Теорія фінансів (2000)

Питання фінансового забезпечення соціальних гарантій завжди були актуальними. їхня актуальність посилюється в країнах із перехідною економікою, де відсутня досконала система як самих соціальних гарантій, так і джерел їхнього фінансування. Світова фінансова наука й практика своїм надбанням мають такі джерела фінансування соціальних гарантій: бюджетні асигнування; фінансові ресурси підприємницьких структур; кошти спонсорів; кошти благодійних організацій; страхування.

Насамперед треба чітко розмежувати, що є соціальною гарантією щодо громадян своєї держави і що є соціальною послугою з боку держави. Звісно, соціальна гарантія повинна мати законодавче закріплення і передбачені законами джерела фінансування. Держава за рахунок бюджету повинна забезпечувати мінімально гарантований рівень надання послуг у галузі освіти, медичного, культурного, побутового і соціального обслуговування населення і насамперед громадян, які з тих чи інших причин мають низький рівень матеріального забезпечення.

Водночас громадяни держави повинні мати право за рахунок власних коштів і кредиту підвищувати рівень свого соціального обслуговування або одержувати соціальні послуги якіснішого змісту. Тому при розгляді фінансового забезпечення соціальної сфери повинен бути виділений фінансовий норматив забезпечення соціальних гарантій на відповідну розрахункову одиницю — одного жителя, одного учня, студента, пенсіонера тощо. Цей норматив і є гарантованим державою засобом надання безоплатних благ і послуг, що власне є соціальною гарантією. Кошти в межах нормативу можуть бути асигновані як з державного, так і з місцевих бюджетів або за рахунок різних позабюджетних фондів.

Все, що надається понад вказаний норматив, може бути платним. Важливою умовою здійснення такого підходу є наукове обґрунтування фінансових нормативів соціальних гарантій, їхня диференціація залежно від економічного розвитку територій, структури населення, природних та інших умов.

Фінансовий норматив витрат держави на соціальні гарантії повинен стати підґрунтям дія розрахунку фактичних витрат на соціальні потреби з усіх джерел для досягнення державою високого рівня індексу людського розвитку. Цей інтегральний показник прийнятий ООН у 1990 році. Він містить дані про довголіття громадян у кожній державі, рівень освіти, соціального обслуговування і добробуту населення. Тобто він слугує орієнтиром для досягнення певного рівня зростання матеріальних, духовних, культурних потреб населення, наукового потенціалу держави.

Дуже важливою проблемою є створення надійного механізму фінансування соціальних потреб за рахунок позабюджетних коштів. Тут насамперед заслуговує на увагу використання коштів підприємницьких структур. Підприємство за рахунок своїх доходів формує соціальну інфраструктуру, що дає змогу максимально задовольнити матеріальні й духовні потреби його працівників. Працюють відомчі санаторії, будинки відпочинку, профілакторії, дитячі садки, заклади культури, укладаються договори на обслуговування колективу підприємств поліклініками, підготовку кадрів. Є підстави стверджувати, що надалі обсяги фінансових ресурсів підприємств, що спрямовуються на соціальні потреби, зростатимуть і тим самим частково зніметься навантаження на місцеві й державний бюджети.

Витрата коштів підприємств на соціальні потреби має свої певні вади. До них. належать зокрема нерівність у наданні соціальних послуг громадянам, що проживають на певній території, розпорошеність коштів, неефективне використання закладів соціальної інфраструктури тощо. Аби цього уникнути, органи місцевого самоврядування повинні повніше використовувати свої можливості шляхом організації спільного фінансування об'єктів соціальної інфраструктури за рахунок коштів підприємств і місцевих бюджетів. Така форма фінансування була б доцільною і в тому разі, коли підприємницькі структури не в змозі самостійно забезпечити фінансування власної соціальної інфраструктури.

Як підтверджує досвід країн із розвинутою ринковою економікою, нині з'являється нове джерело фінансування соціального розвитку — спонсорство та меценатство. Їх можна трактувати як некомерційну діяльність організацій і деяких осіб, спрямовану на задоволення потреб суспільства в соціальних гарантіях. Теоретично меценатство та спонсорство можна визначити як форму інвестування у соціальну сферу. Більшістю країн ця сфера діяльності регулюється законодавством. В Україні в 1997 році набув чинності Закон "Про благодійність і благодійницьку діяльність". Держава всіляко заохочує цю діяльність шляхом надання пільг з оподаткування тощо.

