Державне управління в Україні

Адміністративне право як самостійна галузь права в ретроспективному аспекті має давню історію, оскільки бере початок з XVIII століття. В усі часи воно так чи інакше пов'язувалося з публічною владою держави, взаємодією її органів з громадянами та іншими учасниками суспільних відносин.

Подолавши свого часу предметну обмеженість власного джерела, так званого «поліцейського права» (а саме, обмеженість питаннями охорони громадського порядку і безпеки), адміністративне право, поряд з конституційним (державним), є класичним зразком публічного права.

Як і конституційне, адміністративне право опосередковує функціонування публічної влади в державі. У той же час адміністративно-правове регулювання є своєрідним продовженням конституційно-правових норм, конкретизуючи багато в чому їх дію. На цій підставі можна стверджувати, що існування адміністративного права — це необхідна умова і засіб реалізації Конституції в найважливішій сфері функціонування публічної влади, сфері виконання законів та інших правових актів держави.

За умов побудови держави на засадах поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову адміністративне право найтісніше поєднане з виконавчою гілкою державної влади (хоч деякою мірою торкається і внутрішньої організації інших гілок).

Сама ж природа виконавчої влади, зумовлена об'єктивним її призначенням — виконанням законів та інших правових актів, підтверджує принципову єдність процесу реалізації цієї гілки влади зі змістом управлінської діяльності держави. Це дає змогу визначити виконавчу владу і державне управління органічно поєднаними сторонами єдиного явища, яке визначається як управлінська (або адміністративна) сфера діяльності держави.

Разом з тим слід зазначити, що державне управління за доктринальним визначенням є видом діяльності держави, який полягає у здійсненні нею організуючого впливу на ті сфери і галузі суспільного життя, потреби функціонування і розвитку яких вимагають певного втручання держави за допомогою відповідних важелів. Головні серед них пов'язані з використанням повноважень виконавчої влади. Проте державне управління здійснюється і за межами функціонування виконавчої влади, наприклад, на рівні державних підприємств, установ і організацій. Завдяки цьому поняття «державне управління» за змістом є ширшим, ніж поняття «виконавча влада».

Таким чином, за сферою реалізації адміністративне право — це право, передусім, державного управління, тобто владного впливу держави на різноманітні суспільні процеси. Але таке визначення суспільної спрямованості адміністративного права не є цілком повним і точним. Тим більше, що протягом тривалого часу в нашій країні у механізмі державного управління переважали адміністративно-командні методи, з якими і пов'язувалися передусім роль і значення адміністративного права.

Нині потрібний принципово новий погляд на суспільне призначення адміністративного права, який відповідно до Конституції України має ґрунтуватися на визначенні головним обов'язком держави утвердження і забезпечення прав і свобод людини і громадянина, а також принципу, згідно з яким саме ці права і свободи та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

На сучасному етапі розвитку нашого суспільства мстою адміністративно-правового забезпечення реалізації прав і свобод громадян у їх взаємовідносинах з органами виконавчої влади є закріплення таких форм і напрямів діяльності зазначених органів, їх посадових осіб, які б забезпечували повсякденний демократичний режим цих відносин на основі непорушності конституційних прав і свобод людини і громадянина. Такий правовий стандарт взаємовідносин органів виконавчої влади і особи враховує статус особи як такого суб'єкта, перед яким виконавча влада відповідальна за свою діяльність.

Обґрунтованість і перспективність такого підходу підтверджується практикою міжнародного співтовариства, що знайшло відображення в ряді положень міжнародно-правових актів. Вони не суперечать меті і принципам діяльності будь-якої демократичної держави. Саме тому органи виконавчої влади повинні зважати не лише на статус громадянина, закріплений у національному законодавстві, а й на положення відповідних міжнародно-правових актів. Їх сприйняття і деталізація у національному законодавстві повинні відбуватися з урахуванням реальних, перш за все матеріальних, можливостей здійснення у повсякденному житті.

Все це примушує і на доктринальному рівні, і на практиці переглянути традиційне в минулому визнання пріоритетності для виконавської діяльності держави завдань з організації управління суспільними справами.

Це необхідно тому, що і досі адміністративне право абсолютною більшістю юристів тлумачиться як право «управлінське», тобто як право, яке регулює відносини державного управління. Хоч це і правильно, але це — не повна відповідь, і тільки цим обмежувати визначення спрямованості адміністративного аж ніяк не можна.

Адже подібне визначення адміністративного права фактично консервує властиву тоталітарному суспільству ідеологію домінування держави над людиною, в якій людини відводиться лише місце об'єкту управління, на який спрямовані владно-розпорядчий вплив і адміністративний примус з боку державних органів.

Такий підхід за своєю суттю не відповідає проголошеній Конституцією України принципово новій ролі держави у відносинах з людиною. Зокрема, не відповідає статті 3 Конституції, яка встановлює, що: «утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави»;

«держава відповідає перед людиною за свою діяльність».

Отже, сама Конституція вимагає переходу від пануючої в минулому ідеології «домінування держави» над людиною до нової ідеології «служіння держави» перед людиною. Тож тепер ця нова ідеологія має пройти, так би мовити, червоною ниткою через весь зміст адміністративного права. І насамперед, вона має бути відображена у доктринальному тлумаченні суспільного призначення адміністративного права.

Для цього, у визначенні адміністративного, поряд з його «владно-організуючою» (тобто управлінською) характеристикою, рівноцінне місце повинна зайняти його характеристика як галузі, що «забезпечує реалізацію і захист прав і свобод людини і громадянина». Тобто у визначенні адміністративного права має бути зафіксована єдність трьох головних функцій, а саме:

1) управлінської (тобто регулювання управлінської діяльності); 2) правореалізаційної (реалізація прав і свобод громадян); 3) правозахисної (захист порушених прав і свобод громадян). Варто додати, що в межах третьої функції роль адміністративного права пов'язана із створенням і функціонуванням адміністративної юстиції як форми спеціалізованого судового захисту прав і свобод громадян від порушень з боку виконавчої влади.

Втілення в життя зазначеного нового погляду на суспільне призначення адміністративного права сприятиме істотному посиленню його ролі у формуванні громадянського суспільства і демократичної, соціальної, правової держави. При цьому утвердження нового суспільного призначення адміністративного права у сфері виконавчої влади має відбуватися шляхом запровадження:

незалежності здійснення функцій і повноважень виконавчої влади у межах, визначених Конституцією і законами України;

пріоритетності законодавчої регламентації повноважень, організації та порядку діяльності органів виконавчої влади;

публічності та відкритості контролю за діяльністю органів виконавчої влади та їх посадових осіб, насамперед, з позицій поваги до особи та справедливості, а також постійного підвищення ефективності державного управління;

відповідальності органів виконавчої влади, їх посадових осіб за свої рішення, дії чи бездіяльність перед громадянами та іншими суб'єктами, права яких було порушено, та обов'язкового відшкодування заподіяної цим суб'єктам шкоди;

ефективного процесуального механізму оскарження громадянами та іншими суб'єктами порушених прав як у межах системи органів виконавчої влади, так і в судовому порядку.

Утвердження такого підходу до розуміння суспільної ролі адміністративного права є настільки важливим і водночас настільки незвичним для вітчизняної пострадянської адміністративно-правової науки і практики, що це слід було б вважати стрижневою ідеєю всієї сучасної трансформації українського адміністративного права