Економічна теорія (2003)

Що таке державний борг і як він впливає на економіку? Державний борг — окупність накопичених за попередні роки бюджетних дефіцитів. Державний борг матеріалізований в певній кількості облігацій державних позик. Розвинена система державного запозичення на ринку позикових капіталів — Невід'ємний атрибут ринкової економіки. В Україні така система перебуває в стадії формування. Початок розвитку системи в Україні було покладено в середині 90-х років. З 1996 року випуски облігацій державної внутрішньої позики стали використовуватися для покриття бюджетного дефіциту, що дозволило максимально зменшити використання механізму грошової емісії, що кинув країну в гіперінфляцію в 1993- 1994 pp. Однак після російського дефолта 1998 року система державного запозичення виявилася практично замороженою. З 2000 року робляться спроби її реанімації.

Наслідки держборгу для економіки можна умовно розділити на дві групи: дійсні і уявні. Почнемо з уявних наслідків, тобто з таких, які при ззовні негативному впливі насправді не так шкідливі або небезпечні. Таких проблем дві.

Перша представлена тезою про те, що зростання державного боргу в перспективі може привести до банкрутства держави і розвалу економіки. Відповідно до цієї тези держава в майбутньому може не витримати під тягарем накопиченого боргу. Насправді такої небезпеки не існує. У держави є три компенсуючих механізми, що не дозволяють їй збанкрутувати: по-перше, рефінансування, по-друге, оподаткування, по-третє, створення грошей. Так, при настанні терміну розплати за старими державними зобов'язаннями держава може випускати і дійсно випускає нові позики для розплати. При цьому виникає проблема достатності коштів, що залучаються для покриття обов'язкових виплат, що настали. Далі, при нестачі зібраних коштів держава може збільшити податки, щоб зібрати бракуючі суми. І нарешті, завжди залишається можливість включити друкарський верстат. Звичайно, всі ці способи можна використати не від хорошого життя, але навіть їх простий перелік доводить, що вони цілком застосовні. На практиці уряд постійно домагається підвищення верхньої межі допустимої суми державного боргу, маючи на увазі, що на крайній випадок у держави є певне, причому чимале, майно, щоб розплатитися по боргах.

Друга теза відносно ролі держборгу носить в більшій мірі моралізаторський характер. Зводиться він до того, що зростання держборгу означає перекладання його тягаря на плечі майбутніх поколінь. У принципі це вірно, але тільки в тому сенсі, що для майбутніх поколінь державі буде важко знайти кошти лише у випадку, якщо це покоління зажадає сплати боргів. На самому ділі держава зможе взяти ці кошти у цього самого покоління через збільшення податків, з тим, щоб тут же їх повернути, в чому немає великого значення.

Отже, обидві проблеми носять багато в чому спекулятивний характер. Однак це зовсім не означає, що ніяких прикрощів розбухання держборгу не приносить. Нажаль, дійсні проблеми є, і чималі. Вони полягають в тому, що, по-перше, безперервне збільшення державою запозичень на ринку позикового капіталу підриває приватні інвестиції через ефект витіснення. Запозичаючи на грошовому ринку, держава штовхає вгору рівноважне значення ставки відсотка і тим самим стримує приватні інвестиції. Наслідки поточного скорочення приватних інвестицій можуть позначитися в майбутньому, але тільки в тому випадку, якщо кошти, залучені державою на грошовому ринку ."будуть використані непродуктивно, тобто витрачатися на поточні державні потреби (наприклад, на виплату заробітної плати державним службовцям, зарубіжні поїздки представників влади, ремонт керівних службових апартаментів та ін.). Якщо ж держава здійснює інвестиційну діяльність, то воно тим самим компенсує падіння приватних інвестицій, і майбутні покоління успадкують виробничий апарат в незмінних, якщо не в збільшених, масштабах. По-друге, розбухання держборгу одночасно означає і зростання витрат на його обслуговування. Виплати одних тільки відсотків по ньому мають більший негативний вплив, ніж основна сума, бо основна сума — це щось невідчутне, а відсотки — це реальні виплати з бюджету, причому постійно зростаючі. Це, з одного боку, зменшує можливості фінансування соціальних витрат, а з іншого боку, вимагає посилення податкового тягаря, підриваючи тим самим поточне споживання та інвестиційний процес. Оскільки додаткові податкові надходження в такому випадку будуть використані непродуктивно, то маємо подвійний негативний ефект: скорочення поточного приватного споживання і скорочення поточних приватних інвестицій, тобто страждати будуть і сьогоднішні, і майбутні покоління. Якби зібрані додаткові податкові надходження використовувалися на розширення державних інвестицій, то це компенсувало б падіння приватних інвестицій і не створювало б проблем для майбутніх поколінь.

