Теорія фінансів (2000)

Наукове визначення місцевих фінансів як сукупності теоретичних положень і певної суми знань і вмінь остаточно сформувалося наприкінці XIX ст. Це явище об'єктивне й зумовлене розвитком демократичних засад у суспільстві. Так, у цей період завершилось становлення в більшості країн світу, насамперед у Західній Європі, місцевого самоврядування, яке одержало законодавче закріплення в конституціях. Місцевими органами влади визначались комуни, общини, муніципалітети, штати тощо. Вони наділялися правами й відповідальністю в загальній системі державного управління та відповідною фінансовою базою.

У науковій літературі з'явились теоретичні розробки про економічну природу й сутність місцевих фінансів, їхнє призначення та роль. Слід зазначити, що саме визначення місцевих фінансів постійно змінювалося. Найпоширенішим є визначення місцевих фінансів як "місцевого фінансового господарства" адміністративних одиниць, або як "сукупності матеріальних засобів", які перебувають у розпорядженні цих одиниць для досягнення їхніх цілей4. Є також визначення місцевих фінансів як "господарства місцевих спілок"5.

У науковій літературі соціалістичних часів визначення місцевих фінансів ототожнювалося з поняттям місцевих бюджетів. Деякі дослідники цієї проблеми дотримувались того погляду, що місцеві фінанси — явище, притаманне капіталістичним державам та країнам "третього світу". Проте домінуючою була точка зору, яка знайшла відображення у Великій Радянській Енциклопедії, де говорилось, що "місцеві фінанси в СРСР — це фінанси місцевого господарства і місцевих органів влади, складова єдиної системи фінансів СРСР. До місцевих фінансів належать фінанси соціалістичних підприємств усіх галузей місцевого господарства й місцеві бюджети.

Місцеві фінанси відіграють значну роль у плановому розподілі та перерозподілі частини національного доходу відповідно до вимог економічних законів соціалізму для створення фондів грошових засобів, які використовуються місцевими радами з метою задоволення постійно зростаючих матеріальних і культурних потреб народу. Місцеві фінанси — важлива ланка зміцнення господарського розрахунку та здійснення фінансового контролю за виконанням підприємствами й організаціями місцевого значення господарських та фінансових планів і дотримання режиму економії".

Це досить громіздка й суперечлива конструкція відповідно до тоталітарної логіки дає визначення місцевих фінансів. Слід зазначити, що в цей період в умовах соціалізму не було великих здобутків у розвитку теорії місцевих фінансів.

Проте зарубіжна наукова думка в галузі місцевих фінансів досягла значних успіхів і розвивалася за декількома напрямками. Один із них можна назвати теорією "природних прав общин". Вона має майже двохсотлітню історію. Суть цієї теорії полягає в тому, що община як самоврядний територіальний колектив є таким же суспільним утворенням, як і держава, причому община, на думку прихильників цієї теорії, є утворенням, що передувало виникненню держави. Тому держава не може скасовувати общині прав, які нею не надавалися.

З огляду на це органи місцевого самоврядування мають власну компетенцію, вони не підпорядковані державній владі й перебувають поза межами цієї влади. Кожен територіальний колектив має власні завдання, які він самостійно визначає. Держава може впливати на діяльність територіального колективу через законодавство. Але вона не може позбавити його природних прав.

В іншому напрямку розвивалась так звана "державна теорія місцевого самоврядування". Вона ґрунтується на твердженні, що органи місцевого самоврядування є органами державного управління. Ці органи створюються державою для реалізації державних функцій і завдань на місцевому рівні. Зрозуміло, що за цією теорією місцеве самоврядування не має власних природних прав, а є представником державної влади на місцях, права і обов'язки яких визначаються центральною владою.

Виходячи з вищесказаного, ключовим завданням є питання визначення економічної суті місцевих фінансів, що можливо тільки тоді, коли об'єктивним явищем стане саме місцеве самоврядування. Тому передусім доцільно з'ясувати, чи можуть місцеві органи влади існувати самостійно, незалежно від центральної влади, тобто, чи є такі економічні явища, що належать виключно до компетенції місцевих органів влади. Слід зауважити, що в період середньовіччя траплялися випадки, коли окремі міста або тільки общини могли мати повну автономію і не входити до загальної системи організації державної влади.

Досвід розвитку людського суспільства підтверджує, що в сучасних умовах повна автономія окремих міст або територіальних утворень майже неможлива, та й економічно недоцільна. Водночас незаперечною істиною є те, що більшість економічних і соціальних функцій, покладених на державні органи влади, успішніше здійснюються органами місцевого самоврядування. Вони є надійною гарантією ефективнішого шляху розвитку суспільства.

