Державна служба (2003)

У теорії організації ефективність в адміністративному управлінні визначається як «відношення чистих позитивних результатів (перевищення бажаних наслідків над небажаними) і допустимих витрат. Рішення можна назвати ефективним, якщо найкращий результат досягнуто за умов заданих тимчасових витрат або якщо результат отримано за найнижчих витрат виробу».

Змістом діяльності державного апарату є управлінська, організаційна робота, що покликана забезпечити належну організованість і ефективне функціонування всіх сфер громадського життя. Основним структурним елементом державного апарату є орган державної влади, що складається зі службовців, посадових осіб — громадян, які виконують управлінські функції на професійних засадах, що мають державно-владні повноваження, спеціальний правовий статус і офіційні атрибути посади.

Ефективність державної служби — це властивість управлінських дій, рішень, поведінки, що відображує міру того, наскільки ці дії приводять до бажаного результату. Оцінка тих або інших дій державної служби та їх ефективності залежить насамперед від критеріїв оцінювання.

Оцінка, що забезпечує ефективність діяльності державного службовця, містить у собі:

1) суб’єкт оцінки;

2) об’єкт оцінки;

3) науково розроблені критерії оцінки діяльності державних службовців, тобто конкретні вимоги, яким повинні відповідати діяльність працівника, його особисті якості і результати праці. У літературі можна зустріти різні погляди на питання критерію оцінки роботи службовців, однак на практиці стабільних, чітких критеріїв оцінки дій державних службовців поки що не розроблено. В основному, критерії оцінки — це вимоги, що висуваються до службовця по займаній ним державній посаді державної служби. Конкретизацію особистих якостей державних службовців здійснюють переважно керівник, атестаційна комісія, які керуються при цьому моральними нормами. Потрібно зазначити, що сьогодні наука соціологія має низку розробок (у вигляді усного опитування, тестування) оцінювання особистих якостей службовців (кмітливість, розумові здібності, ініціативність тощо), але в системі державної служби вони застосовуються вкрай рідко;

4) методи оцінки;

5) процедура оцінки (створення раціональної системи обліку показників роботи службовців, що дозволяє аналізувати зібрану інформацію про державного службовця).

Безумовно «оцінка» є основним елементом поняття «ефективності державної служби», тому що вона відображає рівень розвитку суспільства, а також рівень функціонування державної служби. Через те оцінювання повинно здійснюватися за певними критеріями.

Критерій у загальновизнаному розумінні являє собою певну кількісну або якісну ознаку, на підставі якої оцінюється факт, матеріальний чи духовний об’єкт, здійснюється оцінка будь-яких явищ, проявів функціонування матеріальних та нематеріальних суб’єктів, класифікація предметів матеріального та духовного світу, це фактично «мірило», за яким виробляються ставлення і думка щодо доцільності та ефективності функціонування певного суб’єкта.

Для систем управління критерій має визначати ефективність управління, тобто оцінювати прояви управління, завдяки аналізу яких можна визначати рівень і якість управління та надання послуг, його відповідність потребам суспільства. Саме врахування якості вирізняє критерії управління серед інших показників, що вимірюють тільки кількісні показники відповідних ознак, проявів тощо. Взагалі критерії пов’язані з поняттям ефективності, трансформують його в себе через певні уточнення та визначення, віддзеркалюють співвідношення між отриманими соціальними результатами та витратами на їх досягнення.

Багатоманітність впливу державного апарату на суспільну життєдіяльність, багатовекторність його цілей та функцій його діяльності, відповідна складність його структури обумовлюють певні труднощі щодо визначення критеріїв оцінки. Вони також підсилюються тим, що методологія дослідження питань державного управління та державної служби успадкувала підходи правових наук, зокрема адміністративного права. У системі державного управління не в усіх випадках враховується єдність суб’єкта та об’єкта управління, внаслідок чого аналізи та оцінки здійснюються переважно в межах управлінської діяльності органів державної влади. При цьому метою та кінцевим результатом управлінської діяльності вважають управлінський вплив, а не його наслідок.