Податковий тягар пов'язаний не тільки з проблемою державного боргу, тому що податкова політика вирішує декілька проблем. З цього випливає, що збір податків відіграє вельми важливу роль у механізмі державного управління економікою. Тим часом, посилення оподаткування супроводжується зростанням абсолютних сум податкових надходжень тільки до відомих меж. Якщо ставки оподаткування перевищують ці межі, то підприємці або згортають ділову активність, або просто шукають способи ухилення від сплати податків. Цей ефект досліджував А.Леффер, побудувавши так звану криву Леффера. Вона показує залежність сум податків, що збираються, від ставки оподаткування (див. рис. 28.1).

Як видно з рис. 28.1, при зростанні ставки оподаткування суми податкових надходжень зростають до точки М, в якій збір податків сягає максимуму (при ставці оподаткування). Однак при подальшому підвищенні ставки оподаткування абсолютні суми податків, що збираються, починають падати, доходячи до нуля при 100 %-ній ставці. На практиці про ефективність фіскальної політики можна судити по рівню збирання податків. У другій половині 90-х років в Україні рівень збирання податків становив приблизно 2/3 від запланованого. Це свідчить про те, що фіскальна політика є неефективною. Загальний обсяг податкових і неподаткових вилучень у суб'єктів підприємницької діяльності перевищує 50%. Тому вони вважають за краще йти «в тінь» і взагалі не платити податків. У результаті виникає ланцюг взаємопов'язаних негативних наслідків для економіки. По-перше, зростаюча частина ВВП переховується від офіційного обліку і тим самим спотворюються дані, які служать основою прийняття рішень про проведення тих або інших заходів економічної політики. По-друге, не забезпечується фінансування соціальної сфери, внаслідок чого вона приходить у занепад і руйнується. По-третє, падають стимули до зростання виробничих інвестицій, оскільки фіскальною політикою інвестиційні процеси ніяк не заохочуються. По-четверте, посилюється бартеризація і доларизація економіки, що підриває ефективність монетарної політики. По-п'яте, з точки зору особливостей перехідної економіки найголовніше, антистимулююча фіскальна політика формує у населення відповідне відношення до держави, до її здатності забезпечити раціональне управління соціально-економічними процесами.

Існує і проблема збільшення зовнішнього боргу. На відміну від внутрішнього боргу, зовнішній потрібно регулярно гасити, що зрештою затримує економічне зростання в країні-боржнику. Ця проблема надзвичайно актуальна для України. Справа в тому, що умови випуску облігацій державної внутрішньої позики робили їх вельми привабливими для нерезидентів, бо забезпечували отримання доходу по них в розмірі 25-30% річних. У порівнянні із світовим рівнем 8-10% це надзвичайно привабливі умови інвестування. І недивно, що з початку 1997 року в Україну ринув потік іноземної валюти, направленої нерезидентами на придбання облігацій. Здавалося б, зростання валютних резервів є позитивним фактом, якщо, однак, забути, що це — позикові гроші. Навіть у короткочасній перспективі приплив валюти породжує проблеми. Передусім тому, що він сприяє зростанню курсу національної валюти, заохочуючи імпорт і стримуючи експорт. В умовах, коли Україні треба заробляти валюту на здоровій основі, тобто за рахунок просування конкурентоспроможної продукції на світові ринки, вона сама, лібералізувавши допуск нерезидентів на ринок державних цінних паперів, підриває своє проникнення на світові ринки. У довготривалій перспективі проблема ще більш загостриться, оскільки крім і без того високих відсотків, треба буде виплачувати і основну суму боргу. А оскільки економіка знаходиться в стані глибокого спаду, умов для достатнього залучення коштів до бюджету для розплати по боргах не передбачається. Тому, швидше за все, для покриття заборгованості використовуватимуться нові запозичення, тобто держава виступає будівником типової фінансової піраміди.

