Державна служба (2003)

Державна служба нерозривно пов’язана з мораллю, етикою, моральним складом державного службовця. Державні службовці мають величезний вплив на життя звичайних громадян. У багатьох випадках ці особи можуть ухвалювати рішення, які мають велике значення для повсякденного життя громадян, а також визнавати, відхиляти чи модифікувати прохання громадян про деякі послуги або дозволяти.

Демократичне суспільство має піклуватися про те, щоб дії та поведінка державних службовців були бездоганні. Розвинуті країни визнали питання етики і кодексу поведінки державних службовців сферою, яка набуває дедалі більшого значення в останні роки.

Отже, зрілість громадянського суспільства визначається ставленням до найвищих моральних цінностей усіх його структур.

Насамперед визначимо деякі загальні положення «адміністративної» моралі та етики.

Мораль (моральність, етика) — це норми людського співжиття, поведінки людей, їхніх взаємин в особистому спілкуванні, виробничій сфері, ставлення до суспільства, держави. Мораль є формою суспільної свідомості. Мораль і моральність можна розглядати як синоніми.

Етика — наука про мораль (моральність).

Доцільно звернутися до досвіду США щодо запровадження етичної програми в системі виконавчої влади. З погляду адміністративної етики моральність розуміється як особиста чесність, а в адміністративній поведінці — як майже універсальна норма, згідно з якою публічна посада не може використовуватися для особистих корисливих цілей.

Морально-ціннісним вимогам громадської думки у США надано вигляду нормативних. Тут діє розгалужена система спеціального «етичного» законодавства, відповідно до якого і на підставі якого утворена і функціонує окрема «етична» державна структура управління, яка покликана і регулювати, і розслідувати, і переслідувати неетичні діяння державних службовців. Запроваджено або розробляються спеціальні процедури вирішення «етичних» справ і механізми примусового застосування етичних норм.

Становить інтерес досвід США щодо підвищення етики державної служби та боротьби з корупцією. Публічна служба — це публічна довіра. Кожен службовець зобов’язаний ставити відданість конституції, законам та етичним принципам вище за приватну користь. Для того щоб кожний громадянин міг бути впевненим у чесності федерального уряду, кожний службовець має поважати і додержувати принципів етичної поведінки.

Законом 1978 р. про реформу державного врядування було передбачено заходи щодо боротьби з корупцією та підвищення оперативності й ефективності діяльності урядових установ. Основним принципом, який запроваджує цей закон, є конкурсний порядок призначень на державні посади, причому єдині критерії відбору — достатній досвід, рівень кваліфікації та чесність.

У США законодавчо державному службовцю забороняється приймати цінності за здійснення офіційних дій, тобто отримувати хабарі, брати офіційну участь у справі, що має для нього певний фінансовий інтерес, вести справу, яка не містить корупції, але може спонукати до неї. Отже, є коло принципових стандартів на випадки проявів неетичної поведінки.

У 1989 р. конгрес США заснував управління державної етики як окрему установу в системі виконавчої влади. Керує ним директор, якого призначає на 5 років президент за порадою сенату та за погодженням з ним. Тут працює 85 співробітників. Управління державної етики забезпечує керування етичною програмою у виконавчій владі. Ця система є децентралізованою, кожна установа і відділення відповідають за виконання власних програм етики.

Управління регулярно проводить навчально-тренувальні програми для тих, хто займається питаннями етики у відділеннях і установах, видає спеціальну газету та методичні рекомендації з різних питань, проводить щорічні конференції з питань етики. Для одержання інформації використовується електронна техніка.

Управління державної етики займається такими питаннями:

надає інформацію про фінансові справи співробітників, а громадськості — про фінансові справи президента, віце-президента США та чиновників високого рангу. Особа, яка вимагає розкриття фінансових справ названих вище чиновників, не повинна давати ніякого обґрунтування своєї вимоги. Управління займається питаннями надання фінансової інформації щодо чиновників нижчого рангу виконавчої влади, якщо їхня робота пов’язана з контрактами, адміністративними субсидіями, видачею ліцензій та ін.;

бере участь у процесі перевірки працівників, яких призначає на посади президент США;

бере участь у законотворчій діяльності. Управління має повноваження видавати постанови щодо розгляду конфліктів інтересів, стандартів поведінки, надання інформації про фінансові справи співробітників;

має повноваження вимагати коригувати програми інших установ з етичних питань, може рекомендувати вжиття заходів адміністративного впливу щодо конкретних працівників;

у суді управління державної етики представляє міністерство юстиції.

У 1978 р. рішенням Конгресу США було створено посаду генерального інспектора при державних установах і визначено його повноваження:

виявляти та не допускати марнотратства, шахрайства, зловживань у державних установах;

підвищувати ефективність управління та господарювання;

перевіряти законність виконання державними установами своїх обов’язків.

При федеральному урядові працюють уже понад 60 генеральних інспекторів. Генеральний інспектор одержує плату від державних установ. Однак він є відносно незалежним, що забезпечує відсутність впливу й тиску на нього.

