Державна служба (2003)

У демократичному суспільстві держава є основною формою консолідації загальнолюдських, національних, соціально-культурних цінностей та інтересів її громадян. Кожен елемент держави пов’язаний із державною службою, оскільки вона є невід’ємною складовою держави.

У сучасній Україні роль і значення державної служби постійно зростають. Вона вимагає від державних службовців не лише спеціальних знань, професійних навичок, а й глибокої ерудиції, уміння комплексно, зважено вирішувати складні проблеми суспільного розвитку. Державна служба має бути зорієнтована на норми демократичного громадянського суспільства й стати дійовим інструментом побудови такого суспільства. І сьогодні виявляється, щоб виконати ці проблеми необхідно зробити наголос на формуванні високої культури праці державних службовців. Для того щоб державна служба впливала на формування та розвиток прогресивної культури в суспільстві, вона сама повинна формуватися як етична система, бути носієм прогресивної суспільної моралі та її цінностей.

Державна служба являє собою особливий культурний інститут. З цього погляду її слід розглядати у трьох аспектах: соціокультурна діяльність людини, результати цієї діяльності та ступені розвитку особистості.

Соціокультурна діяльність людини включає: економічну, політичну, художню, релігійну, наукову, правову, екологічну сфери тощо. Ці види діяльності державної служби властиві всім країнам. Однак форми і способи соціокультурної діяльності різні.

Технологічний аспект цієї проблеми має важливе значення. Технології залежно від типів об’єктів, на створення яких вони спрямовані, поділяються, по-перше, на ті, що продукують і транслюють символи, по-друге, на фізичні об’єкти, що споруджуються, і по-третє, на таку систему соціальної взаємодії, що організовує.

З погляду культурного інституту державна служба виступає як механізм послідовної розробки, cтворення, закріплення та трансляції духовних цінностей, соціально-культурного обслуговування людей. Він означає сукупність культурних норм, що регулюють однорідні суспільні відносини, які формуються в процесі організації та розвитку системи державної служби, регулюють діяльність і поведінку людей у сфері праці та охоплюють усі суттєві моменти як регулювання певної сфери, так і впливу цієї сфери на інші. Головна функція цього інституту полягає в забезпеченні цілісного, закінченого регулювання культурних відносин у будь-якій сфері суспільних відносин.

Безумовно, ця проблема має свою специфіку і потребує вивчення та концептуально-понятійного визначення. Зокрема, можна сказати, що культурний інститут державної служби акумулює в собі такі складові культури державної служби: правову, інформаційну, управлінську, організаційну, політичну, професійну, етичну, естетичну, педагогічну культуру.

Розглянемо організаційну культуру. Оскільки державні службовці повинні сприяти розвитку нової культури суспільства, їм необхідно знати, які чинники впливають на цей процес. Відомий дослідник організаційної культури Едгар Шейн виокремлює п’ять первинних та п’ять вторинних чинників, що обумовлюють характер формування організаційної культури.

До групи первинних чинників належать такі:

1) об’єкт концентрації уваги вищого керівництва. Зазвичай те, на що звертають серйозну увагу керівники та що вони вважають важливим для органу, поступово перетворюється в предмет уваги та піклування персоналу та включається до складу норм, на основі яких формується поведінка людей в органі;

2) реакція керівництва на критичні ситуації, що виникають в органі. У разі, коли в органі назрівають критичні ситуації, у його співробітників виникає загострене відчуття тривоги. Тому підходи керівництва до вирішення проблем впливають на формування системи цінностей, які сприймаються як нормативні чи еталонні;

3) ставлення до роботи та стиль поведінки керівників. Оскільки керівники займають особливе становище в органі і на них звертають увагу співробітники, то стиль їхньої поведінки, їхнє ставлення до роботи також набувають характеру еталону для поведінки в органі. Персонал органу свідомо чи несвідомо узгоджує свої дії з ритмом роботи керівника, дублює його підхід до виконання своїх обов’язків і тим самим формує сталі норми поведінки;

