library.if.ua

Бюджетний менеджмент (2004)

5.2. Порядок складання, розгляду та затвердження проектів державного і місцевих бюджетів

Складання проекту бюджету є найбільш важливою і складною частиною бюджетного планування вихідним моментом складання проекту бюджету служить постанова Верховної Ради України про основні напрями бюджетної політики на наступний бюджетний рік (бюджетна резолюція), яка надсилається Президенту країни. Бюджетна резолюція у загальному вигляді окреслює пріоритети бюджетної політики держави на наступний рік і являється орієнтиром для Уряду при розробці проекту Державного бюджету, а для Верховної Ради при розгляді бюджету і законів , що впливають на доходи і видатки державного бюджету. Вона, як правило, містить перелік заходів, спрямованих на поліпшення фінансового стану підприємств, послаблення інфляційних процесів, скорочення дефіциту бюджету і розширення неемісійних методів його фінансування; найбільш ефективне, раціональне та економне використання фінансових ресурсів.

Безпосередня робота по складанню проекту бюджету починається після прийняття розпорядження Президента України “Про заходи щодо організації роботи з формування проекту Державного бюджету України”, в якому визначено порядок і терміни розробки основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку країни, проектів зведеного і Державного бюджету України на наступний рік, а також конкретних виконавців - міністерств, відомств, інших органів державної виконавчої влади. На основі цього розпорядження Кабінет Міністрів України організує розробку проекту зведеного і Державного бюджету України.

Складанню проектів бюджетів передує розробка Основних прогнозних макроекономічних показників та макропоказників соціального розвитку країни на плановий рік з виділенням показників:

- обсягу валового внутрішнього продукту і національного доходу;

- зведеного балансу фінансових ресурсів;

- балансу доходів і витрат населення, платіжного балансу, валютного плану;

- індексів зміни оптових і роздрібних цін порівняно з поточним роком;

- обсягу прибутку в цілому та в розрізі адміністративно-територіальних утворень;

- показників по фонду оплати праці;

- обсягів геологорозвідувальних і топографо-геодезичних робіт та надходжень коштів до бюджету в порядку відшкодування витрат на геологорозвідувальні роботи;

- потреб у бюджетних асигнуваннях, пов’язаних зі здійсненням державного регулювання цін на товари та послуги.

Зазначені показники розробляються Міністерством економіки України за участю Міністерства фінансів України, Національного банку України, інших міністерств і відомств до 1 червня року, що передує плановому.

Міністерство фінансів України проводить організаційну, методичну і практичну роботу по складанню проекту бюджету. Безпосередня робота по складанню проекту Державного бюджету на плановий рік розпочинається з виданням наказу Міністра фінансів України “Про організацію роботи з формування проекту Державного бюджету України”, в якому окреслено комплекс робіт і коло відповідальних осіб за їх виконання.

Міністерство фінансів України на підставі прогнозу Основних макропоказників економічного і соціального розвитку проводить розрахунки доходів і видатків проектів зведеного та Державного бюджетів України. При здійсненні цієї роботи ставиться задача виходити з необхідності:

- удосконалення механізму податкової і грошово-кредитної політики для створення умов, які б забезпечували прискорення структурної перебудови економіки і зростання обсягів виробництва;

- суттєвого обмеження надання дотації з Державного бюджету України, бюджетів адміністративно-територіальних утворень галузям господарства та окремим підприємствам та організаціям;

- фінансування пріоритетів у галузі державних інвестицій із збільшенням при цьому частки бюджетних коштів, що надається на зворотній основі;

- здійснення випуску державних цінних паперів для покриття дефіциту Державного бюджету України з урахуванням можливості його погашення за рахунок майбутніх надходжень до бюджету;

- залучення накопичень коштів юридичних та фізичних осіб в інвестування житлової сфери.

Головна державна податкова інспекція, державні податкові інспекції по Автономній Республіці Крим, областях, містах і районах надають фінансовим органам звіти та облікові дані про надходження податків, зборів та обов’язкових платежів до бюджету і іншу інформацію, необхідну для визначення обсягів надходжень доходів в плановому році. Міністерства, відомства, інші органи державної виконавчої влади представляють проекти планів доходів і видатків державних фондів цільового призначення.

Визначивши фінансові можливості держави, Міністерство фінансів доводить до міністерств, відомств, інших органів державної виконавчої влади України попередні обсяги видатків на здійснення заходів по відповідних галузях господарства та соціальної сфери, а до Уряду Автономної Республіки Крим, виконавчих комітетів обласних, Київської і Севастопольської міських Рад народних депутатів, розрахунки щодо зарахування до їх бюджетів частини загальнодержавних податків, зборів та інших обов’язкових платежів.

