Теорія фінансів (2000)

Фінансовий контроль як економічний процес включає такі елементи: суб'єкт Контролю; об'єкт контролю; предмет контролю; принципи контролю; методи контролю; техніка й технологія контролю; процес контролю; прийняття рішень за результатами контролю.

Організація контролю потребує чіткого визначення суб'єкта контролю. Він, як правило, визначається законодавством держави, нормативно-правовими актами суб'єктів фінансової діяльності. Суб'єкт контролю — це носій контрольних функцій щодо об'єкта контролю.

При визначенні в законодавчому порядку суб'єкта контролю визначається, відповідно, об'єкт контролю. Кількість об'єктів контролю не означає кількісної ідентичності їм суб'єктів контролю. Кожний із суб'єктів здійснює перевірку певної групи об'єктів контролю, об'єднаних певною спільністю їхньої діяльності. Створення конкретних суб'єктів контролю доцільно, як правило, у тому разі, якщо об'єкти контролюйте входять до сфери діяльності інших суб'єктів. Водночас багато об'єктів можуть перебувати в одній сфері контролю/різних суб'єктів, тому що суспільні явища перебувають у взаємозв'язку і взаємно обумовлені.

Як суб'єкти фінансового контролю, так і об'єкти не є раз і назавжди визначеними й незгинними. Вони можуть змінюватися відповідно до трансформаційних процесів в економіці. Так, побудова ринкової моделі економіки зумовила зменшення надмірної централізації фінансового контролю, скасування декоративних форм контролю і насамперед партійного та народного.

Відповідно до чинного законодавства в більшості країн світу сформовані й розвиваються три незалежні одна від одної гілки фінансового контролю, що містять усі належні їм елементи, а саме:

державна сфера, в якій функціонує система державного фінансового контролю;

муніципальна сфера, де діє система фінансового контролю місцевого самоврядування;

сфера громадянського суспільства з незалежною системою фінансового контролю.

Провідне місце серед цих систем фінансового контролю належить системі державного фінансового контролю, що зумовлюється роллю держави в процесах ринкової трансформації.

Важливим з огляду на це є зміцнення й удосконалення системи державного фінансового контролю. Суб'єктами державного фінансового контролю є органи державної влади, яка відповідно до конституційних положень поділяється на законодавчу, виконавчу й судову. Зазначені суб'єкти утворюють контрольні органи, сукупність яких становить інфраструктуру державного фінансового контролю. Визначальне місце серед гілок влади як контролюючих суб'єктів належить законодавчій владі — ініціаторові та виконавцеві державного фінансового контролю.

Об'єктом фінансового контролю завжди є фінансова діяльність підприємницьких структур, бюджетних установ та організацій, фінансових інститутів, що здійснюють фінансову діяльність. Предметом контролю с фінансові операції, пов'язані зі створенням і використанням фондів фінансових ресурсів. Фінансовий контроль лише тоді виконує призначену йому роль, якщо ґрунтуватиметься на певних принципах. До їх числа належать:

принцип законності, об'єктивності, поєднання державних, регіональних і приватних інтересів;

принцип розподілу контрольних повноважень, який передбачає розмежування функцій ініціювання та виконання фінансового контролю між суб'єктами;

принцип повноти охоплення об'єктів контролем, який досягається завдяки суцільному стеженню або вибірковій перевірці певних сегментів підконтрольних об'єктів;

принцип достовірності фактичної інформації, дотримання якого забезпечує її відповідність реальним фінансовим ресурсам, процесам і результатам діяльності, які відображає ця інформація;

принцип збалансованості контрольних дій, який передбачає узгодженість їхньої внутрішньої та зовнішньої спрямованості й забезпечує рівновагу фінансового контролю;

принцип превентивності контрольних дій, завдяки якому досягається завчасне здійснення контролю з метою запобігання виникненню суттєвих відхилень фактичного здійснення фінансового процесу від встановлених норм;

принцип самодостатності системи контролю, що передбачає наявність такого складу елементів контролюючої системи, який забезпечує ефективність її функціонування й розвитку;

принцип ефективності, що передбачає пристосованість системи контролю до фінансової діяльності господарюючих суб'єктів і залежить від повноти виконання контролюючими суб'єктами таких основних вимог:

а) контроль має здійснюватися безперервно, регулярно й систематично;

б) бути своєчасним за терміном здійснення, старанним і повним щодо охоплення об'єктів контролю;

в) бути оперативним, дієвим, гласним і різнобічним;

г) принцип відповідальності, який передбачає відповідальність контролюючих суб'єктів за ефективність функціонування системи фінансового контролю та господарюючих суб'єктів за наслідки контрольних дій.

