library.if.ua

Бюджетний менеджмент (2004)

5.1. Організація, завдання і методи бюджетного планування

В системі заходів, направлених на успішну реалізацію економічних і соціальних завдань в умовах переходу до ринкових відносин, важливе місце займає бюджетне планування. Воно являється серцевиною всієї фінансової роботи в державі. Бюджетне планування охоплює систему заходів, які проводить держава по планомірному плануванню і використанню централізованого фонду грошових коштів. Воно включає в себе процеси складання, розгляду і затвердження бюджету. Бюджетне планування відображає процес створення, розподілу і використання частини валового внутрішнього продукту, що централізується державою.

Призначення бюджетного планування в загальному вигляді полягає в наступному:

- забезпечити перевірку через фінансової показники збалансованості і ув’язки в цілому проекту державної програми (плану) економічного і соціального розвитку країни, відповідність доходів і видатків держави, визначити загально фінансові зв’язки у відтворювальному процесі суспільного виробництва;

- визначити джерела і способи фінансування всіх завдань і заходів, передбачених державними програмами;

- забезпечити реалізацію єдиної фінансової політики, єдиних форм і методів всієї бюджетної роботи.

Загальні основи бюджетного планування визначаються Конституцією України, а також спеціальним бюджетним законодавством - Законом “Про бюджетну систему України”. В них, як уже відмічалось, визначені права органів державної влади і управління в області розробки і затвердження бюджету, розподіл функцій між центральними, республіканським і місцевими органами влади і управління, визначені доходи і видатки кожного з них.

Загальне керівництво бюджетним плануванням покладено на Кабінет Міністрів, а безпосередньо цю роботу виконує Міністерство фінансів України. Воно складає і представляє на розгляд Кабінету Міністрів України проект Державного бюджету України, забезпечує його виконання; організує роботу Міністерства фінансів Криму і місцевих фінансових органів по виконанню Державного бюджету України; розробляє і виносить на розгляд Президента, Кабінету Міністрів України проекти законів, указів, постанов і розпоряджень з бюджетних питань; розглядає проекти кошторисів міністерств і відомств України; здійснює контроль за виконанням Державного бюджету України; перевіряє дотримання бюджетної дисципліни, правильності витрачання бюджетних коштів, а також коштів господарських організацій; перевіряє дотримання Нацбанком України та комерційними банками правил касового виконання бюджету; встановлює форми бюджетних документів, порядок ведення бухгалтерського обліку і складання звітності про виконання Державного і місцевих бюджетів.

Аналогічні функції щодо складання і виконання республіканського і місцевих бюджетів (за виключенням встановлених форм бухгалтерських документів і порядку ведення бухгалтерського обліку) виконують Міністерство фінансів Республіки Крим, фінансові управління і відділи місцевих держадміністрацій або виконавчих комітетів.

В бюджетному плануванні приймає участь весь апарат фінансових органів в центрі і на місцях. Організаційна і узагальнююча робота по складанню бюджету виконується Головним бюджетним управлінням Міністерства фінансів України, бюджетними відділами і інспекціями місцевих органів.

Процес формування бюджету складається з двох самостійних етапів роботи. На першому етапі здійснюється зведене бюджетне планування, в ході якого визначаються основні напрямки і способи мобілізації фінансових ресурсів, вишукуються можливості для фінансової ув’язки прогнозованих доходів і видатків держави на наступний рік. На другому етапі проводиться адресне бюджетне планування, в процесі якого встановлюються конкретні зв’язки з бюджетом платників податків і обов’язкових платежів і отримувачів державних коштів. Вони приймають форму фінансових зобов’язань.

Зведене бюджетне планування являється важливою частиною всієї роботи по складанню бюджету і має своєю метою підготовку основних напрямків наступної адресної розробки проекту бюджету.