4) характерні особливості заохочення співробітників. На формування організаційної культури великий вплив має те, за якими критеріями відбувається заохочення співробітників. У працівників органу за рахунок усвідомлення того, за що вони отримують винагороду або покарання, досить швидко створюється уявлення про те, що визнається добрим чи поганим у даному органі. Усвідомивши ці норми, вони стають носіями певних цінностей, закріплюючи тим самим і певну організаційну культуру;

5) особливості відбору працівників, їх призначення, просування по службі та звільнення з органу. Так само як і у випадку з заохоченням, критерії, що використовуються керівниками при відборі на роботу в органі, при просуванні співробітників та їх звільненні, здійснюють сильний вплив на те, які цінності поділятимуться співробітниками органу, а отже, відіграватимуть суттєву роль при формуванні організаційної культури.

До групи вторинних чинників формування культури органу відповідно до концепції Шейна входять такі:

1) структура органу. Залежно від того, як сконструйований орган, як розподіляються завдання та функції між підрозділами та окремими працівниками, наскільки широко практикується делегування повноважень, у працівників органу складається певне враження про те, якою мірою їм довіряє у керівництво, чи присутній в організації дух свободи та як цінується ініціатива співробітників;

2) система обміну інформацією та організаційні процедури. В органі поведінка працівників постійно регламентується різними процедурами і нормами. Люди спілкуються певним способом та за певними схемами, заповнюють певні циркуляри та форми звітності, з певною періодичністю та у певній формі звітують про виконану роботу. Усі ці процедурні моменти в силу регулярності та повторюваності створюють певний клімат в органу, який глибоко проникає у поведінку людини;

3) зовнішній і внутрішній дизайн та оформлення приміщення органу. Дизайн приміщення, принципи розташування робочих місць у ньому, стиль декору тощо створюють у державних службовців певне уявлення про його стиль, про їх становище в органі, про ціннісні орієнтири, що притаманні органу;

4) міфи та історії про найважливіші події та особи, що відіграють та відігравали провідну роль у житті органу. Поширені в органі легенди та розповіді про те, як створювався орган, які видатні події були в його історії, хто з людей і яким чином здійснив вплив на його розвиток, сприяють тому, що система сталих уявлень про дух органу зберігається у часі і доводиться до його членів в яскравій емоційній формі;

5) етичний кодекс органу — письмовий документ, що визначає філософію та цілі органу. Він сформульований як принципи роботи органу, набір його цінностей, заповітів, яких необхідно дотримуватися, щоб зберегти та підтримати дух органу. Коли принципи доводяться до всіх членів, вони сприяють формуванню організаційної культури, що адекватна місії органу.

Як видно зі змісту первинних та вторинних чинників, що впливають на організаційну культуру, кожний з них вимагає використання власних прийомів, які дають змогу досягати успіху у разі свідомого формування та зміни організаційної культури.

Досвід показує, що певні контрольовані характеристики культури значно впливають на показники діяльності органу, а тому керівники органів повинні звертати значну увагу на її оцінку та формування. Єдиної найкращої культури для всіх органів не існує. У кожному випадку вона визначається цілями, специфікою органу, факторами середовища, в якому він функціонує. Цінності, що він пропагує, повинні якщо не повністю поділятися працівниками, то принаймні не сприйматися ними негативно. Культура вважається сильною чи слабою залежно від того, якою мірою вона впливає на поведінку державних службовців органу.

Звичайно у більшості випадків керівники органу намагаються формувати культуру своїми виступами та агітацією. Але ще більший вплив на неї має їхня поведінка. Особливу роль у формуванні морального клімату відіграє моральна позиція керівника та його особисті моральні зобов’язання. Керівник повинен уміти:

виконувати аналіз ціннісних аспектів будь-якої проблеми, що постає перед органом;

контролювати емоції як свої, так і своїх підлеглих;

аналізувати пріоритети, яких надають в органі таким категоріям, як усвідомлення, притаманність, прихильність;

дотримуватися правила: робити не те, що хочеться, а те, що треба.

