Державна служба (2003)

Історичний аналіз свідчить, що у перехідний період масштаби відносин, що можуть підпадати під корупційні діяння, значно зростають.

Прийняті у жовтні 1995 р. Закон України «Про боротьбу з корупцією», відповідні акти Президента та Кабінету Міністрів України створили організаційно-правову основу для проведення єдиної державної політики у сфері боротьби з корупцією, запобігання її проявів в органах виконавчої влади. До органів, які ведуть боротьбу з корупцією, віднесено підрозділи Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, органів прокуратури України, інші органи та підрозділи, що створюються для боротьби з корупцією згідно з чинним законодавством.

Відповідними Указами Президента України затверджені та реалізуються Національна програма боротьби з корупцією, Концепція боротьби з корупцією на 1998—2005 роки.

Подальший процес реформ вимагає загальнодержавної уваги та підвищення ефективності боротьби з корупційними діяннями та організованою злочинністю.

Термін «корупція» означає багатолике явище. Узагальнено корупція — це зловживання службовим становищем у неслужбових цілях (наприклад: хабарництво, вимагання, лобіювання за винагороду, родинні зв’язки, шахрайство, «швидкі гроші», розтрата тощо). Хоча корупцію здебільшого розглядають як владу державного апарату, вона існує і в недержавному секторі. Справді, часто приватний сектор безпосередньо пов’язаний із зловживаннями в органах державної влади.

Закон України «Про боротьбу з корупцією» визначає корупцію, як діяльність осіб, уповноважених на виконання функцій держави, спрямовану на протиправне використання наданих їм повноважень для одержання матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг. У ст. 1 цього Закону визначено, що корупційними діяннями є:

а) незаконне одержання особою, уповноваженою на виконання функцій держави, у зв’язку з виконанням таких функцій матеріальних благ, пільг або інших переваг, у тому числі прийняття чи одержання предметів (послуг) шляхом їх придбання за ціною (тарифом), яка є істотно нижчою від їх фактичної (дійсної) вартості;

б) одержання особою, уповноваженою на виконання функцій держави, кредитів або позичок, придбання цінних паперів, нерухомості або іншого майна з використанням при цьому пільг чи переваг, не передбачених чинним законодавством.

Разом з тим, відповідно до роз’яснення Пленуму Верховного Суду України від 25 травня 1998 р. одержання кредитів або позичок, придбання цінних паперів, нерухомості, іншого майна з використанням пільг чи переваг, не передбачених законодавством (п. «б» ч. 2 ст. 1 Закону), визнається протиправним незалежно від того, чи пов’язані ці дії з виконанням особою функцій держави. Матеріальні блага чи послуги можуть бути одержані особою як безпосередньо, так і через членів її сім’ї, третіх осіб, поштою або в інший спосіб. Зазначені в Законі особи несуть відповідальність за одержання матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг як для себе особисто, так і для родичів, знайомих тощо.

Відповідно до постанови Пленуму Верховного Суду України від 25 травня 1998 р. правопорушення, пов’язані з використанням посадовими особами в особистих чи інших неслужбових цілях державних коштів, наданих їм у службове користування приміщень, засобів транспорту чи зв’язку, техніки або іншого державного майна, до корупційних діянь не належать.

Об’єктивна сторона корупційних діянь, передбачених ч. 2 ст. 1 Закону, полягає в незаконному одержанні матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг у будь-якому вигляді. Для відповідальності за цією нормою Закону не має значення, чи вчинила особа певні дії (або бездіяльність) на користь того, хто надав матеріальні блага, послуги, пільги чи інші переваги, та чи настали від цих діянь певні наслідки.

Одержання особою, уповноваженою на виконання функцій держави, гонорару чи іншої винагороди за наукову, викладацьку, творчу діяльність або медичну практику Законом не заборонено, а тому корупційним діянням не вважається.

Суб’єкт корупційного правопорушення підлягає відповідальності за сприяння фізичним чи юридичним особам у здійсненні ними підприємницької, зовнішньоекономічної, кредитно-банківської та іншої діяльності, а також в одержанні ними субсидій, субвенцій, дотацій, кредитів чи пільг (п. «а» ч. 1 та п. «а» ч. 3 ст. 5 Закону) за умови використання ними свого службового чи посадового становища з метою незаконного одержання за це матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг. Сприяння підприємницькій діяльності може полягати, наприклад, у діях, спрямованих на одержання підприємцем ліцензії, сертифіката в обхід установленого законодавством порядку, в допомозі у реєстрації чи перереєстрації фірми, товариства тощо, у передачі споруд, обладнання, в організації технічного забезпечення (засобами транспорту, зв’язку), в інформаційному (комп’ютерному) обслуговуванні підприємця, прийнятті нормативно-правового акта, що забезпечує більш вигідне освоєння ринків збуту товарів і надання послуг.

