Економічна політика (2004)

Економічні функції держави реалізуються через її економічну політику. Що ж слід розуміти під останньою з точки зору її предмета?

Тут необхідно підкреслити, що це не просто дидактично-пізнавальна проблема, а й важлива складова реальних надбудовних відносин, які відіграють вирішальну роль у процесі раціоналізації механізму функціонування будь-якої економічної системи.

В літературі, практично починаючи з Дж. М. Кейнса, при визначенні предмета економічної політики, домінує її ототожнення з державним регулюванням. Так, Кейнс вважав, що оскільки економіка не може бути представлена сама собі, то економічна політика, яка виражає «загальну волю», — це державне регулювання. Як сукупність державних заходів впливу на економічні процеси розумів дану політику і В. Ойкнен. Практично аналогічне розуміння її змісту можна прочитати і у сучасному англійському словнику: «Економічна політика — це поведінка держави у відношенні до економіки. В якості домінантної мети виступає оптимум добробуту, виражений у кількісних макропоказниках, досягнутий за даних конкретних умов». Такої ж позиції трактування економічної політики, дотримуються Ентоні Б. Аткінсон і Джозеф Е. Стігліц, Джеффрі Сакс, а також російські автори навчального посібника «Економічна політика», які, зокрема, узагальнюючи трактовки вище названих авторів, пишуть: «економічна політика або державне регулювання економіки покликане, здогадно (можливо), виражати сукупну волю суспільства, вона знаходить своє конкретне втілення у рішеннях і діях уряду, може корегувати економічні процеси».

З нашої точки зору, останнє визначення поняття «економічна політика» не є коректним не лише в редакційному плані, а й методологічному, оскільки дана категорія (поняття) формулюється не через знаходження її сутності, а через спробу описати її зміст. А це, як писав у свій час ще В. І. Ленін, — «безплідна спроба».

В літературі (навчальній) державне регулювання економіки трактується як безпосереднє діяння держави на функціонування господарюючих суб’єктів і ринкову кон’юнктуру з метою забезпечення нормальних умов дії ринкового механізму. Але, що було відмічено нами, це – не що інше як складова економічної політики.

За об’єктами діяння його розглядають як діяльність щодо регулювання трьох взаємозв’язаних частин відтворювального процесу: регулювання ресурсів; регулювання виробництвом, регулювання фінансів.

Зміст державного регулювання економіки визначається цілями, які стоять перед державними органами, а також засобами та інструментами, якими розпоряджається держава при здійсненні економічної політики. В умовах ринкових відносин воно включає:

— інформування суб’єктів ринку про стан економіки країни і перспективи її розвитку;

— обґрунтування важливих положень економічної політики, яку мають намір проводити державні органи влади на даному етапі розвитку економіки;

— заходи щодо розвитку державного сектора економіки — одного з важливих інструментів впливу держави на економічні процеси в країні.

В контексті поставленої нами науково-дидактичної проблеми щодо визначення предмету та сутності економічної політики (як науки і навчальної дисципліни) концептуально важливо враховувати, що економічна наука включає два компоненти — позитивний і нормативний. Завданням першого є пошук відповіді на питання «що відбувається?» та пояснення ситуації яка склалася, він слугує базою для наукового прогнозування. Нормативний компонент — характеризує процес дослідження проблеми «як повинно бути?» і, відповідно, сприяє виправленню ситуації шляхом розробки «рецептів», серед яких домінують правові. Органічне поєднання в реальній практиці цих двох засад характерне, як буде показано дальше в тексті лекції, для предмету «Економічної політики». З нашої точки зору, таке розуміння її предмету і відрізняє дану науку (як і навчальну дисципліну) від навчального курсу «Державне регулювання економіки», оскільки в останнього (державного регулювання) чітко виражений (домінує) нормативний підхід. Таким чином, концептуальні відмінності в підходах до визначення предметів «Економічної політики» і «Державного регулювання економіки» обумовлюються питомою вагою в них позитивного і нормативного компонентів.