Підсумовуючи можна сказати, що коли перед державними службовцями ставиться мета свідомо формувати культуру та управляти її розвитком, вони повинні вміти донести її основні принципи до відома тих, на чию діяльність вона впливатиме. Цей процес здійснюється через формальні та неформальні засоби зв’язків з громадськістю. До формальних засобів комунікації належать виступи керівництва перед підлеглими та виклад власних поглядів на майбутнє, визначення ними корпоративної філософії та кодексів поведінки працівників. Але більший вплив на культуру справляють не їхні заяви, а поведінка. До неформальних засобів комунікацій належать, наприклад, публічне визнання заслуг працівників, розповіді ветеранів про історію органу.

Комунікації, що сприяють формуванню культури, об’єднуються в межах організаційної соціалізації, тобто безперервної передачі ключових елементів культури органу його співробітникам, яка включає як офіційні канали (наприклад, знайомство нових працівників з основними цінностями організації), так і неофіційні (наприклад, моделювання поведінки наставниками). Слід зауважити, що соціалізація сприяє формуванню почуття безпеки як у керівників, так і у підлеглих.

Процес, що є зворотним щодо соціалізації (активні дії працівників органу, які спрямовані на зміну його культури), отримав назву індивідуалізації. Співвідношення соціалізації та індивідуалізації і наявність серед працівників різних типів, що по-різному ставляться до норм культури, яка фактично існує в органі, значно впливають на процеси формування нової культури.

Соціалізація — вплив організаційної культури на працівника, прийняття ним норм. Індивідуалізація — вплив працівника на організаційну культуру, відхилення його поведінки від норм.

Обов’язковим елементом загальної культури державної управлінської діяльності є правова культура, оскільки основним джерелом цієї діяльності є право. Її сутність, цілі, механізм здійснення визначаються соціальною природою державного управління як форми реалізації державної влади. А кожна влада вимагає узаконення, встановлення відповідного правопорядку. Насамперед це пов’язується з діяльністю з управління справами суспільства й держави, в якій закладені владні основи. Право виступає тут не тільки джерелом, а й політико-правовою межею свободи вибору управлінських дій, що за своїми формами мають відповідати ціннісним правовим категоріям даного суспільства.

Культура державної служби — це рівень державницького розвитку системи управління, в якому професіоналізм, компетентність, моральні принципи державних службовців мають втілювати цей рівень, створювати умови для найефективнішого її впливу на реальне життя громадян. Для України ця проблема набуває особливого значення, оскільки в країні створюється нова соціальна система, що має забезпечити вихід її народу на загальноцивілізований шлях розвитку.

Державні службовці є особливою соціально-професійною групою, яка відповідає за управління в державі, втілює в життя регламентуючі норми для зміцнення порядку в суспільстві. До цієї групи належать представники різних професій з властивими їм професійними навичками, менталітетом та культурою.

Культура державної служби несе особливе навантаження у тих елементах державної управлінської системи, які мають законно забезпечену можливість вирішального впливу на життєдіяльність суспільства. Тому культура державного управління вищих державних посадових осіб має двосторонній зміст. Вона спрямована, по-перше, на організацію суспільного життя в Україні, а по-друге — на налагодження професійно досконалої і державно зрілої діяльності владних «апаратів» управління, тих безпосередніх державних управлінських структур, якими вони керують, хоча відносно них ці «апарати» мають істотно різні можливості.

Якщо культура, за визначенням німецького філософа Е. Канта (є більш ніж 400 визначень поняття «культура»), виражає здатність людини ставити мету, то культура праці — неодмінна умова успішного здійснення мети. Метою адміністративної реформи, як відомо, є створення ефективної системи державного управління, що забезпечить становлення України як високорозвинутої правової держави з високим рівнем життя. Виходячи з цього можна сказати, що реформування державної служби як культурного інституту — важлива умова підвищення ефективності функціонування державної служби та рівня професійної культури державного службовця, неодмінна умова успішного здійснення державотворення.

Поява нових технологій змінила поняття професіоналізму. Професіоналізм являє собою глибоке та всебічне знання і володіння практичними навиками в певній галузі суспільно корисної діяльності. Слід сказати, що професіоналізм є необхідною, але не достатньою умовою професійної культури.