Зведене бюджетне планування тісно зв’язане із складанням зведеного фінансового балансу держави. За своїм економічним змістом ЗФБ представляє в найбільш загальному вигляді грошове вираження програми економічного і соціального розвитку країни. Це економічний балансовий розрахунок, в якому об’єднуються очікувані фінансові ресурси і видатки країни з метою їх взаємного збалансування. За допомогою фінансового балансу проводиться необхідна підготовча робота по досягненню балансової ув’язки матеріальних і фінансових ресурсів, грошових доходів і видатків держави. Вирішення цього завдання на стадії зведеного планування створює матеріальні передумови для наступної ув’язки і збалансування всіх фінансових планів в процесі адресного бюджетного планування.

Завдання по виявленню загальних фінансових зв’язків в економіці країни і досягнення збалансованості доходів і видатків держави по проекту державного плану економічного і соціального розвитку можна було б покласти і на Державний бюджет. Але це був би більш трудомісткий і складний шлях. По-перше, в процесі пошуку оптимального проекту плану розробляється, як правило, багато варіантів, а складати бюджет для кожного варіанту технічно неможливо із-за великих витрат праці. По-друге, бюджетна система являється багато ланцюговою системою, велика кількість фінансових планів (розрахунків) і кошторисів повинна бути розглянута, збалансована і ув’язана в єдиний комплекс в процесі бюджетного планування.

Розробка варіантів зведеного фінансового балансу держави покладена на центральний економічний орган - Міністерство економіки України. А оскільки ЗФБ тісно зв’язаний із бюджетом держави і передує адресному бюджетному плануванню, то в його розробці протягом всього підготовчого етапу приймає участь центральний фінансовий орган - Міністерство фінансів України.

На стадії зведеного бюджетного планування при розробці варіантів фінансового балансу держави готується ряд рекомендацій, які визначають принципові позиції в фінансовому і бюджетному плануванні для наступного етапу складання проектів планів і бюджету. Вони являються обов’язковими для галузевих управлінь і відділів Мінекономіки і Мінфіну в їх роботі по адресному плануванню.

Галузеві управління і відділи МФУ до початку роботи по безпосередньому розгляду представлених до проекту бюджету матеріалів одержують також в своє розпорядження в якості керівної і направляючої основи принципові рішення, нормативи і установи по загальним і індивідуальним фінансовим позиціям. В результаті адресне планування іде по шляху, наміченому на етапі зведеного планування, забезпечує в цілому по бюджету необхідне співвідношення між доходами і видатками держави.

Поряд із заходами, направленими на збалансування проекту Державного бюджету при його адресній розробці, в Мінфіні України проводяться заходи організаційно-методичного характеру: розробляються інструктивні і методологічні вказівки фінансовим органам і центральним міністерствам і відомствам, проводяться інструктивні наради з питань методології і організації бюджетного планування, встановлюються графіки надання розрахунків до проекту бюджету, підготовки необхідних зведених і аналітичних матеріалів до проекту Державного бюджету. Координацію всієї роботи здійснює Головне бюджетне управління Міністерства фінансів України.

В процесі бюджетного планування повинні вирішуватись ряд важливих економічних завдань, які виходять далеко за рамки чисто фіскальних інтересів держави. Їх можна розділити на стратегічні і тактичні. Стратегічні визначають сам підхід до формування бюджету, тактичні - основні проблеми і напрямки його складання. Стратегічним і водночас найбільш актуальним, до того ж надскладним завданням є визначення оптимальної величини бюджетного фонду держави.

