Державна служба (2003)

Утвердження демократичного шляху розвитку України, розвиток правової соціальної держави обумовлюють реформування моделі державної служби.

З метою окреслення основних ознак моделі української державної служби доцільно розглянути моделі, що існують у світі.

В «історично-географічному» аспекті можна виокремити три типи моделей: східну та два західних типи — континентальний (Європейський континент) та англо-американський. Принципова відмінність двох західних типів полягає в тому, що на Європейському континенті демократизація політичної системи відбулася значно пізніше виникнення системи управління державою. Традиції розгалуженого державного апарату, що наділений чималими повноваженнями, значною мірою зберігаються і досить спокійно інкорпоровані в політичні системи демократії.

У Сполучених Штатах Америки державною парадигмою є самоуправління вільних людей на вільній землі. Крім того, американцям притаманна сильна недовіра до будь-якої виконавчої влади. Тому державний апарат в Америці, що виник на базі вільного самоврядування, а можна сказати й після демократії, мав пристосуватися до умов і політичної орієнтації егалітарного суспільства. Протягом XX ст. західні системи інтенсивно обмінювалися своїми здобутками, що поступово наближує їх одну до одної.

Західні моделі державної служби характеризуються певною кризою, тобто падінням довіри до них, до їх людської складової, а також до її здатності ефективно реагувати на потреби сьогодення та майбутнього.

Відповідно відбувається суттєвий перегляд засад державної служби, набуває популярності ідея «постбюрократичного апарату», тобто відмови від традиційної ієрархічної структури на користь горизонтальних відносин партнерства, кооперації, ринкового обміну у сфері управління, переходу від логіки управління та заснування до логіки регулювання та обслуговування, розвитку «нового державного менеджменту — державного підприємництва».

Останній напрям є найбільш популярним. У Великобританії запроваджена контрактна форма найму на роботу працівників середньої ланки на певний термін, що передбачає досягнення наперед визначених результатів очолюваних ними структур управління. Подовження контракту залежить від наслідків діяльності. Такий захід дав позитивні результати: підвищилися результативність та ефективність, знизилася вартість управлінських послуг, скоротилася чисельність службовців. Поряд з цим певним чином втрачається специфіка державної служби як інституту суспільного служіння.

Зміни в західних моделях відбуваються не тільки в напрямі комерціалізації державної служби.

Визначальним є поворот до людини, громадянина, суспільства. По-перше, людина розглядається не як керований суб’єкт, а як «клієнт», якому держава в особі органу державної влади, державної організації, структури, якій передані певні функції з виконання завдань держави, або державного службовця, надає послуги. Цим обумовлюється актуальність забезпечення прав людини у відносинах з державою, а також участь в управлінні, відкритість державного апарату, його чутливість до потреб особи та суспільства тощо.

Рух у цьому напрямі викликає протидію з боку існуючих технологій та традицій державного управління. Актуальною постає проблема морально-етичних аспектів поведінки державних службовців. Етична складова реформування державної служби знаходить своє місце в кодексах поведінки державного службовця, що містять правові і моральні норми.

У цілому перегляд основних принципів західних моделей державної служби відбувається за напрямами:

визначення та інституалізація політичної ролі державного апарату та державної служби (до речі, колишній Президент США Р. Рейган, віце-президент США А. Гор говорять про політично лояльну державну службу, а не політично нейтральну);

пошуку оптимального співвідношення політичної та адміністративної складових у державному апараті і державній службі;

становлення цільового програмного управління;

розвитку функціонального управління, відповідних організаційних структур, «плоских» структур, що відповідають ринковим умовам;

зменшення ролі вертикальної адміністративної ієрархії;

менеджеризації та маркетизації значної частини державної служби;

децентралізації, здешевлення й скорочення державного апарату;

прозорості, «чутливості» державної служби до потреб та очікування громадян;

значної уваги до управлінської культури та морально-етичних аспектів державної служби.