Цим обґрунтовується те, що оцінювання функціонування державного апарату має здійснюватися з двох поглядів: по-перше, з погляду функціональності, тобто забезпечення виконання завдань і функцій держави, по-друге — з погляду витрат.

Функціональна оцінка розкриває, характеризує та дозволяє оцінювати роль державного апарату в суспільному розвитку, у вирішенні тих проблем, що виникають у процесі соціально-економічного розвитку та суспільної життєдіяльності.

Оцінка діяльності органу влади зосереджена в основному на наслідках діяльності, тому що кінцевою метою виробництва послуг і товарів у державному секторі є не послуги та товари як такі, а їх спроможність задовольняти інтереси користувачів і платників податків. Найважливішими показниками є результати та наслідки.

Державний апарат забезпечує реалізацію завдань і функцій держави, є інтегрованим суб’єктом державного управління. Зміст і характер цілей управління, способи і методи їх реалізації, сприйняття їх громадськістю та відповідність цілей потребам суспільного розвитку та особистості — це чинники, що безпосередньо впливають на ефективність функціонування державного апарату.

Не менш важливою є й витратна складова оцінки. Справа в тому, що матеріальні, фінансові, кадрові, інтелектуальні, інформаційні та інші витрати на функціонування державного апарату досить великі. Значним є також обсяг управлінської діяльності, що виражається в реалізації нормативно-правових засад забезпечення життєдіяльності суспільства, у здійсненні організаційно-розпорядчих, консультативно-дорадчих і нормо-проектних повноважень, у витратах робочого часу державних службовців.

При цьому необхідно зазначити, що оцінка діяльності органів управління різними суб’єктами здійснюється з різних позицій. Так, громадянина цікавлять результати цієї діяльності; законодавця — досягнуті результати та характер виконаної роботи для виділення коштів з бюджету; керівника органу, державного службовця — досягнення цілей, що поставлені перед органом.

Це обумовлює диференційований підхід до оцінки функціонування державного апарату як з погляду суб’єкта оцінки, так і з погляду об’єкта оцінки, а саме функціональної оцінки, тобто оцінки соціальних наслідків діяльності державного апарату, та оцінки витратної складової.

Функціональна оцінка в даному разі являє собою соціально-економічну категорію, що розкриває взаємозв’язок між результатами управлінської діяльності, вираженими соціальними ефектами і техніко-економічними показниками, та затратами управлінської праці (живої та матеріалізованої). Такою категорією може бути визнана категорія «результативності» (в іноземній спеціалізованій літературі — «еffісіеnсу»).

Проблема полягає в тому, що для державного апарату, як і для його складових — органів державної влади (законодавчої, виконавчої, судової) та державної служби розроблення критеріїв оцінки їх функціонування пов’язане із суттєвими труднощами, які обумовлені невизначеністю як отриманих соціальних результатів, так і витрат на їх досягнення (останнє пов’язане з тим, що об’єкт управління також несе певні витрати, які не завжди можна порахувати). При цьому необхідно мати на увазі таке: по-перше, загальний соціальний ефект створюється не тільки суб’єктами управління, а й об’єктами управління; по-друге — поряд з державним апаратом в управлінні суспільними процесами беруть участь і інші суб’єкти механізму держави, а саме органи самоврядування, громадські об’єднання тощо. Це підтверджує, що із загального соціального ефекту необхідно виокремити соціальний ефект, отриманий за рахунок активності об’єктів господарювання (що для ринкових умов може становити визначальну частину), соціальний ефект, створений іншими суб’єктами управління, і тільки залишок можна співвідносити з діяльністю конкретного органу управління.

При такому розгляді соціальний ефект являє собою інтегрований критерій. Це фактично є результат, що отримує суспільство як в умовах споживання матеріальних, соціальних і духовних цінностей, так і в процесі їх виробництва. Соціальний ефект отримується протягом і внаслідок усього життєвого циклу виробу, ідеї, організаційної форми тощо, завдяки раціональній організації суб’єкта управління, оптимального функціонування об’єктів управління, узгодженості їх активності та діяльності із закономірностями соціально-економічного стану суспільства, відповідності потребам, інтересам і спроможності громадян. Наведені ознаки раціональності, оптимальності, узгодженості та відповідності є характерними для прояву позитивного соціального ефекту.