Як сприяння зовнішньоекономічній діяльності слід розглядати, зокрема, розширення експортних або імпортних квот, видачу ліцензій, звільнення від мита, митних зборів чи їх зменшення, необґрунтоване спрощення митного контролю, надання допомоги в переведенні валютних коштів за межі України, транзиті товарів.

Під іншою діяльністю, передбаченою п. «а» ч. 3 ст. 5 Закону, необхідно розуміти, зокрема, діяльність у сфері приватизації, організації виробничого процесу, юридичної реєстрації політичних партій чи об’єднань громадян, відзначення державними нагородами, присвоєння почесних та спеціальних звань, визначення правового статусу певних груп державних службовців, здійснення паспортного контролю, спеціального страхування, а також епізодичну господарську діяльність різних фондів, об’єднань тощо. Сприяння фізичним чи юридичним особам у здійсненні зазначених видів діяльності, не пов’язане з використанням свого службового або посадового становища, наприклад, шляхом консультацій, не визнається правопорушенням, передбаченим п. «а» ч. 1 чи п. «а» ч. 3 ст. 5 Закону.

Щодо зайняття підприємницькою діяльністю особи, уповноваженої на виконання функцій держави, то слід враховувати, що згідно зі ст. 1 Закону України «Про підприємництво» під ним розуміється офіційно визнана, самостійна, систематична, на власний ризик діяльність з виробництва продукції, виконання робіт, надання послуг чи зайняття торгівлею з метою одержання прибутків. Тому зайняття підприємницькою діяльністю без державної реєстрації чи без передбаченого законодавством спеціального дозволу (ліцензії) тягне відповідальність не за даним Законом, а за ст. 164 КпАП, а в разі вчинення таких дій протягом року після накладення адміністративного стягнення — за ст. 148/3 КК.

Необхідно мати на увазі, що для осіб, уповноважених на виконання функцій держави, Закон не встановлює обмежень щодо вкладення коштів у акціонерні товариства, тримання акцій та одержання дивідендів як рядовими акціонерами. Ця діяльність відповідно до Закону України «Про підприємництво» та Закону України «Про цінні папери і фондову біржу» не вважається підприємництвом і не тягне відповідальності за корупційне правопорушення. Проте безпосередня участь зазначеної особи як засновника у створенні підприємства розглядається як зайняття підприємницькою діяльністю, оскільки відповідно до ст. 8 Закону «Про підприємництво» засновник з моменту реєстрації підприємства набуває статусу підприємця.

За змістом п. «б» ч. 1 ст. 5 Закону під виконанням роботи на умовах сумісництва слід розуміти виконання працівником крім основної ще й іншої оплачуваної роботи незалежно від укладення трудового договору. Не визнається сумісництвом наукова, викладацька, творча діяльність, а також медична, ветеринарна практика. При з’ясуванні питання, чи є виконувана робота сумісництвом, необхідно керуватися постановою Кабінету Міністрів України від 3 квітня 1993 р. № 245, Положенням про умови роботи за сумісництвом працівників державних підприємств і організацій (затверджене наказом Мінпраці, Мін’юсту і Мінфіну від 28 червня 1993 р. № 43) та доданим до цього Положення Переліком робіт, які не є сумісництвом.

Не є правопорушенням, пов’язаним з корупцією, також входження такої особи до редакційних колегій періодичних видань (газет, журналів), різного роду журі, консиліумів, навіть за умови, що ця особа одержує за цю діяльність винагороду, оскільки зазначені органи створюються з метою розвитку науки, культури, мистецтва, вдосконалення медичної практики.

Вирішуючи питання щодо винності особи в ненаданні, затриманні або наданні недостовірної чи неповної інформації, слід мати на увазі, що особа, уповноважена на виконання функцій держави, вправі відмовити в наданні інформації або надати її в неповному обсязі у випадках, передбачених ст. 28—38, 46 Закону України «Про інформацію», зокрема, коли інформація:

є державною таємницею;

є конфіденційною;

стосується особистого життя людини, містить лікарську, комерційну таємницю чи таємницю грошових вкладів, телефонних розмов;

є власністю організації;

коли її розголошення порушить права людини на справедливий і об’єктивний розгляд справи в суді, створить загрозу її життю, здоров’ю, зашкодить оперативним заходам, розслідуванню чи дізнанню.

Правопорушенням, передбаченим п. «б» ч. 3 ст. 5 Закону, визнається будь-яке неправомірне втручання посадової особи в діяльність іншої посадової особи чи державного органу з метою перешкодити виконанню ними своїх повноважень. Під втручанням мається на увазі умовляння, шантажування, залякування, погрози, заяви про розголошення відомостей, що компрометують особу тощо.