У Сполучених Штатах існують гарантії захисту прав викривачів фактів неетичної поведінки або корупції державних службовців. Було створено бюро радника із спеціальних питань, головним завданням якого є захист прав працівників державних установ, які публічно заявляють про випадки обману, марнотратства і службових зловживань. У США публічне викриття махінацій на державному рівні є загальновизнаним і користується підтримкою державних лідерів. Крім того, Конгрес має можливість контролювати виконавчу владу через головне бюро фінансового контролю.

Етичні стандарти поведінки працівників федерального уряду кодифіковані у вигляді закону, а частина визначається вказівками, рішенням суду або адміністрації. Наведемо деякі з них:

«конфлікт вигод» — працівникам заборонено мати безпосередні або опосередковані фінансові вигоди, що заперечують їхнім офіційним зобов’язанням і завданням. Відповідно до цього стандарту працівникам забороняється віддавати перевагу родині, знайомим або партнерам у розподілі роботи, контрактів, інформації;

працівники можуть користуватися державною власністю тільки для офіційно затвердженої діяльності, вони повинні захищати будь-яку власність, обладнання, що їм довірені. Наприклад, неприпустимо використання державних конвертів, комп’ютерів, службових машин з приватною метою;

неприпустимо зловживання при використанні службової інформації, яка може слугувати приватній вигоді, чи подання інформації, яка не призначена для широко кола;

працівникам заборонено одержувати і вимагати подарунки, безкоштовні послуги, кредити та інші матеріальні цінності від осіб, які мають справу з агенцією, або від тих, на бізнес яких можуть вплинути офіційні дії;

державним службовцям не дозволено мати іншої роботи, що може призводити до конфлікту вигід з офіційними обов’язками в уряді;

для колишніх федеральних працівників установлені обмеження, які є обов’язковими після завершення роботи в державній установі. Їм не дозволяється бути представниками інших осіб щодо уряду у справах, якими він займався на урядовій службі. Крім того, існує дворічний строк заборони втручатися у справи, що були службовими обов’язками працівника за останній рік його служби в уряді.

Цікавим є досвід заходів, розпочатих у цій сфері урядом М. Тетчер у Великобританії. Був установлений контроль над «ефектом крученої двері», тобто міграції робітників між державною службою і комерційними структурами, а також над «ефектом човників», тобто переходом колишніх вищих службовців державного апарату після їх відставки у фірми тієї самої сфери, яку вони нещодавно курировали. Ці «ефекти» стимулюють корупцію, витікання до сфери бізнесу державних секретів, підривають принцип рівності умов на конкурсах за отримання державних замовлень. Зараз колишній службовець протягом років після відставки для подібних переміщень повинен отримати санкцію відповідних органів.

Влада повинна завжди відчувати, що її контролюють, — головний принцип діяльності чиновників. На особу, яка виконує службу для уряду, покладається величезна суспільна довіра, тому що ця служба дає широкі можливості для зловживань. Приходячи на державну службу, працівник робить свідомий вибір і погоджується на суворе обмеження як у публічній, так і у приватній діяльності. Чим вище посада, тим більше обмежень.

У ст. 5 Закону України «Про державну службу» визначені основні вимоги етики поведінка державного службовця:

сумлінно виконувати свої службові обов’язки;

шанобливо ставитися до громадян, керівників і співробітників, дотримувати високої культури спілкування;

не допускати дій і вчинків, що можуть зашкодити інтересам державної служби або негативно вплинути на репутацію державного службовця.

Дані вимоги засновані на моральних нормах.

Етика державного службовця — це система норм поведінки, порядок дій і правил, взаємин і принципів у державно-службових відносинах, що являють собою сукупність найбільш придатних, глибоко усвідомлених і конкретизованих, які належать даному суспільству і є нормами загальнолюдської моралі.

Етика державної служби тісно пов’язана із соціальною структурою конкретного суспільства і чітко визначається нею. У цьому, як правило, відображаються традиційні уявлення суб’єктів того або іншого суспільства про статус свого суспільства в цілому, про перевагу своєї цивілізації тощо. Разом з тим етика державної служби являє собою об’єднання універсальних правил, що застосовуються в усьому цивілізованому світі.

Якщо дані моральні норми у відносинах відсутні, то цілком можна говорити про невідповідність етики розвитку суспільства або його норми підмінені ідеологією.

Етика державно-службових відносин у широкому розумінні являє собою практично-виховну і регульовану чинність. Через критичний аналіз моральної свідомості учасників цих відносин, яка реально функціонує, виявляється ступінь відповідності існуючих правових і моральних взаємин.

Проблема професійної етики державного службовця пов’язана з тим, що його діяльність має відповідати не тільки положенням Конституції і чинного законодавства, а й моральним принципам і нормам. При цьому етичний кодекс, яким державні службовці повинні керуватися, не просто спирається на загальноприйняту мораль, а й конкретизує її вимоги відповідно до специфіки службової діяльності, неординарних обов’язків і повноважень, що покладаються на них. У цьому і полягає сутність етики державного службовця.