Виходячи із вищезазначеного, думається, що методологічно дієвим може бути таке визначення сутності першої: економічна політика — це концентрована, науково-обґрунтована діяльність держави по цілеспрямованому управлінню функціонуванням розвитком економіки на макро- і мікрорівні з метою забезпечення загального добробуту в країні.

Згідно запропонованої дефініції щодо сутності економічної політики, слід наголосити, що у змістовному розумінні, відносно складових економічної теорії, вона за сутністю є близькою до політекономії, яка комплексно вивчає систему та механізм функціонування найбільш загальних економічних законів у органічному зв’язку із соціально-політичними процесами, явищами.

Формуванням економічної політики займаються певні суспільні суб’єкти, які залежно від ролі в цьому процесі поділяються на дві групи: перша — «носії економічної політики»; друга — «носії впливу на економічну політику». До першої групи відносяться ті суб’єкти, чиї повноваження визначені законом. Узагальнюючим суб’єктом цієї групи, як було вже зазначено, виступає держава в особі найвищих органів влади — уряду та парламенту (в Україні Верховної Ради). Тут багато залежить і від особистості першої особи виконавчої влади, її державницького мислення, компетентності, твердості та рішучості в діях.

Група «носіїв впливу» на економічну політику не приймає безпосередньої участі у її розробці, але може суттєво впливати на цей процес. Сюди відносяться партії та політичні рухи, профспілки, громадські організації, засоби масової інформації, тощо. Добиваючись задоволення своїх інтересів, вони «тиснуть» на органи законодавчої та виконавчої влади.

Виняткову роль відіграє народ, який вибирає різних рівнів депутатів та президентів своїх країн, оскільки виборці надають переваги тому, хто більше задовольнить їхні потреби.

В організаційному аспекті економічна політика виступає в органічній єдності двох складових — юридичних законів і економічних програм. Вони доповнюють одна одну своїми методами управління та регулювання тих чи інших елементів економіки, як єдиного соціально-економічного комплексу. На цій основі формується економічна політика як єдине ціле, що забезпечується підбором цілей та інструментів їх досягнення.

Економічна політика, як і будь-яка політика — це цілі й завдання, які ставлять соціальні суб’єкти, виходячи із своїх інтересів, а також інструменти, за допомогою яких досягаються цілі. Характер та зміст цілей (що буде показано дальше) залежить від об’єктивних факторів. При цьому для кожного конкретного періоду цілі визначаються проблемами, які виникли і які необхідно розв’язати. Ці проблеми бувають різні за своєю складністю і періодом їх розв’язання. Залежно від цього цілі поділяються на глобальні, основні та поточні.

До глобальних відносять цілі, які виражають найважливіші завдання суспільства, характеризують його економічний і політичний устрій та спрямовані на забезпечення повноправної життєдіяльності людей. До таких цілей слід віднести: забезпечення добробуту, економічної свободи, соціальної справедливості тощо, а їх розв’язання розраховане на довготривалу перспективу.

Цілі, на базі яких розв’язується цілий комплекс проблем, називають основними. Вони є базою поступового розв’язання глобальних цілей, піддаються конкретному виразу і розраховуються на меншу перспективу (5 – 7 – 10 років). Наприклад, темпи щорічного економічного зростання протягом відповідного періоду.

Поточні цілі передбачають поліпшення якоїсь однієї сторони економічного процесу і вимагають оперативного реагування (підвищення заробітної плати, пенсій тощо).

Слід враховувати й те, що цілі можуть доповнювати одна одну, а також протидіяти і, навіть породжувати відповідні негаразди. Наприклад, забезпечення повної зайнятості зменшує рівень безробіття, але ліквідація останнього може призвести до зниження зарплати, продуктивності праці та ін. Тому, логічно, що ціль не слід абсолютизувати, а потрібно досягати тієї межі, поки вона не почне породжувати негативні наслідки.

Водночас необхідно розробляти й інструменти, за допомогою яких досягаються цілі. Цей процес є надзвичайно важливим в економічній політиці.

За характером і масштабами впливу на ціль інструменти поділяються на сукупні і часткові (окремі), прямої і опосередкованої дії (адміністративні та економічні).