При цьому останній має бути сталим, прогресуючим, містити в собі джерело і засіб майбутнього розвитку.

З цього погляду неможливо визнавати соціально ефективними ті випадки, коли певний економічний, а ще гірше виробничий ефект досягається шляхом погіршення окремих факторів суспільного добробуту. Не заслуговують на увагу й короткострокові ефекти, що здобуті нерідко шляхом застосування неадекватних досягненню ресурсів.

Критерії функціональної оцінки покликані віддзеркалювати здатність забезпечувати необхідне регулювання суспільними процесами. Поряд з цим вони можуть застосовуватися для аналізу функціонування як усього державного апарату, так і його окремих складових. Тобто ці критерії мають бути універсального характеру, гармонійними для будь-яких організаційно-правових рівнів органів, бути зрозумілими та сприйнятими широкими верствами населення. Також необхідно, щоб між критеріями оцінки функціонування різних органів була певна узгодженість, за якою оцінка на місцевому або локальному рівні сприяла отриманню оцінки більш високого рівня, а остання сприяла отриманню локальної.

Основне призначення державного апарату полягає в забезпеченні високого рівня здоров’я, освіти, безпеки та добробуту населення. Оцінювання таких показників може здійснюватися за певний період діяльності органу або виборної особи, порівняно з іншими регіонами, країнами тощо. Тим самим обумовлюється використання замість критерію «результативності» критерію «ступеня досягнення цілей» або «міри результативності» («реrfоrmаnсе»), тобто ступеня досягнення певних показників добробуту населення.

Для конкретного органу державної влади цей критерій оцінюватиме адекватність наданих послуг потребам населення, суспільства, особистості. За цим критерієм можна оцінити і ступінь використання наявних ресурсів шляхом визначення відношення результатів, фактично отриманих з наявних ресурсів, до максимальних результатів, що можливо було б отримати з цих ресурсів. При цьому він набуває ознаки ступеня результативності, тобто постає безрозмірною величиною, яка надає можливість здійснювати порівняльну оцінку діяльності як різних органів влади з однаковим організаційно-правовим статусом (наприклад: обласні (районні) державні адміністрації, органи місцевого самоврядування), так і їх структурних підрозділів.

Також критерій «ступінь досягнення» може використовуватися як інструментарій щодо правильної оцінки потенціалу управління та міри його використання.

Зазначені критерії «результативність» та «ступінь досягнення» є інтегрованими критеріями, що описують функціональну оцінку діяльності суб’єктів державного апарату.

Для оцінки діяльності органів державного апарату великого значення набуває чіткий опис витрат. Разом з тим оцінювати ефективність шляхом виміру тільки витрат — недостатній метод, бо він не враховує соціальну значущість, якість надання послуг тощо. Використання обсягу виробництва, виконаної роботи та надання послуг як критерії оцінки функціонування державного апарату та його складових без урахування соціального ефекту, суспільної корисності від цієї діяльності також може завести в «оціночний глухий кут», який не кваліфікує соціальну потребу в такій діяльності.

Витратна складова оцінки функціонування державного апарату та державної служби зафіксована такими критеріями, як ефективність («еffесtіvеnеss»), продуктивність («рrоduсtіvіtу») та робоча норма («wоrklоаd») .

Певним чином ці критерії можна назвати вторинними, тому що вони фактично оцінюють внутрішню діяльність органу влади чи його структурного підрозділу.

Ці критерії перебувають під впливом двох груп чинників. Перша — чинники, пов’язані з організацією управлінського процесу. До них можна віднести: доцільність надання органу (його структурному підрозділу) певних повноважень щодо вироблення певних управлінських рішень, відповідність структури органу, його штатного розпису та штату наданим повноваженням, оптимальність технології управління чи регулювання та прийняття управлінських рішень, раціональність нормативного врегулювання управлінської діяльності тощо.

Друга група чинників інтегрує питання організації трудової діяльності державних службовців. Вона включає формування персонального складу органу кадрами необхідної кваліфікації, створення необхідних соціальних, матеріальних, інформаційних, психологічних умов для продуктивної праці тощо.