В Україні на сьогодні зареєстровано 216 благодійних організацій, їхні кошти використовуються на різні соціальні потреби — програми державного значення, надання стипендій обдарованим дітям для одержання ними освіти, різні спортивні змагання (Олімпійські ігри). Ресурси благодійних організацій спрямовані, в основному, на фінансування об'єктів інфраструктури для малозабезпечених прошарків населення.

Іншим джерелом фінансового забезпечення соціальної інфраструктури є страхування — пенсійне, медичне, а також у разі безробіття та від нещасного випадку на виробництві. Страхування розраховане на все зайняте населення держави, оскільки саме воно бере участь у створенні страхових фондів.

Соціальне страхування незалежно від сфери його застосування має ґрунтуватися на таких загальних принципах:

обов'язковість соціального страхування всіх працюючих за наймом;

забезпечення особам, зайнятим підприємницькою і творчою діяльністю, фермерам, членам кооперативів права вибору щодо участі в обов'язковому й добровільному чи лише у добровільному страхуванні;

добровільність страхування для осіб, які підлягають обов'язковому соціальному страхуванню з метою одержання додаткового чи підвищеного рівня матеріального забезпечення;

обов'язковість фінансової участі застрахованих осіб у формуванні страхових фондів, що є головною умовою одержання права на соціальні виплати, їхню диференціацію за окремими видами соціального страхування;

рівноправність усіх застрахованих осіб щодо зобов'язань з фінансування витрат і одержуваних в результаті цього прав і гарантій;

особливий порядок фінансування страхових фондів, що забезпечує автоматичне відтворення коштів на виплати за соціальним страхуванням. З цією метою громадяни та підприємства сплачують страхові внески, розміри яких встановлюються у процентах до заробітної плати;

державні гарантії щодо виплат за соціальним страхуванням;

управління діяльністю фондів соціального страхування через систему соціального партнерства за адміністративним і фінансовим контролем держави.

Система обов'язкового соціального страхування засновується на принципі солідарності, за яким здійснюється перерозподіл коштів від працездатних непрацездатним, від здорових хворим, від працюючих безробітним тощо. При цьому працівники відраховують частку свого заробітку на пенсії, медичне обслуговування та на утримання безробітних під зобов'язання держави, яка гарантує їм, що з настанням непрацездатного віку та у разі інвалідності наступні покоління громадян здійснюватимуть відрахування на утримання їх або їхніх сімей.

Відрахування коштів, що використовуються на допомогу сім'ям із дітьми, також зумовлюються інтересами громадян, оскільки спрямовуються на підтримку тих, хто у майбутньому повинен здійснити їхнє забезпечення.

Медичне страхування забезпечує право працюючих громадян і членів їхніх сімей на кваліфіковане медичне обслуговування, матеріальне забезпечення у разі захворювання та в інших випадках.

Фонд медичного страхування створюється за рахунок страхових внесків підприємств і громадян, а також благодійних внесків громадян і підприємств, кредитів банків, інших кредиторів та інших джерел, формування яких не заборонене законодавством України.

За рахунок коштів фонду фінансуються: медична допомога; лікування в медичних закладах; допомога у разі тимчасової непрацездатності у зв'язку з хворобою; допомога з догляду за хворою дитиною; допомога з вагітності та при пологах; допомога при народженні дитини; допомога з догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку; санаторно-курортне лікування і відпочинок; медична допомога і лікування незастрахованих осіб у випадках, передбачених законодавством.

