Державна служба (2003)

У процесі формування державної служби й подальшого розвитку її системи актуалізується питання щодо її управління. Його можна розглядати у двох аспектах:

як організуючу діяльність, що має певний адміністративний зміст і особливий предмет і здійснюється у визначених організаційно-правових формах;

як діяльність спеціально створених органів державної влади.

Управління державною службою здійснюється з метою проведення єдиної державної кадрової політики, створення гарантій функціонування органів державної влади відповідно до інтересів держави на базі визначених Конституцією й законами України принципів, забезпечення діяльності державних службовців у органах державної влади.

Управління державною службою характеризується такими ознаками:

це — практична діяльність, пов’язана з визначенням основних напрямів розвитку та реального функціонування всіх елементів інституту державної служби;

це — функція органів державної влади, яка виконується в певних організаційно-правових формах і реалізується спеціально створеними структурами;

основною метою управління є забезпечення досягнення цілей, виконання завдань і функцій держави;

управління ґрунтується на принципах законності, прозорості, підпорядкованості вищим органам державної влади і посадовим особам нижчих за організаційно-правовим статусом органів і державних службовців, єдності основних вимог, що висуваються до державної служби, стабільності державної служби.

Закон України «Про державну службу» встановлює ієрархічну систему спеціальних органів, які координують роботу та вирішують завдання державної служби, визначені в законодавчих актах, і забезпечують ефективність державної служби.

До системи органів управління державною службою належать:

Координаційна Рада з питань державної служби при Президентові України як його консультативно-дорадчий орган;

Кабінет Міністрів України;

Головне управління державної служби України;

кадрова служба органу державної влади.

Основними завданнями Координаційної Ради є:

визначення шляхів, засобів і форм реалізації основних напрямів державної політики у сфері державної служби, об’єднання зусиль державних органів щодо підвищення їх ефективності;

розгляд проектів реформування системи державної служби та підготовка пропозицій до плану заходів її запровадження, аналізу і можливого коригування дій;

розгляд проектів законів та інших нормативно-правових актів з питань державної служби, служби в органах місцевого самоврядування, кадрового забезпечення державної служби та державних підприємств, установ і організацій;

аналіз взаємодії центральних і місцевих органів державної виконавчої влади щодо реалізації кадрової політики та з питань державної служби, підготовка пропозицій щодо підвищення ефективності цієї роботи;

розгляд питань та пропозицій щодо оптимізації та вдосконалення управління державною службою;

аналіз стану та ефективності використання інтелектуального та управлінського потенціалу держави, розроблення заходів щодо стимулювання праці, посилення правових гарантій, матеріальної та моральної захищеності державних службовців, а також удосконалення адміністративної культури, підвищення відповідальності та запобігання проявам корупції серед державних службовців, посилення суспільної довіри до державної служби;

аналіз стану та розгляд заходів з удосконалення системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців та керівників державних підприємств, установ і організацій, а також проведення наукових досліджень з питань державної служби;

вивчення та розроблення пропозицій щодо запровадження вітчизняного та міжнародного досвіду з питань державного управління, державної служби, кадрового менеджменту.

Для забезпечення проведення єдиної державної політики у сфері державної служби та функціонального управління державною службою в Україні створено центральний орган виконавчої влади — Головне управління державної служби України (Головдержслужба України).

У межах своїх повноважень цей орган організує виконання актів законодавства України та здійснює систематичний контроль за їх виконанням. Основними завданнями цього органу є:

участь у формуванні та проведення разом із іншими державними органами єдиної державної політики у сфері державної служби;

забезпечення функціонального управління державною службою;

прогнозування та планування потреби державних органів та їх апарату в кадрах;

розроблення заходів щодо підвищення ефективності державної служби, координація і контроль їх виконання;

здійснення методичного керівництва проведенням конкурсного відбору, атестація державних службовців та заходів, спрямованих на запобігання проявам корупції серед державних службовців;

організація підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців;

координація роботи центральних і місцевих органів виконавчої влади з керівниками державних підприємств, установ і організацій, пов’язаної з укладанням з ними контрактів, їх підготовкою, перепідготовкою та підвищенням кваліфікації;

організація та координація заходів щодо проведення наукових досліджень з питань державної служби.