Треба зазначити, що для оцінки діяльності органу влади, а також формування умов праці, формування та реалізації державно-службових відносин державних службовців розроблятимуться та вдосконалюватимуться норми та стандарти надання послуг, професійно-кваліфікаційні характеристики посад та посадові інструкції, досліджуватимуться норми часу (наприклад, у Федеративній Республіці Німеччина унормована вся діяльність державних службовців не тільки в часовому вимірі, а й у вартісному), досліджуватимуться процедурні, процесуальні, технічні та інші проблеми прийняття рішень і контролю за їх виконанням. Тим самим окремі напрями оцінювання діяльності органу управління можуть замінюватися систематичним контролем за ефективністю його діяльності.

При цьому оцінюванню підлягатимуть: витрати, зусилля, робота та результати. Витрати визначатимуть ресурси, що виділяються для отримання необхідного результату. Зусилля — це фактично трудові затрати. Робота — це процес досягнення необхідних результатів, що визначається певними засобами, методами тощо.

Цілі діяльності органу чи його структурного підрозділу реалізуються шляхом запровадження певної діяльності, що оцінюється завдяки використанню конкретних вимірювальних показників, а саме: показників загальної мінімізації витрат, показників недопущення витрат. Відповідно до прийнятої класифікації ці показники можна віднести до робочих норм («wоrklоаd»).

Таке чітке, пунктуальне визначення цілей значно збільшує кількість показників, що відповідають різним якісним характеристикам досягнення результату.

Поряд з визначеними раніше критеріями функціональної та витратної спрямованості доцільно виокремити критерії спеціальної соціальної ефективності державного апарату та державної служби. Ця група критеріїв має віддзеркалювати організацію та функціонування певної підсистеми державного апарату. До неї можна віднести такі критерії:

1) цілеспрямованість організації і функціонування певної підсистеми державного апарату та її структур, що полягає у відповідності їх управлінських впливів цілям, які об’єктивно формуються суспільством. Аналіз цілеспрямованості підсистеми чи органу влади передбачає: виявлення та нормативне закріплення суспільно актуальних цілей і повноважень; моніторинг їх реалізації з урахуванням змін потреб та інтересів; вимірювання досягнення цілей і коригування діяльності залежно від ступеня їх досягнення;

2) витрати часу на вироблення управлінських рішень та їх реалізацію. Управлінське рішення має найвищу результативність протягом досить короткого проміжку часу, поки воно відповідає умовам його розроблення і чинникам, які при цьому враховувалися;

3) стиль функціонування підсистеми державного апарату, тобто форми і методи вирішення управлінських проблем, а також оптимальний набір структурних елементів цієї підсистеми;

4) складність структури підсистеми державного апарату. Цей критерій враховує виключно важливий аспект управління. Чим простіша організаційна структура у вертикальному та горизонтальному розподілі, тим скоріше відбувається проходження управлінського рішення, тим менше воно піддається змінам, тим менше проблем на так званих стикових вузлах.

До групи критеріїв спеціальної соціальної ефективності доцільно додати компетенцію органів, професіоналізм державних службовців, розподіл прав і повноважень між структурними підрозділами та їх працівниками, інші питання організації та функціонування державної служби.

За цими критеріями та витратними можна дати узагальнюючу оцінку внутрішній організації та функціонування підсистеми державного апарату чи певного органу влади. Таке поєднання критеріїв дає можливість оцінити процес управління, закінчуючи стадією «випуску» управлінського рішення чи впливу. Якщо додати функціональну оцінку, тобто оцінку соціального ефекту від реалізації управлінського рішення, то матимемо повну оцінку функціонування державного апарату.

Підсумовуючи, треба зазначити, що запропоновані три групи критеріїв (функціональної оцінки, витратної оцінки та спеціальної ефективності) охоплюють усі аспекти функціонування державного апарату, його складових, а також державної служби. У сукупності вони розкривають цілісність такої оцінки, а окремо — оцінки тих чи інших проявів функціонування державного апарату. Системне застосування зазначених критеріїв дозволить оцінити рівень організації державного апарату, органів державної влади та їх структурних підрозділів, державної служби і окремих державних службовців.