Культура фахівця розвивається через практичний досвід, але інтелектуальні засоби професіоналізму формуються освітою, головна мета якої — досягнення професійної майстерності. Це поняття включає: по-перше, широкий інформаційний кругозір з обраної спеціальності; по-друге, аналітичний склад мислення; по-третє, знання загальних законів і властивостей природних матеріалів.

Складність та глибина завдань державної служби передбачають комплексний підхід до вивчення проблеми культури праці державних службовців, який потребує проведення філософського, соціального, економічного аналізу та включає політичний, правовий, морально-етичний, естетичний, організаційний та інші аспекти.

Інформаційну культуру можна визначити як сукупність ціннісно-нормативних регуляторів діяльності й поведінки людей у даній сфері праці. В інформаційній культурі можна умовно виокремити кілька основних граней: культурний стан виробничого середовища, культура використання знарядь праці, культура ділового спілкування, культура професійного мислення.

У суспільстві інформаційна культура повинна зайняти особливе місце. Без інформації неможливо отримати чітке уявлення, наукове розуміння реальних процесів і фактів соціального життя, усіх його складових. Необхідно підкреслити, що дієвість інформації визначається її оперативністю, своєчасністю, регулярністю надходження, достатністю та об’єктивністю. Саме вміло зроблений аналіз і дібрані факти дають можливість упереджувати негативні процеси та явища, робити правильні висновки.

Управлінська інформація як специфічна форма соціальної інформації покликана обслуговувати діяльність органів державної влади та інших інститутів, які беруть участь в управлінні суспільством, різними сферами, напрямами його життєдіяльності. Кожна гілка державної влади, система управління суспільством використовує у своїй роботі як внутрішні, так і зовнішні канали інформації.

Державним службовцям потрібна різна за змістом і формою інформація: поточна та ретроспективна; вузькотематична та широкотематична; галузева (спеціалізована) та міжгалузева (неспеціалізована, суміжна); фактографічна та концептуальна.

Чим вищий статус державного службовця, тим сильніше проявляються специфічні особливості його інформаційних потреб. Можна виокремити три категорії державних службовців: 1) відповідальні за стратегічні рішення (керівники органів державної влади); 2) відповідальні за прийняття тактичних рішень (керівники управлінь, відділів); 3) відповідальні за прийняття оперативних рішень (керівники низових ланок).

Сьогодні у світі головне право кожної людини — це право на свободу і вибір, право розкрити особисті можливості й забезпечити їх найкраще втілення в галузі своїх соціальних інтересів. Люди повинні розуміти й відчувати міру своєї відповідальності перед майбутнім. Нове світосприйняття нині лише починає формуватися.

Передові країни вже давно вступили на шлях побудови інформаційного суспільства, в якому пріоритетне значення має не виробництво продукції та енергії, а створення нових інформаційних технологій. Сьогодні від нормальної роботи інфраструктури, від інтенсивності інформаційних обмінів, повноти, своєчасності та достовірності інформації, яка циркулює в комп’ютерних і телекомунікаційних системах, безпосередньо залежить існування сучасної держави.

Якщо розглядати державну службу як особливий культурний інститут з погляду ступеня розвитку особистості, слід зупинитися на культурі державного службовця.

Культура державного службовця — це відносно стала система професійних знань, оцінок і норм спілкування, яка безпосередньо пов’язана з політико-правовою культурою суспільства.

Культура державних службовців залежить від характеру соціально-політичного устрою, до якого вони мають пряму причетність, національних традицій, звичаїв, норм міжособової поведінки. Різноманітність культурно-професійних орієнтацій породжує протиріччя між конкретними державними службовцями різних відомств та суспільством загалом. Соціальне походження, рівень освіти, власний професійний досвід, ідейно-політичні переконання відбиваються на культурі державних службовців. Згуртованість і, відповідно, виконавчі функції тієї чи іншої державної установи значною мірою залежать від культури лідера.