Залежно від характеру взаємовідносин і суб'єкта контролю фінансовий контроль можна розподілити на внутрішній і зовнішній. Внутрішнім називається такий контроль, за якого суб'єкт й об'єкт належать до однієї системи, а зовнішнім — такий, за якого контроль здійснюється суб'єктом, що не належить до тієї ж системи, що й об'єкт.

Внутрішній фінансовий контроль — це самоконтроль, який здійснюють організації, підприємства, установи за власною фінансовою діяльністю та фінансовою діяльністю підрозділів, що входять до їхнього складу. Він є складовою управління організацією і тому провадиться на її розсуд на основі рішень даної організації.

Заходи фінансового контролю, що здійснюються зовнішніми органами, зазвичай охоплюють усю систему державних органів і тому можуть сприйматися як макрозаходи. При цьому їх треба доповнювати мікро- або оперативними заходами, що проводяться самою організацією. Обидва види контролю доповнюють один одного, між ними встановлюється тісний симбіотичний зв'язок.

Залежно від ступеня охоплення підконтрольного об'єкта можна виокремити такі види фінансового контролю, як:

комплексний, тобто такий, якому підлягають усі аспекти діяльності підконтрольного об'єкта;

тематичний, тобто такий, що зосереджується лише на окремих аспектах діяльності.

Залежно від ступеня охоплення об'єктів фінансовим контролем можна також вирізнити такі його види, як повний і частковий; суцільний і вибірковий.

Частковий контроль проводиться з певного переліку питань за допомогою ознайомлення на місці з окремими напрямками фінансової діяльності.

Суцільний фінансовий контроль передбачає вивчення всіх первинних документів і записів у формах аналітичного та синтетичного обліку. Цьому контролю підлягають найвідповідальніші операції установи. При вибірковому контролі перевіряються або всі документи певних періодів протягом року, або частина документів, але за весь звітний період.

Залежно від джерел інформації й методики виконання контрольних дій фінансовий контроль можна розподілити на документальний і фактичний. Слід зазначити, що такий поділ є деякою мірою умовним, тому що в основі його розмежування покладено лише різні джерела даних, що використовуються при здійсненні контрольних дій. Так, джерелами інформації для документального контролю є первинні документи, бухгалтерська, статистична звітність, нормативна та інша документація. Фактичний контроль ґрунтується на вивченні фактичного плану об'єктів, що перевіряються, за даними їх перевірки в натуральному вираженні, а тому він не може бути всеохоплюючим з огляду на безперервний характер фінансово-господарських операцій.

Залежно від цільової спрямованості контрольних дій можна вирізнити такі види фінансового контролю, як стратегічний [і тактичний.

Стратегічний фінансовий контроль спрямовується на вирішення питання стратегії розвитку підприємства, організації, установи, галузі господарства у майбутньому, а тактичний — вирішує поточні питання їхньої фінансової діяльності.

Залежності від місця здійснення фінансового контролю його можна розподілити на такі види, як контроль на місцях, коли суб'єкт виконує контрольні" дії безпосередньо на підконтрольному об'єкті; дистанційний контроль, коли суб'єкт контролює віддалений від нього об'єкт за допомогою інформації, яка передається за допомогою засобів зв'язку.

Важливою ознакою класифікації фінансового контролю г форма його здійснення. При трактуванні форм фінансового контролю слід ґрунтуватися на співвідношенні змісту й форми як загальних категорій, що відображають взаємозв'язок двох сторін будь-якого предмета чи явища, Зміст і визначальною стороною предмета, а форма — засобом його вираження і внутрішньою організацією, яка модифікується зі зміною змісту.

Формами фінансового контролю є певні сторони виявлення змісту фінансового контролю залежно від часу здійснення контрольних дій. На наш погляд, формами фінансового контролю є попередній (превентивний), поточний і наступний (ретроспективний). Критерій розмежування цих форм полягає у зіставленні часу здійснення контрольних дій із процесами формування і використання фондів фінансових ресурсів. Водночас тісно взаємопов'язані, відображаючи тим самим безперервний характер контролю.

В умовах переходу до ринкових відносин все важливішу роль відіграє попередній (превентивний) контроль. Перехід до ринку не сумісний зі збитками і втратами, які є наслідком економічних і фінансових прорахунків, безгосподарності, порушення законності. Для їхньої мінімізації необхідна чітка й відлагоджена система превентивного фінансового контролю, який є найефективнішою формою, оскільки дає змогу запобігти виникненню вад, перевитрат і втрат фінансових ресурсів, порушенню законодавства. На стадії фінансового прогнозування і планування превентивний контроль слугує передумовою для прийняття оптимальних управлінських рішень.

Поточний фінансовий контроль с органічною часткою процесу оперативного фінансового управління й регулювання фінансово-господарської діяльності підприємств, організацій, установ, галузей економіки. Поточний фінансовий контроль проводиться в короткі проміжки часу — в процесі здійснення фінансово-господарських операцій. Спираючись на дані первинних документів оперативного і бухгалтерського обліку та інвентаризацій, поточний контроль дає змогу регулювати фінансові ситуації, що швидко змінюються, попереджувати збитки і втрати.