Орган державної влади формує склад і затверджує як свій структурний підрозділ кадрову службу та з питань державної служби, яка має таку компетенцію:

забезпечує проведення конкурсів на заміщення вакантних посад державної служби, атестацій, проходження державними службовцями випробувань у разі заміщення державних посад державної служби;

оформлює рішення державних органів, пов’язані з проходженням державними службовцями державної служби, веде особові справи державних службовців, вносить необхідні записи до трудових книжок державних службовців;

консультує державних службовців з питань їхнього правового статусу, дотримання обмежень, пов’язаних із державною службою;

аналізує рівень професійної підготовки державних службовців, організує перепідготовку (перекваліфікацію) та підвищення кваліфікації державних службовців.

Органи управління державною службою здебільшого виконують функції державної служби. Водночас, як уже зазначалося, функції державної служби — це, головним чином, вплив державної служби на розвиток держави і, як наслідок, забезпечення добробуту суспільства, якому й служить сама держава.

Практично кожний орган чи структурний підрозділ з управління державною службою виконує такі основні завдання:

обґрунтування пропозицій щодо професійного розвитку персоналу органу;

втілення на практиці положень законодавчих актів у сфері організації та функціонування державної служби;

аналіз, дослідження та оцінка ефективності діяльності органу та персоналу;

контроль за реалізацією державної кадрової політики;

прогнозування й планування розвитку персоналу;

організаційно-методичне керівництво та координація діяльності, пов’язаної з оцінкою результатів праці службовців, ефективністю та якістю надання послуг тощо;

організація та координація навчання персоналу;

розробка проектів штатів органів, вимог до посади, посадових інструкцій, методичних вказівок і рекомендацій щодо організації праці персоналу;

організаційне та методичне керівництво проведення атестації державних службовців;

ведення реєстрів державних службовців і створення на цій основі інформаційних систем банків персоналу для державної служби.

Безпосереднє управління державною службою здійснюють органи державної влади через створені ними кадрові служби, які підпорядковуються керівнику органу і функціонально та методично — Головному управлінню державної служби України.

Для здійснення державної кадрової політики потрібні організаційно-правові утворення, що забезпечують реальне досягнення цілей роботи з персоналом. Програмою кадрового забезпечення державної служби, затвердженою Указом Президента України від 10 листопада 1995 р. № 1035, запроваджені регіональні та галузеві ради по роботі з кадрами. У перспективі саме вони мають готувати пропозиції щодо кандидатур для призначення на посади глав районних адміністрацій, їх заступників, керівників структурних підрозділів адміністрації області.

Організаційне забезпечення державної кадрової політики неможливе без використання сучасних вітчизняних і зарубіжних методик, включаючи технології ідентифікації працівників за характером виконання посадових обов’язків, оцінки ефективності праці, регулярне проведення кадрових моніторингів з метою виявлення стримуючих факторів службового просування, дієвості конкурсної системи, атестації. Механізм організаційного забезпечення передбачає, зокрема, діяльність з формування резерву кадрів і його раціонального використання, розширення джерел формування резерву, визначення вимог щодо кожного типу посад, попереднє випробування кандидатів як сумісників і стажистів.

Для реалізації державної кадрової політики потрібне сучасне науково-інформаційне забезпечення, що дає змогу вдосконалювати методи роботи з персоналом органів державної влади, розробляти технології прогнозування кадрових процесів. Науково-інформаційне забезпечення державної кадрової роботи потребує також поліпшення статистичного обліку й звітності про склад державних службовців, загальних кадрових ресурсів у регіоні, створення банку даних державно-службової інформації та реєстру державних службовців.

Раціонально побудована система управління державною службою поряд із суто функціональними має виконати й більш загальні завдання: забезпечити формування таких політичних і правових передумов, що гарантують зворотний зв’язок між державою та громадянами, стимулюють необхідність у постійному вдосконаленні та демократизації державного апарату шляхом його структурної модернізації, заходів, що дозволяють вести активну боротьбу з корупцією, бюрократизмом і закритістю.