У сучасних правових державах світу місцеві органи влади входять до загальної системи державного управління, їхня компетенція визначається центральною владою. Простежується також тенденція щодо зростання державних функцій, які передаються в компетенцію місцевих органів влади. Все сказане дає підставу стверджувати, що місцеві фінанси — явище об'єктивне, оскільки для здійснення покладених на місцеве самоврядування функцій потребує наявності відповідних фондів фінансових ресурсів у їхньому розпорядженні.

У XX ст. відбулися значні зміни та певна уніфікація органів місцевого самоврядування більшості європейських країн. У 1985 році було підписано Європейську Хартію про місцеве самоврядування, яка заклала загальноєвропейські принципи організації місцевого самоврядування. У листопаді 1996 року до Європейської Хартії про місцеве самоврядування приєдналася й Україна.

Загалом у теорії й практиці був напрацьований та поширився принцип доцільності, згідно з яким певна функція покладається на той рівень влади, який виконає її краще, економніше й ефективніше. Це відобразилося також в Європейській Хартії про місцеве самоврядування. Відповідно до закріплених за місцевим органом влади повноважень вони наділяються фінансовими ресурсами, тобто джерелами фінансових ресурсів, достатніми для здійснення вказаних повноважень.

Нині найдискусійнішим є питання щодо визначення повноважень місцевих органів самоврядування. Відповідно до їхніх обсягів будується структура місцевих фінансів. Розширення повноважень потребує збільшення фінансових ресурсів у розпорядженні органів місцевого самоврядування, що не завжди можна досягти за допомогою податків. У багатьох країнах місцевому самоврядуванню надаються субсидії.

В Європі поширилася концепція субсидарності, тобто передачі субсидій місцевому самоврядуванню відповідно до делегованих їм повноважень. Основний принцип субсидарності полягає в тому, аби розподіляти повноваження між органами влади таким чином, щоб вони виконувалися найближчим до місця подій рівнем влади.

Досягнуто певного прогресу щодо визначення функцій органів місцевого самоврядування. В більшості країн до компетенції місцевого самоврядування належить початкова й середня освіта, охорона здоров'я, шляхи місцевого значення, ветеринарна допомога, благоустрій, догляд за бідними та сиротами, житлово-комунальне господарство, житлове будівництво, водозабезпечення, теплове господарство, міські електричні мережі, економічна інфраструктура, працевлаштування безробітних, перепідготовка кадрів із метою працевлаштування, ритуальні послуги, збирання та утилізація сміття, екологічні проблеми, організація землекористування тощо.

Витрати, які закріплюються за місцевими органами влади в межах власної компетенції, в більшості країн поділяються на обов'язкові й факультативні. Обов'язкові витрати здійснюються місцевими органами влади в обов'язковому порядку, а факультативні — на основі рішень, прийнятих їхніми представницькими зібраннями.

Відповідно до обсягів повноважень місцевого самоврядування будується система місцевих фінансів, тобто визначається їх величина в загальнодержавних показниках, і насамперед у валовому внутрішньому продукті держави. Нині через місцеві фінанси перерозподіляються значні фінансові ресурси. До європейських країн із найвищими показниками муніципальних витрат щодо ВВП належать: Швеція — 25,5%, Данія — 19,9%, Норвегія — 18,9%, Угорщина — 19%, Фінляндія — 18%, Литва — 13,1%. Понад 10% ВВП перерозподіляються через муніципальні витрати в Австрії, Латвії, Великобританії, Швейцарії. Близько 10% — у Болгарії, Чехії, Німеччині, Люксембурзі.

В Україні цей показник становив у різні роки від 15 до 18%, отже, Україна належить до європейських країн із високими показниками перерозподілу ВВП через місцеві фінанси. Наведені дані ще раз підтверджують, що місцеві фінанси с важливою ланкою фінансової системи держави. За своєю економічною суттю місцеві фінанси — це сукупність форм і методів створення й використання фондів фінансових ресурсів для забезпечення органами місцевого самоврядування виконання покладених на них функцій у галузі економічного й соціального розвитку відповідних територій.

В Україні місцеві фінанси перебувають нині на стадії свого становлення й розвитку. На сьогодні вже створено певне правове підґрунтя. У Конституції України одинадцять розділів присвячені місцевому самоврядуванню, де зазначено, що матеріальною та фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме й нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є власністю територіальних громад, сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності.

Зокрема, Конституцією передбачено, що органи місцевого самоврядування можуть об'єднувати на договірних засадах кошти бюджетів для виконання спільних проектів. Держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування та фінансово його підтримує. Витрати, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, компенсуються державою.

Ці та інші положення Конституції України відобразилися і в Законі "Про місцеве самоврядування в Україні", ухваленому в травні 1997 р. Проте, як підтверджує досвід, ще є низка проблем, які потребують свого розв'язання. Це передусім здійснення чіткішого розмежування доходів і витрат місцевих бюджетів.