Сукупні — це система показників (бюджетна, кредитна, податкова політика), які застосовуються до основних цілей.

Часткові інструменти — це один показник системи: якийсь один податок, процентна ставка тощо.

Інструменти прямої дії — це ті, які мають приписний характер, тобто обов’язкові для виконання (як правило, це — адміністративні); непрямої — які дають можливість вибирати варіанти для досягнення цілі (до них відносять економічні важелі). Застосування правових (адміністративних) норм і економічних важелів — надзвичайно складна проблема, що й знаходиться в центрі уваги теорії економічної політики.

Серед основних факторів, які обумовлюють зростання ролі економічної політики в суспільстві можна виділити технологічні, соціальні, управлінські та зовнішньополітичні.

Зміст економічної політики, як і її специфіка, визначаються слідуючими основними обставинами (умовами):

— рівнем пізнання суспільством економічних законів та закономірностей розвитку економічних явищ і процесів;

— завданнями і цілями, які ставить суспільство (держава) на тому чи іншому етапі свого розвитку;

— конкретними формами реалізації універсальних принципів функціонування економіки (ринкового саморегулювання і державного регулювання);

— етапом, на якому знаходиться країна при переході до тієї чи іншої моделі господарювання (ступінь завершеності технологічної, структурної перебудови тощо);

— специфічними для кожної країни умовами і формами становлення відповідної моделі господарювання (економічними, політичними, культурними, соціально-психологічними).

Слід відмітити, що і в дослідженні економічної політики періоду сучасної ринкової трансформації також має місце наявність нормативного і позитивного компоненту аналізу, причому в різних співвідношеннях і формах. Зокрема, в Україні приблизно з другої половини 90-х рр. щодо проблем «Як має бути?», та рекомендацій з приводу ринкових реформ і «повернення держави в економіку» недостачі не відчувається. Але, думається, що більш корисним є узагальнення того, що відбувається в країні, його позитивне осмислення, спроби науково пояснити, де ми знаходимось та які тенденції розвитку? Правда, для більшості науковців складність тут заключається в одержанні своєчасної та коректної інформації. Необхідною умовою позитивного аналізу є об’єктивне вивчення національно-психологічної та соціально-економічної специфіки (а не її гіпертрофована абсолютизація), що дозволить більш конструктивно моделювати національну економічну політику.

В цілому економічна політика має базуватись на відповідних загальних принципах. Під останніми розуміються основні правила (положення), які слід враховувати при її розробці та реалізації.

По-перше, з нашої точки зору, її провідним принципом виступає науковість. Наукова обґрунтованість економічної політики визначається тим, як повно в ній враховані вимоги об’єктивних економічних законів, тобто механізм їх дії. ЇЇ науковість виявляється в об’єктивності та прагненні максимально «очиститись» від суб’єктивних підходів та побажань, які базуються на інтересах окремих партій та їх лідерів.

По-друге, науковість економічної політики доповнюється і таким принципом як комплексність (системність) здійснення економічних заходів, врахування механізму взаємодії базису і надбудови, економіки та соціальної сфери. Якщо ж ця політика здійснюється несистемно, то вона не дає бажаних результатів. Половинчатість одного комплексу її заходів знижує ефективність іншого. Про це образно писав Я. Корнаї: «Загальна сума десяти різних половинчатих результатів дорівнює не сумі п’яти повноцінних успіхів, а скоріше — п’яти повноцінним поразкам». Іншими словами, при розробці і реалізації економічної політики важливо цілісно бачити економічні реалії. Наприклад, на початку 90-х рр. в Україні не можливо було вирішити дієво проблему реформування цін, не визначившись у питаннях рівня монополізації виробництва, податкової політики, побудови банківської системи тощо. На жаль, комплексний підхід до розв’язання як названої проблеми, так загальної проблеми ринкової трансформації в країні був відсутній. Не проглядається чітко він і нині.