Особлива складність проблеми полягає в тому, що в бюджеті централізуються не тільки фінансові ресурси, а й концентруються основні проблеми, пов’язані з реалізацією системи економічних інтересів: загальнодержавних, корпоративних і особистих. Як відомо, між вказаними інтересами завжди існують протиріччя. Вони породжені як природою власності, так і природою самої людини (особистості). Фінансові ресурси в кожний даний момент обмежені за величиною, а тому в процесі їх розподілу між різними суб’єктами економічних відносин виникають протиріччя, визнані протиріччями їх інтересів. Світовий досвід свідчить про те, що повністю задовольнити інтереси кожного із суб’єктів практично неможливо, а визначити найбільш прийнятні форми і методи їх реалізації - завдання цілком реальне. Форми і методи розподілу фінансових ресурсів повинні забезпечити поєднання різних економічних інтересів. Бюджетний механізм повинен будуватись таким чином, щоб з однієї сторони забезпечував достатні надходження до бюджетних фондів, а з другої - створював би матеріальну зацікавленість суб’єктів господарювання в одержанні високих фінансових результатів. Необхідно розробити таку модель бюджетного фонду держави, яка дозволила б збалансувати існуючі протиріччя між прагненням суб’єктів господарювання до максимізації своїх фінансових ресурсів і необхідністю вилучення частини їх в бюджет. Визначення економічно обґрунтованих меж бюджетного фонду держави має особливо важливе значення. Перекоси в фінансових пропорціях, допущені при формуванні бюджетного фонду, завдають великої шкоди. Надмірна централізація фінансових ресурсів в руках держави стримує розвиток підприємницької діяльності, а надмірне скорочення бюджетних коштів ставить під загрозу реалізацію загальнодержавних потреб.

Формування і використання бюджетного фонду держави диктується закономірностями розвитку суспільного виробництва. Обсяг бюджетного фонду - це усвідомлена кількісна міра, яка відображає об’єктивні умови розвитку суспільства. Разом з тим конкретний розмір бюджетного фонду держави залежить від впливу економічних, соціальних, політичних і міжнародних факторів. Поєднання цих факторів, їх взаємний вплив один на одного визначає конкретну величину бюджетних коштів, які держава концентрує в своїх руках.

Багаторічна практика бюджетного планування свідчить про те, що процес формування і використання бюджетного фонду регулювався через механізм соціально-економічного планування. Недоліки такого планування загальновідомі. В умовах формування ринкових відносин особливо актуальним є питання розробки наукових основ визначення величини бюджетного фонду країни.

Як відомо, в пізнанні кількісної сторони любого економічного процесу можна виділити дві ступені - емпіричну і наукового пізнання. Перша - дає розуміння самого економічного процесу, а друга - математично його описує. Розробка математичної моделі дає можливість приймати обґрунтовані рішення в області управління відповідним економічним процесом. На сьогоднішній день не існує математичної моделі бюджетного фонду держави. Теоретично кількісні параметри фонду мають верхню і нижню межу: верхню межею служить обсяг фінансових ресурсів державного сектору економіки, збільшений на надходження коштів від інших власників; нижню - обсяг видатків на суспільну соціальну і економічну сфери, на оборону і управління. Реальний же розмір бюджетного фонду держави істотно відрізняється від вказаних меж, оскільки на нього впливають не тільки потреби в сугубо загальнодержавних ресурсах, але й багато інших факторів. До речі, для визначення загальнодержавних потреб необхідна відповідна нормативна база, якої на сьогоднішній день практично не існує. Саме так складно і важко вирішити завдання побудови математичної моделі бюджетного фонду держави.

Тактичні завдання бюджетного планування відображають механізм складання проекту бюджету. Насамперед, це триєдине завдання: перше - визначення реальних джерел і достовірних обсягів доходів бюджету; друге - оптимізація структури видатків бюджету; третє - досягнення збалансованості між доходами і видатками. Крім того, важливо встановити оптимальну структуру розмежування бюджетних ресурсів між ланками бюджетної системи і передбачити резервні кошти.

Бюджетне планування починається з визначенням реальних доходів і розробки заходів, які забезпечили б їх повне і своєчасне надходження до бюджету. В основу побудови системи бюджетних доходів повинні бути покладені принципи, які б забезпечили мобілізацію достатніх для діяльності держави фінансових коштів і одночасно використати платежі суб’єктів господарювання в бюджет як фінансові регулятори. До таких принципів відносяться:

- встановлення платежів, які б забезпечували регулярну мобілізацію фінансових ресурсів в розпорядження держави в розмірах, достатніх для забезпечення запланованих темпів і пропорцій розвитку економіки;

- встановлення таких податків, зборів і інших обов’язкових платежів, які б забезпечили стійкість фінансового положення держави, повноту, стабільність і своєчасність формування бюджетного фонду;

- введення платежів, адекватних реальним умовам функціонування і розвитку економіки;

- використання платежів в бюджет для стимулювання розвитку виробництва і підвищення його ефективності.