Процес розвитку державної служби виводить на рішення пріоритетного завдання вдосконалення цілісної системи управління державною службою України на основі визначених у Конституції України принципів єдності державної влади (ст. 5 Конституції України), поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову (ст. 6 Конституції України) з урахуванням унітарного устрою держави (ст. 2 Конституції України).

Становлення та функціонування ефективного управління державною службою неможливо без удосконалення функціонального управління, що забезпечить єдину реалізацію норм права й політики у сфері державної служби на всій території України, в усіх органах державної влади незалежно від рівня управління (центрального або місцевого) та гілки влади (законодавчої, виконавчої або судової).

Розробка концептуальних засад та стратегії єдиної кадрової політики у сфері державної служби на політико-державному рівні має бути зосереджена в Координаційній Раді з питань державної служби при Президентові України.

Для функціонального управління державною службою всіх рівнів наданий спеціальний статус центрального органу виконавчої влади Головному управлінню державної служби України Указом Президента України «Про Положення про Головне управління державної служби України» від 2 жовтня 1999 р. № 1272.

Спеціальний статус забезпечуватиме незалежність від центральних органів виконавчої влади, від політичних угруповань та сприятиме вдосконаленню та посиленню аналітико-прогностичної, інформаційно-статистичної та координаційної діяльності, а також нормативному вдосконаленню форм і методів організаційно-розпорядчої та консультативно-дорадчої діяльності й запровадженню незалежної державної експертизи ефективності державної служби.

Концепцією адміністративної реформи передбачається надання повноважень цьому органові щодо попереднього відбору всіх заступників керівників центральних органів виконавчої влади, що вимагає ведення відповідного банку даних та неупередженої, нейтральної до політичної належності експертизи професійної діяльності претендентів.

Доречно до повноважень цього органу (крім існуючих повноважень Головдержслужби) включити повноваження з прогнозування, координації, проведення та аналізу ефективності заходів адміністративної реформи, а також матеріально-технічного та фінансового забезпечення державної служби, для того щоб надати їй рентабельності та стабільності.

Керівництво забезпеченням здійснення завдань і функцій держави в органі державної влади покладено, як правило, на першого заступника вищої посадової особи.

Однією з найважливіших функцій системи управління державною службою є забезпечення в її рамках контролю й нагляду за реалізацією державної політики і відповідного спеціального законодавства. Йдеться перш за все про посилення надвідомчого контролю й нагляду відносно всіх органів державної влади незалежно від того, до якої гілки влади (законодавчої, виконавчої, судової) вони належать, та органів місцевого самоврядування. Форми та методи контролю і нагляду можуть бути різними.

Установлення контролю за діяльністю органів державної влади і державних службовців є одночасно принциповою стороною і важливим напрямом розвитку державної служби. Потрібна така система контролю над органами місцевого самоврядування та їх виконавчим персоналом, яка здатна забезпечити конституційність, чітку законність усіх їхніх дій і актів, не допустити порушення прав і свобод людини та громадянина тощо.

Концептуальних змін потребує характер діяльності структурних підрозділів органів державної влади та місцевого самоврядування з питань державної служби та кадрової роботи. Він має бути переорієнтований з виконання обліку як головної функції на виконання (як провідної функції) аналізу. До їх компетенції мають бути віднесені такі нові повноваження:

розробка структур управління відповідно до типових;

аналіз ефективності діяльності органу, його структурних підрозділів, професійної діяльності кожного державного службовця;

прогнозування розвитку персоналу органу, планування кар’єри його державних службовців;

формування професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців та відповідних ним посадових інструкцій;

організація навчання державних службовців та моніторинг його ефективності;

простежування планів роботи органу управління з метою виявлення осіб, які позитивно вплинули на ефективність досягнення мети заходу.

Раціонально побудована система управління державною службою має виконувати і більш загальні завдання, а саме: забезпечити формування таких політичних і правових передумов, що гарантують зворотний зв’язок від громадян, різних інститутів громадянського суспільства до держави, стимулюють необхідність у постійному вдосконаленні та демократизації функціонування державного апарату та державної служби за рахунок структурної модернізації, заходів, які дозволяють вести активну боротьбу з корупцією, бюрократизмом і закритістю.