Однак аксіомою залишається положення, що високий рівень культури державних службовців формує соціально-політичну систему, яка, у свою чергу, здатна згармонізувати відносини між різними верствами населення, враховуючи їхні інтереси та потреби, створюючи атмосферу взаємодовіри, підтримуючи позитивний імідж як конкретної державної установи, так і державного апарату загалом. Особливо це стосується тих суспільств, де діяльність адміністративних служб перебуває під контролем суспільної думки. У таких суспільствах спрацьовують механізми соціальної відповідальності, яка, у свою чергу, підвищує рівень культури державної служби.

Усе ж необхідно розуміти й те, що на культуру державного службовця завжди впливатиме його політична заангажованість. Вірність чи відданість політичним лідерам не є показником високої управлінської культури, бо вони не завжди йдуть на користь державним справам і особливо громадянам, а тільки значною мірою заохочують державних службовців до власної кар’єри. Не можна заперечувати того факту, що культура управління має свою ієрархічну субординацію. Однак вона не завжди відповідає нормам закону, раціональності та діловим якостям тієї чи іншої державної установи.

Політична стабільність у державі залежить не тільки від добробуту, а й від правлячої еліти та культури державного апарату, який реалізує її програму в життя. Разом з тим, державно-службова корпоративність, яка використовує еліту у власних цілях, виробляє свою культуру, в якій превалюють таємничість та секретність. Таємничість чи зайва секретність вищого ешелону влади виховує у державних службовців своє ставлення до реальних суспільних проблем.

В управлінську культуру також входить «пакет» цінностей, оцінок та уявлень, певних символів, настанов, засобів ціледосягнення. Такий «пакет» дає можливість державним службовцям адаптуватися до зміни політичних курсів, забезпечуючи внутрішню інтеграцію та спрямовувати в необхідне русло поведінку організаційної культури. Базовий «пакет» уявлень, поглядів та внутрішніх правил і є основою організаційної культури.

Незважаючи на позитивні моменти державно-службової корпоративності, вона все ж таки гальмує зростання організаційної культури. Корпоративність управлінських структур формується незалежно від форм власності в країні і практично негативно впливає на державну службу особливо в тому випадку, коли в країні відсутні законодавчо-регулюючі документи на усталені норми поведінки. Наявність таких документів стимулює культурний саморозвиток державних службовців.

Важливим аспектом культури службовця є усвідомлення ним важливості прийнятих його органом рішень та необхідність їх практичного втілення. Якщо службовець не наполягає на важливості прийнятих рішень, то відповідно падає й рівень його відповідальності. Значно підвищується культура відповідальності, якщо у службовця актуалізуються державнозначущі цінності та настанови з відповідною владною установою. Рішення, прийняті в центрі, не завжди обґрунтовані і не знаходять підтримки на місцях, що й призводить до формування безвідповідальності.

Разом з тим, аксіомою є те, що від культури державних службовців залежить соціальна активізація населення, яка спрямовується на вирішення політичних та економічних проблем. Від культури державної служби в управлінні різними сферами життєдіяльності залежить і залучення до трудової діяльності населення та зменшення криміногенності в суспільстві. Загальне зростання інформаційності в суспільстві вимагає постійного підняття культурного рівня спілкування державних службовців.

Культура кожного державного службовця визначається об’єктивними умовами виховання та суб’єктивними мотиваціями, адаптацією до вимог відповідної державної інституції. На культуру державних службовців впливають соціальні ідеї та ціннісні орієнтації, притаманні даній соціально-економічній структурі; боротьба «за місце під сонцем» у зв’язку з перерозподілом влади та власності.

Державна служба має бути раціональною системою з відповідною інфраструктурою рішень, які приймаються для забезпечення ефективного функціонування суспільних відносин. Раціональність державної служби значно підвищить роль морально-культурних якостей державних службовців. На культуру державних службовців вплинуть висока професійна кваліфікація, високий рівень політичної культури, глибокі знання теорії політики, управління, конфліктології, теорії прийняття рішень, соціального прогнозування, знання техніки сучасного державного адміністрування та теорії державного управління.