Розробка системи платежів, які б відповідали вказаним критеріям, і забезпечення стабільності її функціонування є головною передумовою реального планування доходів бюджету. Безпосереднє ж забезпечення реальності планування доходів базується на двох чинниках: наявності достовірної інформації і володіння сучасними методами їх обробки.

Інформаційне забезпечення бюджетного процесу може засновуватись на двох підходах. Перший полягає у наданні фінансовим органам необхідної для складання проекту бюджету інформації. Цей підхід домінував в умовах планової економіки і забезпечувався адміністративно - командною системою. В основі бюджетного планування лежав план економічного і соціального розвитку. Міністерства, відомства, підприємства і організації були зобов’язані надавати всю необхідну інформацію. Другий підхід засновується на зборі і накопиченні необхідної інформації безпосередньо фінансовими органами. Це пов’язано з тим, що, по-перше, відсутній директивний план економічного і соціального розвитку, по-друге, немає адміністративної підпорядкованості і ,по-третє, існує комерційна таємниця. Тому фінансові органи повинні формувати власні бази даних. Це дуже складна і кропітка робота, але без достовірної інформації реально спланувати доходну частину бюджету не можливо.

Наявність повної, своєчасної і достовірної інформації є передумовою реального планування, але не гарантує його. Необхідні відповідні методи. Однак проблема полягає в тому, що при наявності безлічі економіко-математичних моделей жодна з них не може дати гарантовану точність розрахунків. В центрі планування залишається людина. Саме спеціаліст вибирає відповідний метод, саме він прогнозує розвиток економічної ситуації. Мистецтво бюджетного менеджменту в частині планування доходів бюджету базується як на глибоких і усесторонніх знаннях, так і на інтуїції.

Друге тактичне завдання бюджетного планування полягає в оптимізації структури видатків. Це завдання дуже складне як в умовах фінансової стабільності у державі, так і в часи фінансової кризи. Коштів завжди не вистачає, а претендентів на отримання бюджетних асигнувань дуже багато. задовольнити всі потреби в заявленому обсязі просто неможливо. Тому так важливо в умовах постійного і сильного тиску знайти оптимальне співвідношення між напрямами видатків. На даний час не існує певної математичної моделі, яка визначала б чіткі параметри оптимальності. Але, як і в цілому у фінансових відносинах, існують посередні і водночас дуже точні критерії. Це економічне зростання і соціальна гармонія у суспільстві. Основна проблема в тому, що ці критерії повною мірою виключають один одного. Можна досягти значного економічного росту, але спричинити соціальну напругу у суспільстві. І навпаки, спрямувавши переважну частину коштів у соціальну сферу, підірвати економіку. Однак на першому плані все-таки має бути завдання забезпечення економічного розвитку, оскільки тільки це може гарантувати реальні соціальні блага і гарантії.

Забезпечення оптимального розподілу видатків засновується на діяльності органів влади, які розглядають і затверджують бюджет. В свою чергу ефективність бюджетної діяльності органів влади визначається не стільки економічними, скільки політичними чинниками. Насамперед, це підхід до формування органів влади, де повинні працювати професійні політики, а не представники різних галузей, регіонів, соціальних груп і політичних партій, які завжди будуть відстоювати свої корпоративні, а не загальнодержавні інтереси. Вони повинні вміти жертвувати певними потребами заради стратегічної мети. Звісно, і це повністю не гарантує оптимальної спрямованості видатків, але дає змогу максимально до неї наблизитися. Забезпечення завдання оптимального розподілу бюджетних коштів досягається за рахунок відкритості і гласності бюджетного процесу, який у будь-якій країні завжди перебуває в центрі уваги суспільства.