По-третє, принциповим в даній політиці є і реалізм у визначенні співвідношення «мети», «цілей» та «засобів» їх реалізації, тобто реальна оцінка наявного економічного потенціалу. Якщо користуватися тут лише добрими намірами, чи просто бажаннями, як, наприклад, наше «озиме покоління», то це нагадує розмову із Задзеркалля в казці англійського математика Чарльза Джонсона, відомого під псевдонімом Льюіса Керрола, «Аліса в країні чудес: «Я духів визивати можу із безодні, — проголосив один; І я можу, і кожний це може. Тут питання лише в тому, а чи відгукнуться вони на оклик — замітив скептик». Дієвою може бути та політика, яка «відгукується» на принцип «затрати — випуск».

По-четверте, це принцип конкретно-історичного підходу до розробки економічної політики. Мова йде про те, що вона не може бути єдиною за своїм змістом як «для всіх часів і народів», так і навіть для окремої країни на різних етапах її розвитку.

По-п’яте, це врахування можливостей різних варіантів економічного розвитку країни, тобто принцип альтернативності економічної політики. При цьому вона може бути також орієнтована на першочергове розв’язання окремих проблем, чи захист інтересів окремих сфер. Зворотнім боком тут може стати порушення комплексності, цілісності економічного підходу. Але оскільки економіці внутрішнє притаманна рівновага, то небезпечні і тривалі розлади є найчастіше лише справою невдалих політиків. Ось чому потрібна суспільна турбота, щоб їхні дії (чи бездіяльність) не наносили прямої шкоди, а також згідно «активістської» доктрини економічної політики важливо, щоб політичні діячі, державні інституції оперативно реагували на зміну умов і вносили відповідні корективи.

Шостий важливий принцип економічної політики — це чітка постановка довгострокової мети та визначення основного напряму, форм і методів її досягнення. Тому, з точки зору безпосередньої практики, економічну політику можна розглядати і як процес наукової розробки, на основі пізнаних економічних законів, програми соціально-економічного розвитку країни на відповідний період та її цілеспрямованої реалізації на макро- і мікрорівні.

В такому аспекті економічна політика становить органічну єдність двох складових — економічної стратегії та економічної тактики.

Економічна стратегія включає виділення довгострокових цілей розвитку економіки та основних (пріоритетних) напрямів їх досягнення. За своєю сутністю — це підсистема (в системі економічної політики) забезпечення адекватності господарського механізму цілям і напрямам стратегічного розвитку країни. Така стратегія — це важливий елемент всієї «технології» економічної політики. Вона розробляється, як правило, у вигляді соціально-економічної програми (платформи) суб’єктів політики: держави та її владних структур, політичних партій, рухів, лідерів тощо. Адже, слідуючи формальній логіці, саме вони мають в концентрованому виді виражати інтереси суспільства і реалізовувати можливості економічного розвитку. Проте слід враховувати, що переваги різних груп, прошарків, класів (страт) населення диференційовані та розпорошені. Але навіть при поверховому підході виявляється неспівпадіння переваг виборців і політичних партій, правлячої еліти. Так, виборці зацікавлені в максимізації кількості голосів та отриманні і збереженні офіційних посад. (Хоч, як відомо, аксіоматичним є загальне положення про те, економічна політика покликана виражати інтереси і підвищувати добробут населення.) Ці суперечливі соціально-політичні завдання відбиваються в моделюванні економічної політики.

Безсумнівно і те, що кожна з даних соціально-економічних програм відображає специфіку інтересів тих чи інших політичних суб’єктів — розробників. Зрозуміло, якщо — це серйозна політична сила, а не політичні «полуфабрикати» і «недоноски», які масово з’являються практично із «нічого», особливо в пострадянських країнах, навіть при відсутності електорату та інтелекту «партайгеносе», а мають місце лише гіпертрофовані амбіції.

Водночас, світовий досвід переконує, що існують відповідні загальні засади, закономірності формування таких стратегічних програм. Так, їх розробку доцільно розпочинати з пошуку та формулювання загальнонаціональної мети. Така мета, з одного боку, має бути найбільш конструктивно важливою для даного суспільства, а з іншого — вона повинна бути соціально прийнятною та привабливою для всіх груп, прошарків населення.

Як переконує наш національний досвід (до речі, Росії теж), пошук такої мети — достатньо складне завдання, оскільки вона повинна консолідувати і «надихати» основні соціальні верстви і групи населення, до конструктивних соціальних дій, об’єднуючи їхні зусилля.