Наступний (ретроспективний) фінансовий контроль характеризується поглибленим вивченням фінансової діяльності за попередній період, дає змогу виявити вади попереднього й поточного контролю. Ретроспективний фінансовий контроль здійснюється після виконання фінансових операцій за певні минулі проміжки часу завдяки вивченню даних обліку й звітності, планової нормативної документації. Контролю підлягають і фактичні справи, дійсна наявність грошових засобів і матеріальних цінностей.

Наступний фінансовий контроль допомагає масштабно оцінити позитивні та негативні сторони фінансової діяльності підприємств, установ, певних галузей та економіки в цілому. Він дає змогу всебічно аналізувати накопичений досвід, об'єктивно відображати причини порушень і недоліків, розробляти заходи щодо їх усунення.

Отже, попередній (превентивний), поточний і наступний (ретроспективний) фінансовий контроль взаємно пов'язані й доповнюють один одного. Попередній контроль забезпечує перевірку проектів бюджетів, фінансових планів, кошторисів тощо. Поточний контроль допомагає своєчасно виявити вади й порушення в процесі фінансово-господарської діяльності та своєчасно їх усунути. Наступний контроль виявляє вади, які не були виявлені попереднім і поточним контролем. Лише застосування усіх зазначених форм фінансового контролю в їх єдності та взаємозв'язку робить фінансовий контроль систематичним, підвищує його ефективність.

Важливою ознакою класифікації фінансового контролю є його метод. До методів фінансового контролю належать конкретні способи (прийоми), що застосовуються при здійсненні контрольних функцій. Метод дослідження об'єкта контролю залежить від характеру об'єкта і певних його елементів. Стан і поведінка об'єкта контролю в цілому визначається за допомогою загальних методів контролю, а окремих його частин або характеристик — за допомогою часткових способів.

Методами фінансового контролю є ревізія, тематична перевірка, обстеження, безперервне відстежування фінансової діяльності. Кожний з цих методів поділяється на часткові способи й прийоми, які дають змогу розв'язувати певні проміжні завдання.

Ревізія є методом контролю всієї фінансово-господарської діяльності підприємства, установи, організації за певний проміжок часу з метою встановлення законності здійснюваних операцій, їхньої доцільності та ефективності, правильності обліку й достовірності облікових і звітних даних. В умовах адміністративно-командної економіки ревізія була переважаючим методом фінансового контролю, тому що жорстка адміністративна підпорядкованість нижчої ланки управління вищій потребувала відповідної ревізійної діяльності для збору інформації про якість виконання команд кожною нижчестоящою ланкою.

Ревізія сприймалася як універсальний засіб, здатний подолати всі вади функціонування фінансового та господарського механізмів. Проводилася ревізія, в основному, з метою встановлення вад і порушень. За такої інтерпретації фінансовий контроль поставав у вигляді окремих ізольованих частин, порушувалося цілісне уявлення про контроль як окрему функцію управління. Насправді поняття контролю значно ширше, ніж поняття ревізії. Наукову проблематику ревізії слід розглядати у складі фінансового контролю, який включає питання теорії, організації контролю на будь-якому рівні ієрархії з усією різноманітністю видів, форм і методів контролю.

Об'єктивною тенденцією сучасного етапу реформування фінансової сфери є скорочення частки фінансів державного сектора та збільшення питомої ваги комунального і приватного секторів. Це означає поступове згортання примусовості здійснення фінансового контролю і розвиток його добровільності, тому надалі повинні частіше застосовуватися такі методи здійснення фінансового контролю, як тематичні перевірки, обстеження, безперервне відстежування фінансової діяльності господарюючих суб'єктів.

Тематична перевірка здійснюється за певним переліком питань або з однієї теми шляхом ознайомлення на місці з окремими сторонами фінансової діяльності. Такі перевірки можуть проводитися наскрізним методом за ознакою однотипності операцій чи за ознакою взаємного зв'язку між різними суб'єктами контролю.

Обстеження є ознайомленням на місці з окремими ділянками фінансової роботи, в процесі якого виявляються її позитивні ^негативні сторони. Характерним для обстеження є використання прийомів зіставлення фактичного стану справ з нормативним.

Використання всієї сукупності видів, форм і методів контролю має надзвичайно велике значення для ефективного функціонування системи фінансового контролю в цілому. Так, застосування всіх видів фінансового контролю є важливим з погляду запобігання втрати контролю за діяльністю певних секторів економіки та утворення неконтрольованих сегментів у фінансовій сфері, а також з погляду попередження паралелізму та дублювання при здійсненні контролю.