Третє тактичне завдання бюджетного планування - це забезпечення збалансування доходів і видатків, оскільки, як правило, потреба у видатках завжди перевищує наявні доходи. Збалансування може забезпечуватись трьома шляхами:

- перший - якщо немає можливості скоротити видатки, то проводиться збільшення доходів за рахунок введення нових податків;

- другий - якщо рівень оподаткування вже досить високий, то проводяться скорочення видатків з усіх можливих напрямів;

- третій - якщо неможливо ні збільшити доходи, ні зменшити видатки, то приймається бюджетний дефіцит і визначаються джерела його покриття , тобто, як визначалось раніше, фінансові позики чи грошова емісія.

Таким чином, вирішення вказаного триєдиного завдання - це постійний процес зважування різних варіантів проекту бюджету, вибір певного з них, нова оцінка і так далі. Це звичайна процедура, однак завжди необхідно знати ту межу, де необхідно зупинитись, інакше процес бюджетного планування може прийняти нескінченний характер.

Особливим завданням бюджетного планування є раціональний розподіл доходів і видатків між окремими ланками бюджетної системи, забезпечення реального збалансування кожного бюджету, рівномірного надходження доходів протягом року і своєчасного фінансування передбачених в бюджеті заходів. При цьому створюються відносно рівні умови для соціально-економічного розвитку кожної адміністративно-територіальної одиниці.

Важливим завданням бюджетного планування є формування резервів. Бюджетні резерви - це відокремлена частина бюджетних коштів призначена для фінансування різних непередбачених видатків держави. Непередбачені видатки можуть бути викликані рядом обставин. По-перше, новими потребами, які виникли в процесі виконання бюджету і не були враховані в плані і бюджеті; по-друге, необхідністю ліквідації різного роду диспропорцій в економічному і соціальному розвитку і бюджеті ; по-третє, необхідністю відшкодування збитків, заподіяних стихійними силами природи майну державних підприємств і організацій. І, нарешті, по-четверте, необхідністю маневрування грошовими коштами у випадках виникнення внутрішніх касових розривів, коли надходження бюджетних коштів менші обсягу, передбаченого за їх рахунок фінансування.

Бюджетним резервам властиві деякі особливості:

- мають широку сферу дії, що обумовлено самою суттю і значенням бюджетного фонду;

- носять універсальний характер, оскільки використовуються при виникненні додаткової потреби незалежно від сфери виробництва, галузі економіки, стадії відтворювального процесу тощо;

- глобальні за масштабом свого фінансування, оскільки охоплюють всі рівні державного управління;

- займають центральне місце в системі фінансових резервів, що визначається місцем бюджету у фінансовій системі.

Система бюджетних резервів включає: резервні фонди Кабінетів Міністрів України і Республіки Крим; фонди непередбачених видатків обласних і міських (міст Києва і Севастополя ) державних адміністрацій; оборотну касову готівку в державному, республіканському і місцевих бюджетах; перевищення доходів над видатками.

Бюджетне планування застосовується на використанні різних методів. Узагальненим при цьому є балансовий метод, суть якого полягає в обов’язковому збалансуванні доходів і видатків. Розподіляти і споживати можливо тільки те, що вироблено. Збалансованість плану економічного і соціального розвитку і удосконалення пропорцій в народному господарстві, стійкий розвиток економіки створюють необхідні умови для формування і виконання збалансованого і реального бюджету. За допомогою балансового методу встановлюються правильні пропорції в розподілі бюджетних коштів між центральними, республіканськими і місцевими органами державної влади і управління з метою забезпечення їх потреб в фінансових ресурсах для здійснення господарського і соціально-культурного будівництва. Балансова ув’язка доходів і видатків бюджету забезпечує його стійкість, створює необхідні умови для успішного виконання як Державного і Республіканського, так і кожного виду місцевих бюджетів.