Так, під час формування ринкових відносин економічна політика здійснюється за умов активного соціального структурування різних груп населення, в яких формуються різні і навіть кардинально протилежні потреби та інтереси, а відповідно і політичні пристрасті та установки. Для сучасного нашого менталітету, і особливо для правлячої, так званої, еліти, домінуючою стала позиція — заклик Терентія Пузиря глитая-мільйонера із класичної п’єси Івана Карпенка-Карого «Хазяїн»: «Хапай! Хапай! Хапай!…» і чим ближче до влади тим більше «заглитнеш». Тому багато новоявлених нуворишів «косяками пруть» до різних гілок влади, щоб мати змогу «прихватизувати» та убезпечити себе від відповідальності. Їхні прізвища вже декілька останніх «депутатських виборчих баталій» наслуху в народу. А навіть сама постановка проблеми щодо національної ідеї для більшості з них знаходиться за межами їхніх розумових здібностей.

Тому, думається як в силу вказаних причин, так і інших, — в Україні так і не змогла згуртувати соціальні та політичні сили, висунута (а не обґрунтована) ще на початку 90-х рр. мета-ідея побудови демократичного та заможного соціально орієнтованого суспільства. Ця ідея залишилась на рівні політичного гасла, а не стала «матеріальною силою».

Більшість наших співгромадян практично не розуміє сучасної економічної і політичної ситуації в країні. Так, біля 1/4 респондентів, згідно соціологічного опитування в 2002 р. «повністю не схвалюють», або «скоріше не схвалюють» розвиток приватного підприємництва (бізнесу) в Україні, а біля 30 % ще не визначились з даного питання. Понад 2/3 опитаних не бажають або не визначились щодо особистої праці на приватного підприємця. Цікавляться (дуже) політичною ситуацією — 12 %, а членами політичних партій та суспільно-політичних рухів є — 2,9 % опитаних.

Обов’язковими ж засадами формування змісту стратегічної економічної програми є: акумулятивний (нагромаджувальний) характер; інноваційний (генеруючий новизну) характер; мобілізаційний її характер як з точки зору ресурсів, так і ідей, а також принцип конкретності та ясності для основної маси громадян.

Економічна тактика — це розробка і впровадження ефективних господарських форм і методів реалізації економічної стратегії. За своєю сутністю — тактика передбачає забезпечення господарським механізмом цілей і напрямів стратегічного розвитку економіки країни.

У розвинутих державах економічна тактика базується на фінансово-грошовому регулюванні, яке доповнюється ціновою, податковою, інвестиційною, структурною, науково-технічною, регіональною, антимонопольною політикою тощо.

Необхідною умовою такого регулювання — це наявність досконалого ринкового середовища, яке повинне здійснювати оперативну та без викривлень передачу управлінських рішень та імпульсів, які «збуджує» держава. Головним же для державної стратегії в сучасній ринковій є подвійне завдання: по-перше, підтримка, а по-друге, модернізація дії ринкового механізму. В рамках першого завдання (тобто підтримки ринку) держава має забезпечити відповідне суспільне середовище, яке включає: правову базу, політичну і соціальну стабільність, підтримку плюралізму власності тощо. Відносно другого завдання, то загальновизнано, що за своєю суттю ринкові закони є антигуманними та соціально неефективними і несправедливими, оскільки не забезпечують права на якісний рівень життя і праці.

Таким чином, необхідність державного втручання в функціонування ринку обумовлена наступним:

а) наявністю збоїв у механізмі функціонування ринкової системи;

б) необхідністю пошуку більш економічних варіантів (окрім ринкових) задоволення потреб у суспільних благах;

в) потребою вирівнювання зовнішніх ефектів, які породжені неспроможністю ринку у відповідних ситуаціях вирішувати завдання розвитку економіки та її складових (конкурентного ринкового середовища, монополізму, економічних циклів, макроекономічних криз тощо).

Ці та інші «провали» ринку і повинна модернізувати, згладити держава через свою економічну політику.