Аналізуючи основні напрями розвитку західних моделей державної служби та основні положення Концепції проведення в Україні адміністративної реформи, можна констатувати, що українська модель державної служби ввібрала в себе краще зі світового досвіду і формується за такими основними ознаками.

По-перше, державна служба забезпечує здійснення завдань і функцій держави.

По-друге, державна служба охоплює всю владну вертикаль та забезпечує безпосереднє управління наданням і саме надання послуг населенню.

По-третє, державна служба має власне законодавче та нормативно-правове забезпечення, яке з розвитком сформується в окрему правову галузь — право державної служби. Його складовою є кодекс загальних правил поведінки державного службовця, що містить правові та моральні норми.

По-четверте, державна служба охоплює професійну діяльність працівників усього державного апарату, які здійснюють управлінські функції.

По-п’яте, державна служба забезпечує формування організаційних, процедурних і процесуальних засад діяльності державного апарату, що співвідносяться зі структурно-функціональною схемою механізму держави та включають побудову і правовий опис ієрархії посад, норми і правила діяльності та виконання посадових повноважень, виявлення, оцінку, стимулювання і відповідальність відповідних працівників тощо.

По-шосте, державні службовці мають окремий правовий статус, їх професійна діяльність унормовується спеціальними законодавчими актами.

По-сьоме, державна служба має спеціалізовану загальнодержавну систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців, що органічно поєднана із системами вищої та післядипломної освіти України, а систематичне навчання державних службовців є складовою їх професіональної діяльності.

Наведені ознаки мають знайти своє відображення в правовому регулюванні державної служби. Як засвідчує досвід розвинутих країн світу, реформування державного механізму та державного апарату супроводжується змінами законодавства про державну службу. У цих країнах в умовах стабільності внесення змін до базових правових актів з питань державної служби відбувається через 7—10 років. Умови трансформаційного періоду вимагають значно оперативнішого реагування на процеси соціальних та економічних перетворень.

Цим обумовлюється актуальність розроблення узагальнюючого правового акта, що об’єднав би положення конституційного, адміністративного, трудового, пенсійного, фінансового, міжнародного тощо права з існуючою нормативно-правовою базою з питань державної служби. Таким актом може бути Кодекс державної служби України (рис. 12.1).

Це має бути комплексний кодифікаційний акт, що інтегрує норми згаданих вище галузей права. При цьому вони стануть взаємоузгодженими, пристосованими одна до одної, здатними врегулювати державну службу на всіх рівнях, у різних її видах, унормувати питання служби в органах місцевого самоврядування.

Треба зазначити, що за всіх негативних чинників можливе відокремлення від державної служби роботи на державних посадах і в органах місцевого самоврядування не змінює попередньо викладені характерні особливості моделі української державної служби.

Вирішення питань розвитку державної служби має здійснюватися еволюційним шляхом з урахуванням та на основі соціально-економічного стану держави. При цьому аксіомою її розвитку має бути забезпечення цілісності державної служби.

Запорукою цілісності та стабільності державної служби буде прийняття Кодексу державної служби України. Його призначенням є:

систематизація та кодифікація норм різних галузей права щодо регулювання різних аспектів державної служби;

створення на цій основі стабільної та узгодженої нормативно-правової бази;

розробка та введення нових норм з урахуванням перспективних і першочергових пріоритетів цілісної системи державної служби, а не окремих її елементів, рівнів або видів, перспектив розвитку, наукових досягнень, повноправної інтеграції України у світове співтовариство, перш за все в європейську спільноту.

За своєю структурою Кодекс доцільно побудувати з двох складових: загальної та особливої.

Загальна складова має містити положення, що стосуються всіх інститутів державної служби, а саме: визначення, цілі, принципи, класифікації, загальні вимоги до складових різних інститутів тощо.

Особлива складова має унормувати положення щодо особливостей проходження державної служби в органах різних гілок влади, органах прокуратури, місцевого самоврядування та інших.