Небезпека такого розвитку подій для економіки полягає в існуванні ілюзії безкарного будівництва фінансових пірамід саме державою. Звичайно вважається, що недержавні фінансові піраміди приречені на крах, а держава має необмежені можливості. Тим часом Україна в 1996 році допустила прострочення виконання своїх зобов'язань щодо виплат відсотків за держборгом, що стало подією надзвичайною і дало привід фінансовим аналітикам говорити про можливе банкрутство української держави як про реальну загрозу. Тому проблема державного боргу і його наслідків стала актуальною і для неї.

Ще однією важливою тенденцією, що свідчить про формування розвиненої системи державного запозичення, є становлення механізму місцевих (муніципальних) позик. У числі перших міст, що впровадили механізм місцевих позик, став Харків. У 1996 році були здійснені перші два випуски облігацій муніципальної позики, передбачається вихід на ринок єврооблігацій. Треба прямо визнати, що на такий крок місцева влада йде не від хорошого життя. Справа в тому, що гостра фінансова криза уразила не тільки підприємства, але і місцеві органи влади. Україні не вистачає грошей на виплату заробітної плати вчителям, лікарям, іншим працівникам бюджетної сфери. Не стало коштів утримувати школи, лікарні, установи культури. Внаслідок відсутності коштів школярі залишаються без літніх шкільних таборів.

Потрібно визнати, що в розвитку державного кредиту взагалі і місцевих позик зокрема Україна не просто відстала від розвинених країн, а знаходиться практично на нульовій відмітці. Система мобілізації фінансових ресурсів в перехідній економіці сильно деформована. З трьох можливих методів — податкового, емісійного і державного кредиту — отримали розвиток лише перші два. Причому якщо на загальнодержавному рівні перші спро-1 би розвитку державного кредиту робилися ще в перші роки незалежності, то на місцевому рівні реальні кроки практично майже відсутні. Такий стан явно ненормальний.

Справа в тому, що триланцюжкова система формування державних доходів на різних рівнях дозволяє використати дійсно оптимальні способи залучення ресурсів. Саме існування одночасно трьох розвинених каналів збирання грошей дозволяє державі згідно з конкретною соціально-економічною ситуацією використати переваги кожного із способів і нейтралізувати їх недоліки, спираючись на інші методи. Якщо хоч би один із ланцюжків у системі випадає, то можливості її ефективного функціонування різко скорочуються, навантаження на ті ланцюжки, що залишилися, збільшується, а в результаті вони виявляються нездібними справитися із завданнями, що покладаються на них.

Випадково чи ні те, що в Україні реально мають місце саме податковий і емісійний методи збирання фінансових ресурсів державою? Очевидно, ні. Об'єднує ці два методи прагнення зменшити доходи населення, причому на безоплатній основі. Простіше кажучи, держава віднімає гроші у громадян або в прямій формі—у вигляді податків, або в прихованій — через інфляційний механізм грошової емісії. Істинна природа нашої держави як держави, що не виражає інтереси своїх підданих, виявляється при цьому найбільш рельєфно.