Розрахунки окремих статей доходів і видатків проводяться на основі застосування таких методів: прямого рахунку, нормативного, аналітичного, екстраполяції. Основою застосування кожного з цих методів виступає економічний аналіз. За його допомогою визначається рівень виконання бюджетних показників за минулі періоди та чинники, що впливали на них. Основна мета аналізу виконання бюджету полягає в тому, щоб визначити перспективи виконання бюджету до кінця року, тобто встановити, як буде виконаний план надходжень з окремих джерел доходів і суми очікуваних видатків. Це дозволяє виявити дійсний стан економіки і його вплив на бюджет, встановити фактори, які впливають на відхилення фактичних бюджетних показників від планових, визначити тенденції росту ( спаду ) економіки країни, росту ( зниження ) її бюджетних ресурсів. В процесі аналізу за даними попереднього періоду визначаються причини неповної акумуляції грошових коштів в бюджет, встановлюється ступінь ефективності використання виділених бюджетних асигнувань.

Аналіз виконання бюджету засновується на звітах про виконання бюджетів, даних оперативної (щомісячної) звітності про надходження податків, зборів і інших платежів до бюджету і про фінансування видатків, а також матеріалах обстежень, перевірок і ревізій міністерств і відомств, управлінь і відділів виконавчих комітетів і державних адміністрацій, організацій і установ.

Методи економічного аналізу широко використовуються у процесі розробки бюджетних показників на плановий рік. Основне завдання всієї аналітичної роботи направлене на виявлення резервів додаткового збільшення доходів бюджету і визначення шляхів найбільш раціонального використання бюджетних коштів.

Метод прямого рахунку полягає у проведенні детальних планових розрахунків з кожного елементу доходів чи видатків бюджету. Планування ведеться за алгоритмом, який відображає формування даного показника. Наприклад, планування акцизного збору - шляхом проведення розрахунків з кожного виду підакцизних товарів. До методу прямого рахунку відноситься також кошторисне планування ,яке проводиться в розрізі статей витрат. Метод прямого рахунку є досить трудомістким, потребує значного інформаційного забезпечення, але саме він є найбільш надійним і достовірним. Тому там, де це можливо, намагаються використовувати саме його.

Нормативний метод полягає у плануванні окремих показників на основі встановлених нормативів. За рівнем охвату нормативи поділяються на узагальнені і деталізовані. Прикладом узагальненого нормативу виступає сума видатків на охорону здоров’я в розрахунку на одного жителя. Деталізовані нормативи встановлюються, наприклад, з кожної статті кошторису. Нормативний метод може використовуватись як самостійний (при узагальнених нормативах), так і сукупності і методом прямого рахунку ( кошторисне планування ). Особливою формою нормативного методу виступає планування видатків за нормативом до обсягу ВВП, наприклад, по освіті.

Суть аналітичного методу полягає в тому, що визначається не загальна величина того чи іншого показника, а його зміна в плановому періоді під впливом певних факторів у порівнянні з базовим періодом. При цьому методі дуже важливим є прогнозування динаміки показників, що визначають дію окремих факторів. Такий метод носить відносно точний характер і не потребує значних витрат часу. Він цілком припустимий в проведенні прогнозних розрахунків і дозволяє ув’язати між собою окремі показники.

Метод екстраполяції полягає у визначенні бюджетних показників на основі встановлення стійкої динаміки їх розвитку. Розрахунок бюджетних показників проводиться на основі досягнутого в попередньому періоді рівня розвитку і його корегування на відносно стабільний розвиток країни. В процесі щорічного бюджетного планування екстраполяцію використовують як допоміжний засіб для попередніх прикидок, оскільки даний метод має значні недоліки. По-перше, він не дозволяє врахувати можливості значного росту чи зниження бюджетних доходів, залежних від різних обставин в плановому році, різкий ріст чи скорочення виробничих показників, змін в податковому законодавстві, роботі податкових і інших контролюючих органів тощо, оскільки вважається, що умови попереднього періоду зберігаються незмінними в плановому році. По-друге, він негативно впливає на економне використання бюджетних коштів, оскільки їх планування здійснюється, виходячи з досягнутого в попередньому році рівня.

В цілому в бюджетному плануванні застосовуються водночас повністю чи частково всі вказані методи, виходячи з реальних можливостей. Вибір методів та їх комбінування є дуже важливим у бюджетному менеджменті, оскільки забезпечує відповідний рівень планової роботи.