Під іншими правопорушеннями, пов’язаними з попередженням корупції, слід розуміти також передбачені Законом порушення вимог фінансового контролю (ст. 6).

Корупція має тяжкі наслідки для всіх прошарків суспільства, вона деморалізує громадян, руйнує їхню довіру до держави, до її лідерів. Головна небезпека полягає в тому, що вона перетворює державу із засобу збалансованого забезпечення потреб усіх соціальних верств населення в знаряддя захисту інтересів вузьких груп за рахунок усього суспільства.

З метою запобігання поширення корупції необхідно враховувати низку чинників.

Політичний чинник. Він полягає в чіткому розмежуванні компетенції органів законодавчої, виконавчої та судової влади на всіх рівнях. Дія цього чинника виявляється у розробці та прийнятті законів («Про Кабінет Міністрів України», «Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади»), у зволіканні із прийняттям законів економічного характеру, невикористанні прийнятих законів і відсутності контролю за їх виконанням.

Нормативно-правовий чинник. Він полягає в необхідності вдосконалення нормативно визначених механізмів реалізації Закону України «Про боротьбу з корупцією».

Організаційний чинник. Він виявляється у вдосконаленні скоординованості дій органів, що ведуть боротьбу з корупцією, в посиленні їх взаємодії, в чіткому розподілі повноважень кожного з них. Необхідно особливо підкреслити, що недоліки організаційного чинника можуть набути особливого значення на тлі недосконалої системи державного контролю.

Економічний чинник. Він обумовлений економічною кризою, перехідним станом в управлінні народним господарством.

Кадровий чинник. Він полягає в тому, що система добору, підготовки та управління персоналом державної служби потребує вдосконалення. Низька соціальна захищеність державних службовців і, як наслідок, їх низький професіоналізм ставить цей чинник на одне з чільних місць.

Морально-психологічний чинник. Це нерозвинуті традиції етики державних службовців на загальному тлі ідейної та моральної кризи суспільства.

Головний чинник протидії поширенню корупції — це посилення інституту державної служби. Саме в межах цього інституту корупція може і має бути поставлена під жорсткий контроль.

Вивчення практики запобігання проявам корупції в органах державної влади та органах місцевого самоврядування свідчить, що зазначені органи влади поступово накопичують досвід застосування Закону України «Про боротьбу з корупцією», своєчасного реагування на факти корупційних проявів з боку державних службовців.

Важливим є те, що акценти застосування законодавства про боротьбу з корупцією переносяться на запобігання її проявам.

У зв’язку з цим, з метою активізації роботи щодо запобігання проявам корупції з боку державних службовців необхідно:

забезпечити добір і розстановку кадрів на засадах неупередженого конкурсного відбору, їх періодичну ротацію і однорівневе переміщення;

підвищити ефективність системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців;

переглянути нормативно-правову базу щодо удосконалення матеріального та соціально-побутового забезпечення державних службовців, зокрема оплати праці;

удосконалити механізм контролю за достовірністю декларацій про доходи державних службовців, ураховувати підсумки перевірки достовірності декларацій при проведенні атестації державних службовців;

чітко регламентувати умови і порядок правомірного отримання державними службовцями та іншими особами, уповноваженими на виконання функцій держави, подарунків, комісійної винагороди, гонорарів, послуг тощо, а також використання ними засобів транспорту, зв’язку, техніки, іншого майна незалежно від форм власності;

установити відповідальність посадових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування за ухиляння від реагування відповідно до закону на критичні виступи засобів масової інформації щодо оприлюднених фактів корупції, порушень прав і свобод людини і громадянина;

розглянути і визначити рівень компетенції, відповідальності та повноважень ряду центральних органів виконавчої влади, які здійснюють контрольні функції в органах влади, у проведенні роботи із запобігання та протидії корупції.

Потенційно загроза корупції існує в будь-якій складній соціально-економічній системі, де неможливо обійтися без ієрархічних бюрократичних структур, що керують системою в цілому та її окремими елементами. Більше того, історичний досвід показує, що з розвитком та ускладненням суспільства масштаби відносин, сприятливих до проявів корупції, розширюються, хоча їхня частка в сукупності суспільних відносин зменшується.

Безумовно, мають значення масштаби корупції. Як показує міжнародний досвід, більшість соціально-економічних систем можуть функціонувати за наявності деякого ступеня корумпованості. Але якщо вона стає нормою життя, набуває систематичного характеру, то її вплив воістину згубний.

Широкі соціальні перетворення так само, як і конкретні антикорупційні заходи можуть привести до значного скорочення обсягів корупційних діянь. У переносному значенні корупція визначається за формулою: КОРУПЦІЯ Є МОНОПОЛІЗМ + ДЕФІЦИТ + СВОБОДА ДІЙ – КОНТРОЛЬ. Незалежно від характеру діяльності (державний, приватний або некомерційний) корупція з’являється в тих випадках, коли хто-небудь має монопольну владу над товарами чи послугами, існує їх дефіцит, у когось є певна свобода дій щодо їх розподілу і при цьому існують недосконалі чи взагалі відсутні норми контролю.