Як з цієї позиції виглядає державний кредит? Набагато більш привабливо. Адже по суті позики — це суто демократичний спосіб організації взаємодії громадян і держави при розв'язанні питань фінансування державних потреб. Тут економічні інтереси людей враховуються набагато повніше, ніж у попередніх двох випадках. Звичайно, без примушення, в тому числі і економічного, держава не може існувати. Однак модель взаємодії громадянина і держави, в якій немає місця демократичним елементам, і модель, де вони є,— це різні моделі. І оскільки люди створюють державу, щоб вона виражала їх інтереси, стає очевидним, в якій моделі ця задача вирішується більш адекватно.

Неповноцінність вищезазначеної дволанцюжкової моделі формування державних доходів особливо сильно виявляється саме на регіональному рівні. Справа тут в тому, що обидва важелі — і податковий, і емісійний — передбачають своїми «господарями» саме центральну владу, хоч і в неоднаковій мірі: емісійний механізм належить їй цілком, а податковий — частково. В той же час у сфері державного кредиту роль місцевої влади найбільша, і саме відсутність такого важеля сильніше усього обмежує її фінансові можливості, незалежно від того, усвідомлює вона це чи ні. Якби вона це усвідомлювала, вона побачила б, у чому складається її економічний інтерес, і, ймовірно, багато які місцеві фінансові проблеми були б якщо не вирішені, то стали б набагато менш хворобливими.

Наявність розвиненої системи державного кредиту надає логічну завершеність усій системі збору фінансових ресурсів держави. Так, емісійний дохід, отриманий від випуску додаткової грошової маси в обіг, може бути доповнений механізмом акумуляції цієї грошової маси через систему позик, а прибутки кредиторів від участі в позиках стануть додатковою базою оподаткування і поповнять прибуткову частину бюджету.

Але ще більш істотним є те, що саме триланцюжкова система дає можливість оптимізувати надходження коштів до держбюджету через кожний канал відповідно до того, в якому стані знаходиться економіка. Так, у період економічного спаду це співвідношення характеризується одними параметрами, в періоди підйомів — іншими. Наприклад, якщо країна переживає економічний бум, саме податки дають основну частину бюджетних надходжень, причому міра надійності цього джерела максимальна — як по відношенню до інших джерел в цих же умовах, так і до його можливостей в інших обставинах. У період кризи, коли стійкість податкової бази падає, зростає значення емісійних джерел і державного кредиту.

Для України якраз характерна остання ситуація. В наших умовах, коли спад виробництва набув затяжного, хронічного характеру, податкова система не справляється з покладеними на неї завданнями саме тому, що вона не в змозі це зробити, так би мовити, за визначенням. Замість цього держава на всіх рівнях продовжує спроби вичавити з неї неможливе. Ставки сукупного оподаткування перевищили допустимі значення, і люди, природно, перестають ці податки платити. Надмірно використовується і емісійний механізм, хоч він також має свої межі використання (пригадаємо гіперінфляцію 1993-1995 pp.). А зараз емісійний механізм в таких широких межах використовувати небажано ще й тому, що, збанкрутувавши у внутрішній економічній політиці, наша держава для закриття економічних дір звертається за кредитами до Міжнародного Валютного Фонду. А він, як відомо, однією з умов надання кредитів висуває обмеження емісійної діяльності. Отже, по всіх позиціях виходить, що головний вихід — найбільш швидкий розвиток державного кредиту, особливо на місцевому рівні.

Однак, визнавши це, треба усвідомлювати величезну складність організації місцевих позик. Причин тому немало. Передусім, це відсутність практичного досвіду. Вже згадуваний сумний досвід спроб організації державної позики на центральному рівні висвітлив усі невирішені проблеми в цій справі. Тут все важливе: і загальна концепція, і конкретні умови організації проведення позики, і її привабливість для потенційних інвесторів, а також гарантії виконання зобов'язань емітентом. З тієї обставини, що державний кредит має великий потенціал і значні переваги перед податковим і емісійним механізмами залучення коштів до держбюджету, зовсім не випливає, що в наших конкретних умовах ці переваги будуть успішно реалізовані. І залежить це як від самої влади, так і від її потенційних кредиторів.