Моральні норми є універсальними нормами в регулюванні суспільних відносин, тому безумовно державна служба нерозривно пов’язана з моральністю, етикою, моральним виглядом державного службовця.

Основні етичні вимоги, що пропонуються державним службовцям:

дотримувати принципів державної служби;

чесно служити і бути вірним державі;

дотримувати вищих моральних принципів;

ставити державні інтереси вище за індивідуальні цілі і завдання політичних партій, інших громадських організацій;

постійно боротися з корупцією в органах державної влади;

ніколи не приймати для себе і для членів своєї родини ніяких благ і переваг, використовуючи при цьому свої службові повноваження;

не використовувати в корисливих цілях службове становище;

не використовувати ніяку інформацію, отриману конфіденційно під час виконання своїх посадових обов’язків, як засіб одержання особистої вигоди;

не допускати у діяльності елементів дискримінації у відносинах з товаришами по службі, громадянами;

у спілкуванні з громадянами як під час виконання своїх повноважень, так і в позаслужбових відносинах дотримувати загальноприйнятих правил поведінки.

Проступок державного службовця — це дія (бездіяльність), що ганьбить честь і гідність державного службовця, що несумісно з високим званням державного службовця й унеможливлює подальше виконання ним своїх службових повноважень (навмисне порушення закону, порушення державним службовцем даної ним присяги, несумлінність у виконанні своїх обов’язків, що спричинили негативні наслідки, грубе порушення загальноприйнятих норм і правил поведінки).

Залежно від виду державної служби до загальноприйнятих моральних норм поведінки державного службовця додаються спеціальні норми кодексу честі, наприклад: етичні вимоги, що висуваються до суддів, військових, дипломатів, порушення яких можуть спричинити дисциплінарну відповідальність: догану, звільнення, пониження на посаді тощо.

Етичні вимоги до державних службовців дуже важливі, тому що вони є невід’ємною частиною програми соціального управління, тому врахування морально-психологічного рівня розвитку суспільства впливає на виконання управлінського рішення, тобто на ефективність державної служби.

Моральні цінності і норми, що стосуються державної влади, її інститутів (державної служби), являють собою у сукупності етику державного управління.

Етика державного управління — це нормативна основа державно-владної діяльності, що торкається таких основних проблем управління: справедливий соціальний устрій суспільства і держави, взаємні права та обов’язки керівників і громадян, фундаментальні права людини і громадянина, розумне співвідношення свободи, рівності й справедливості.

Проблему співвідношення етики і управління вперше поставив Н. Макіавеллі. Він розробив особливе політичне мистецтво створення твердої державної влади будь-якими засобами, не зважаючи на жодні моральні принципи: «мета виправдовує засоби». Проте в управлінні суспільством центральне місце посідає людина, тому не можна ігнорувати те, що можна позначити поняттям «людський вимір».

Функціонування сучасного державного апарату неможливо уявити без раціонально розроблених, твердо встановлених і обов’язкових формальних правил, без строгої професіоналізації механізму управління. Інструментом і одночасно результатом такої професіоналізації, зокрема, стали державні службовці, діяльність яких ґрунтується на принципах професійної компетентності, ієрархії і спеціалізації функцій. У даному контексті, природно, виникає питання про співвідношення професіоналізму і моральності.

Безумовно, державний службовець несе особисту відповідальність за свої дії. Така відповідальність припускає наявність у суб’єкта цієї відповідальності власних морально-етичних позицій і переконань. З цього погляду професіоналізм і ефективність діяльності державного службовця і є показником його моральності, вірності своєму професійному покликанню і боргу.

Дуже важливо, щоб морально-етичний аспект в управлінні відповідав правовому аспекту. У даному разі дуже складно не допустити перегину в який-небудь один бік: професіоналізм на шкоду моральності, і навпаки, моральні основи на шкоду правовим засадам.

Підпорядкування права моральності з погляду юридичного порядку означало б прагнення до насильницького насадження справедливості і добра і могло б привести до всевладдя держави (наприклад, досвід тоталітаризму, де політика цілком була підлегла ідеології, що претендувала на примусове щастя для всіх людей).

Державний службовець у своїй діяльності стикається з проблемою співвідношення справедливості та ефективності, волі та рівності.

Весь світовий досвід дає досить прикладів того, що ефективне функціонування будь-яких сфер життєдіяльності вимагає конкуренції. Разом з тим, будь-яка суспільно-політична система, будь-який режим не можуть тривалий час існувати без легітимізації, яка, у свою чергу, не може існувати хоча б без видимого дотримання елементарних норм справедливості.

В основі права лежить моральність. А через те що державна служба функціонує на основі норм права, тому і професійна діяльність державного службовця безумовно ґрунтується на моральних нормах.

Таким чином можна сказати, що державна служба як культурний інститут — це такий рівень розвитку системи державної служби, в якому компетентність, професіоналізм, моральні принципи державних службовців мають втілювати цей рівень, створювати умови для її найефективнішого впливу на реальне життя громадян.