Фонд страхування від нещасних випадків на виробництві створюється за рахунок страхових внесків підприємств, розмір яких диференціюється залежно від ступеня ризику для здоров'я. Кошти фонду спрямовуються на такі цілі:

виплату пенсії з інвалідності у зв'язку з нещасним випадком, професійним захворюванням на виробництві;

виплату допомоги в разі тимчасової непрацездатності у зв'язку з нещасним випадком на виробництві, професійним захворюванням, відшкодування збитків, завданих працівникові каліцтвом або іншим ушкодженням здоров'я, пов'язаним із виконанням ним трудових обов'язків, а також на виплати особам, які мають право на відшкодування збитків у разі втрати годувальника у зв'язку з нещасним випадком на виробництві;

заохочення підприємств за систематичне зниження рівня або відсутність виробничого травматизму, професійних захворювань.

Пенсійне страхування має здійснюватися через створення недержавних пенсійних фондів.

Заслуговує на особливу увагу надання платних послуг у соціальній сфері. В умовах ринку платні послуги набирають все більших масштабів. З позицій фінансової теорії це явище об'єктивне і зумовлене як потребою справедливішого перерозподілу благ і послуг залежно від трудових зусиль кожного громадянина, так і створення конкурентного середовища щодо надання послуг і досягнення на цій основі зростання їхньої якості. Крім того, урізноманітнення джерел фінансового забезпечення соціальних благ і послуг посилює рівень стабільності, повноти й реальності соціальної системи в цілому.

На сьогодні очевидним є те, що надання платних послуг державними організаціями й установами соціальної сфери, створення недержавного сектора у цій сфері повинно мати законодавче закріплення і контролюватися державними органами. Справа в тому, що соціальна сфера — явище досить багатогранне, платне надання благ і послуг повинно впроваджуватися з урахуванням особливостей функціонування кожного напрямку соціальної сфери.

Так, наприклад, освіта включає за своїм соціальним призначенням дуже різноманітні форми послуг. Це дошкільне виховання, проведення заходів позашкільної роботи з дітьми, утримання них закладів, надання загальної, середньої, професійно-технічної, середньої спеціальної та вищої освіти. Кожний із цих напрямків потребує власного підходу до вирішення питань фінансового забезпечення.

Державні заклади позашкільної роботи з дітьми, до яких належать палаци дитячої творчості, станції юних техніків, натуралістів, туристів, повинні одержувати дотації з місцевих бюджетів, а не перебувати на повному їх фінансуванні. Аналогічне фінансування повинно бути передбачене і для дошкільних закладів освіти.

Фінансове забезпечення діяльності загальноосвітніх шкіл має здійснюватися за рахунок бюджетних коштів. Надання додаткових послуг повинно бути платним. Що стосується професійно-технічної освіти, то її фінансування слід здійснювати на основі пайової участі держави й підприємницьких структур, для яких ведеться підготовка кадрів.

Досить складною є ситуація щодо фінансування вищої освіти. На сьогодні держава фінансує із бюджету не підготовку кадрів вищої кваліфікації, а державні вищі навчальні заклади, які мають право надавати окремі платні послуги і до 20 відсотків спеціалістів готувати за їхній кошт. Такий підхід не має достатнього обґрунтування і веде до нераціонального використання бюджетних коштів.

Основною умовою поліпшення фінансового забезпечення діяльності вищих навчальних закладів і підвищення ефективності використання бюджетних коштів є науково обґрунтоване визначення потреби в спеціалістах вищої кваліфікації для державного сектора економіки. Держава повинна щорічно формувати замовлення на підготовку спеціалістів у вищих навчальних закладах і розміщувати це замовлення на конкурсній основі.

Потребу в спеціалістах із вищою освітою для економіки держави загалом визначає ринок. Держава із бюджету за фінансовими нормативами фінансує лише державне замовлення. Підготовка фахівців понад державне замовлення повинна бути платною. Такий підхід зменшить навантаження на бюджетну систему, дасть змогу уникнути структурних перекосів у підготовці спеціалістів вищої кваліфікації. Водночас на всіх рівнях освітньої системи повинні функціонувати приватні школи, ліцеї, гімназії, коледжі, інститути та інші освітні заклади як гарантія конкурентного середовища й підвищення якості освіти.

