державний службовець виступатиме як рівна сторона в правовідносинах, рівність — одна з найбільш суттєвих ознак договірних відносин. Уведення договірних відносин надасть можливість висунення певних умов і вимог до обох сторін.

Принципова модель контрактної системи наймання державного службовця являє собою сукупність правил, що регулюють усі питання проходження державної служби — від вступу до звільнення.

Загальним для всіх реформ, реорганізацій та удосконалення управління є скорочення витрат на утримання державного апарату (як правило, воно становить 25—30 %). Відомі такі «апаратні засоби» щодо збільшення штатів: створення надуманих ділянок роботи; збільшення кількості керівників із зменшенням підлеглих; створення або приховування (з метою їх ліквідації при скороченні) вакантних посад тощо. Певним регулятором чисельності органу є скорочення фінансування оплати праці з наданням права керівникові визначати штатну чисельність. Але всі ці заходи є механістичними і не мають під собою міцного підґрунтя.

Скорочення витрат на утримання органів державної влади не є самоціллю, метою підвищення результативності та ефективності державної служби за схемою: цілі — витрати — результати.

Запровадження контрактної форми прийняття на державну службу, можна сказати, є певним чином «м’яким» еволюційним шляхом. Більш кардинальним уявляється запровадження програмно-цільового методу фінансування діяльності органу виконавчої влади. Треба підкреслити, саме — діяльності.

Зважаючи на те, що органи державної влади мають різний обсяг унормованої (рутинної) роботи, визначення нормативів на фінансування діяльності вимагає великої підготовчої роботи. У той же час для органів, в яких значна частка діяльності є інноваційною, такі норми встановити взагалі проблематично.

Головними критеріями під час визначення обсягів фінансування органу має бути відповідність і достатність його структури цілям діяльності. Це передбачає не тільки раціональний розподіл цілей, підцілей, функцій, повноважень і відповідальності, а й інтенсифікацію праці. Програмно-цільовий метод і контрактна система сприятимуть створенню організаційно-правових умов для реального вирішення проблеми ефективності використання бюджетних коштів на утримання органів державної влади.

Встановлюючи рівень оплати праці залежно від її значущості, складності, відповідальності за наслідки, інтенсивності тощо, можна зацікавити державних службовців у проведенні реформи оплати праці, тому що вони є не тільки об’єктом реформування, а і його суб’єктом.

У зв’язку з актуальністю створення та запровадження merrit based system як заходу адміністративної реформи виникне проблема перегляду відносин «державний службовець — орган державної влади» з новою якістю як рівноправних, норм і правил встановлення та припинення державно-службових відносин, проведення атестації державних службовців, значно підвищиться попит на якісну та ефективну діяльність системи навчання державних службовців тощо. Запровадження merrit based system вимагатиме удосконалення функціонального управління всією державною службою.

Розгляд економічних аспектів державної служби актуалізує реформування її правових, організаційних, цільових, статусних, функціональних засад.