Почнемо з влади. Вище вже говорилося про те, що вона досі не усвідомила, які можливості несе із собою організація місцевих позик. На жаль, є небезпека, що, почавши ці можливості усвідомлювати, влада побачить для себе відповідні переваги не там, де вони дійсно знаходяться, і буде діяти відповідним чином. Яка небезпека мається на увазі? Передусім бажання, зібравши гроші і використавши їх, спробувати їх не повертати. «Державне» мислення багатьох чиновників далі такого розуміння державних інтересів не йде. Ось чому при всій важливості практично будь-якого з питань, пов'язаних з місцевими позиками, на перше місце потрібно поставити питання про надійні гарантії виконання владою своїх зобов'язань щодо позик.

Саме тому, що центральна влада в достатній мірі дискредитувала себе, не виконуючи своїх обіцянок, організація місцевих позик здатна стати тим початковим пунктом відновлення взаємного довір'я влади і народу, з якого може початися надзвичайно важливий процес затвердження правової свідомості в нашому суспільстві.

З точки зору потенціалу і ефективності розвитку державного кредиту гарантії влади повинні бути абсолютними. В цьому питанні, враховуючи попередню непросту історію взаємовідносин зі своїми підданими, держава повинна бути спочатку трохи святішою за Папу Римського. Не менш важливо, незалежно від вигляду позики і напряму коштів, отриманих від її розміщення, забезпечити широку гласність саме в питанні про їх використання. Наприклад, якщо йдеться про продовольчі позики (одні із самих привабливих і перспективних), то кошти від їх розміщення в принципі повинні бути направлені на розвиток сільськогосподарського виробництва. Однак формою їх використання не повинно бути, пільгове кредитування сільськогосподарських виробників, а аукціонний продаж кредитних ресурсів під відповідні гарантії позичальників із широким висвітленням цього процесу в місцевій пресі.

Що ще може бути привабливим об'єктом місцевої позики? З точки зору потенційного інвестора, коло об'єктів вкладення досить широке. Якщо йдеться про місто, то в сучасних умовах це дороги, транспортні лінії, об'єкти соціальної інфраструктури. За умови ефективного використання вилучених коштів населення охоче буде вкладати гроші в поліпшення зовнішніх умов своєї життєдіяльності. Що стосується житлових позик, то це також досить привабливий об'єкт. Однак потрібно враховувати, що в умовах існуючої сильної майнової диференціації населення є небезпека, що основними одержувачами житла, що споруджується за рахунок облігаційних позик, можуть стати самі багаті люди, а для тих, хто має недостатньо коштів, процес очікування може розтягнутися на невизначено довгий час. Для розв'язання цієї суперечності потрібно особливо ретельно розробляти умови проведення позики, включаючи використання іменних облігацій, визначення розміру мінімальної оплаченої облігаціями житлової площі, що дає право на отримання квартири, і використання пільгового кредиту для оплати частини вартості квартири, що залишилася.

Істотну роль у справі організації місцевих позик може зіграти продумана політика оподаткування доходів, отриманих від їх проведення. Незважаючи на досить напружену ситуацію із забезпеченням прибуткової частини місцевих бюджетів, мало б значення (принаймні, на перших порах) як міра, що зацікавлює інвесторів у вкладенні коштів в облігації позик, надавати податкові пільги в межах повноважень, якими володіє місцева влада в цій сфері. В зарубіжних країнах хронічний дефіцит місцевих бюджетів також став довгостроковою тенденцією, але там саме з доходу по муніципальних облігаціях не стягується прибутковий податок. І це не випадково. В даному факті відбивається соціальна спрямованість діяльності держави, зацікавленої в тому, щоб її громадяни брали участь у реалізації соціальних програм у межах відповідного адміністративно-територіального утворення. Держава повинна піклуватися не тільки про власні фіскальні інтереси, але й про соціально-економічні потреби своїх підопічних. Зрештою розвиток облігаційних позик на місцевому рівні дозволить створити адекватну ринковій економіці систему фінансування органів влади, що відповідає сучасним вимогам.