Потребує удосконалення фінансове забезпечення системи охорони здоров'я. На сьогодні в Україні це складний комплекс лікувальних, лікувально-профілактичних та санаторно-профілактичних закладів, до яких належать лікарні й територіальні медичні об'єднання, поліклініки й амбулаторії, фельдшерсько-акушерські пункти, станції швидкої і невідкладної допомоги, станції переливання крові, санаторії для хворих на туберкульоз та для дітей і підлітків, будинки дитини, санітарно-епідеміологічні, дезінфекційні станції, центри здоров'я та заклади санітарної освіти. Тобто це розширена мережа державних закладів, що перебувають на бюджетному фінансуванні. Попередній досвід фінансування охорони здоров'я дає врешті-решт підставу дійти двох висновків. По-перше, держава не в змозі виділяти кошти в таких розмірах, які б забезпечували надання медичних послуг за постійно зростаючими якісними та кількісними показниками. По-друге, наявність лише одного джерела фінансового забезпечення охорони здоров'я уповні усуває конкурентні мотиви щодо діяльності цих установ.

Світовий досвід підтверджує, що успішне надання медичних послуг населенню можливе при наявності декількох джерел фінансування.

Найпоширенішими є на сьогодні три джерела — бюджет, кошти громадян і медичне страхування. Про вади бюджетного фінансування охорони здоров'я йшлося вище, проте платна медицина теж їх має. Вона недоступна для громадян із низькими доходами.

Саме тому жодна країна у світі не використовує як платну, так і безоплатну медичну допомогу в чистому вигляді. Платні медичні послуги є скоріше елементом, що характеризує повноту ринку лікувальних послуг Платна медицина створює конкуренцію, так необхідну в ринковому середовищі. Отже, маючи досить високий рівень ефективності завдяки прямій формі оплати послуг, вона позитивно впливає на ефективність роботи всієї системи охорони здоров'я. З цих позицій створення й розвиток в Україні приватних лікарень і клінік слід розглядати як позитивне та необхідне явище. Водночас платні заклади, як і бюджетні, не можуть дати повноти забезпечення медичними послугами.

Тому набув поширення метод фінансування медичних послуг за допомогою страхових фондів, тобто шляхом запровадження медичного страхування. Ця форма вдало доповнює усі інші джерела фінансування і має перспективу в умовах України. Згідно з Конституцією України кожний громадянин має право на охорону здоров'я, медичну допомогу та медичне страхування.

За рахунок бюджетних коштів кожний громадянин мас право на безплатну медичну допомогу, водночас держава сприяє розвиткові лікувальних закладів усіх форм власності.

Надання послуг у сфері культури, тобто фінансування витрат з утримання бібліотек, музеїв, палаців і будинків культури, клубів, народних театрів і мистецьких колективів повинно здійснюватися на основі пайової участі господарських структур, місцевих бюджетів і власних доходів.

Джерелом фінансування соціальних послуг для населення можуть бути різні форми кредиту. Це насамперед споживчий кредит для придбання товарів довгострокового користування, на здобуття освіти, придбання житла. Заслуговують на увагу також житлові заощадження. Умови палання житлових позичок мають бути опрацьовані так, щоб вигода була двобічною. Крім того, треба упорядкувати систему інвестування житлового будівництва, випуску термінових або безстрокових житлових сертифікатів, акцій. Купуючи ті чи ІНШІ цінні папери, інвестори вкладають кошти у будівництво житла і при цьому одержують дохід залежно від зростання вартості житла.

Розвиток системи фінансового забезпечення соціальних гарантій, як і соціального обслуговування населення, в цілому мас здійснюватися, і це підтверджує світовий досвід шляхом комплексного використання усіх джерел і оптимізації їх структури. Фінансове забезпечення повинно включати такі джерела: бюджетне фінансування; фінансові ресурси підприємств, спонсорство, меценатство, благодійництво, страхування; кредитування: плату за послуги.

На сьогодні система фінансового забезпечення соціального розвитку в Україні перебуває на стадії свого становлення, тому актуальними є питання активного використання кожного із вказаних джерел, їх оптимізації, що зменшить навантаження на бюджет і сприятиме нормальному забезпеченню діяльності об'єктів соціальної сфери. Це дасть змогу зберегти і підвищити життєвий рівень населення, ступінь його освіченості, а в цілому — підвищити науковий потенціал держави.