Монополізм. Йдеться не тільки про монополізм якогось виробника (продавця) на ринку, а й про монополізм в інших сферах життя суспільства (освіті, зовнішній торгівлі, засобах масової інформації тощо). У будь-якому разі монополізм виражає інтереси тих чи інших об’єктів суспільства на користь монополіста, що є потужнішим джерелом і стимулом для різних форм корупції. Монополізм виробника чи в будь-якій іншій сфері життєдіяльності суспільства має бути обмежений або врегульований законодавчо чи нормативно.

Дефіцит. Дефіцит, безумовно, породжує боротьбу за дефіцитні ресурси, послуги, можливості. Водночас суб’єкти, які розподіляють дефіцит, постійно зазнають тиску зверху та знизу. Дефіцит і монополізм взаємопов’язані та стимулюють один одного.

Відсутність гласності. Це своєрідна форма дефіциту на об’єктивну інформацію як комерційного, так і соціально-політичного характеру.

Корисливий характер корупції передбачає особливий соціально-економічний механізм її реалізації. Реально корупція веде до вираження, як правило, економічних інтересів або держави в цілому, або окремих соціальних груп. Саме ці два соціально-економічні суб’єкти потерпають від корупції. Усі інші прошарки суспільства здатні так чи інакше компенсувати свої втрати від неї. Тому захищати від корупції слід насамперед державу та найманих працівників.

Виходячи зі сказаного вище, соціально-економічні заходи боротьби з корупцією слід сконцентрувати на цих основних напрямах.

Подолання монополізму в соціально-економічній сфері сучасної України. У даному разі необхідні жорсткі організаційні рішення з чіткими визначеннями термінів і відповідальності за їх реалізацію. Необхідно підвищити статус і активізувати діяльність антимонопольних комітетів як на державному, так і на місцевому рівнях. Водночас держава має перестати бути головним суб’єктом господарського і соціального життя суспільства. У випадках, коли монопольне становище того чи іншого суб’єкта змінити неможливо (роль держави в енергетиці, наприклад), має бути запроваджений жорсткий всебічний контроль за монополістом.

З огляду на те, що певне відсторонення від виробничої сфери та розподільчих відносин практично неможливе, а ринкове оточення цієї діяльності держави створює сприятливе тло для різних зловживань, необхідно посилити контроль за збереженням державної і комунальної власності та інших майнових прав.

Організована злочинність сьогодні — це не тільки розкрадання, грабіж та насильство. Це спроба будь-яким чином заволодіти власністю, капіталом, крайня форма накопичення капіталу як закономірного етапу становлення ринкових відносин. Але через те що певна частка власності та капіталів поки що зосереджена у державі та розпоряджаються нею державні службовці, діяльність останніх має належним чином контролюватися.

Подолання дефіциту. Специфіка трансформаційного стану українського суспільства — дефіцит ресурсів, товарів, послуг саме українського виробництва. Багатоетапне «відпущення» цін свого часу призвело до багаторазового зростання цін, сприяло насиченню ринку іноземними товарами, поставивши «на коліна» власного виробника через високі ціни на ресурси, у тому числі енергетичні.

Завуальованою формою корупції є бартерні операції та операції з давальницькою сировиною. Народжені дефіцитом ресурсів, вони стали найбільш поширеною легальною формою отримання доходів та несплати податків з них до бюджету.

Успіх у боротьбі з корупційними діяннями досягається тоді, коли органи влади зосереджують свою увагу на економічному підґрунті корумпованих систем та на практичних засадах з їх перебудови.

Боротьба з проявами корупції має бути зосереджена на реформуванні існуючих інститутів. Розробка та реалізація заходів має максимально відповідати конкретним політичним, економічним і соціальним умовам.

Розширення міжнародного співробітництва з питань боротьби з корупцією дозволяє не тільки поліпшити обмін досвідом, а й скоротити її імпорт-експорт, розвинути та загартувати політичну волю.

Корупцію можна змусити відступити навіть там, де вона вважалася непорушною, якщо в країні з’являться такі результати цієї роботи, як:

створення та реалізація належної системи забезпечення боротьби з корупцією, запобігання її проявам;

стимулювання чесного і сумлінного ставлення державних службовців до виконання службових обов’язків;

кадрово-професійне забезпечення державних органів, що безпосередньо здійснюють боротьбу з корупцією;

підвищення відповідальності керівників органів виконавчої влади щодо запобігання проявів корупції в колективах, які вони очолюють;

чітке визначення переліку, функцій і повноважень органів влади, що займаються питаннями боротьби з корупцією, її попередженням.