Доведені показники повинні бути розглянуті вказаними органами в двохтижневий термін. Після цього свої пропозиції з відповідними розрахунками і обґрунтуваннями вони подають Міністерству фінансів. Головне бюджетне управління разом з іншими управліннями Міністерства фінансів розглядає зазначені зауваження і пропозиції за участю представників відповідних міністерств і відомств, інших органів державної виконавчої влади і готують узгоджені пропозиції. З питань, щодо яких не досягнуто узгодження, готуються пропозиції для подання на розгляд Кабінету Міністрів України.

Головне бюджетне управління на підставі уточнених розрахунків доходів та видатків складає і подає на розгляд колегії Міністерства фінансів проекти зведеного та Державного бюджету України, а також пропозиції щодо нормативів відрахувань від загальнодержавних податків, зборів і інших обов’язкових платежів до бюджетів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя.

Далі проект Державного бюджету України розглядається на Президії Кабінету Міністрів України. На засіданні проект бюджету представляє Міністр фінансів України. В процесі обговорення проекту Державного бюджету, як правило, вносяться окремі зауваження і пропозиції, які у визначені Кабінетом Міністрів строки повинні бути опрацьовані відповідними міністерствами і відомствами (Міністерством фінансів, Міністерством економіки, Національним банком, іншими зацікавленими міністерствами і відомствами). Так, наприклад, за проектом Державного бюджету на 1996 рік було прийнято рішення, що під час його доопрацювання необхідно розглянути такі питання:

- про уточнення розмірів асигнувань на фінансування заходів щодо ліквідації стратегічних озброєнь, а також тих, що пов’язані з поверненням в Україну незаконно депортованих народів;

- про можливість виділення окремим рядком асигнувань на здійснення заходів, спрямованих на боротьбу з організованою злочинністю;

- про збільшення коштів резервного фонду Кабінету Міністрів;

- про надання Кабінету Міністрів права на використання вільних залишків коштів Державного фонду сприяння зайнятості населення та Державного інноваційного фонду для фінансування заходів щодо санації державних підприємств і реструктуризації вугільної промисловості;

- про уточнення обсягів заготівлі сільськогосподарської продукції за державним контрактом і бюджетних асигнувань на цю мету;

- про надання Кабінету Міністрів права на оперативне регулювання ставок акцизного збору;

- про диференційоване збільшення розміру ставок плати за землю.

Після узгодження Кабінетом Міністрів відповідних зауважень і пропозицій по проекту Державного бюджету приймається остаточне рішення, і проект подається на розгляд Президента України. Президент розглядає представлений проект і в разі згоди з ним вносить його до Верховної Ради України до 15 вересня поточного року.

На розгляд Верховної Ради разом з проектом бюджету обов’язково додаються розрахунки і обґрунтування всіх показників доходів і видатків Державного бюджету. За дотримання цього правила персональну відповідальність несе Міністр фінансів України. Крім цього, до проекту Закону додаються: прогноз доходів і видатків Державного бюджету України на три наступні роки; перелік законів та інших нормативних актів, яким суперечить проект Закону про Державний бюджет з зазначенням причини розбіжності; перелік податків, зборів, інших обов’язкових платежів з зазначенням ставок і пільг; перелік загальнодержавних, міжгалузевих та інших програм, що фінансуються з бюджету. До проекту також додаються Основні прогнозні макропоказники економічного і соціального розвитку держави на плановий рік, зведений баланс фінансових ресурсів, основні напрямки бюджетної і податкової політики, пропозиції щодо взаємовідносин Державного бюджету з бюджетами Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, обсяги централізованих державних капіталовкладень з розрахунками і обґрунтуваннями по окремих позиціях і загальні показники зведеного бюджету України.

Стадія розгляду проекту бюджету продовжується в Верховній Раді України. Порядок розгляду встановлений Регламентом Верховної Ради України.

На ознайомлення депутатів з проектом бюджету дається не менше 20 днів. Після цього Президент України представляє проект Державного бюджету на засіданні Верховної Ради. З детальною доповіддю про проект бюджету виступає Міністр фінансів або особа, яка виконує його обов’язки. Депутати обговорюють поданий проект бюджету, після чого він передається на розгляд постійних комісій, які можуть вносити поправки до окремих статей проекту бюджету щодо скорочення або збільшення видатків і доходів, пропозиції про виключення окремих статей видатків чи доходів та включення нових статей видатків і доходів.

При цьому постійні комісії і депутати повинні дотримуватися правила: якщо вноситься пропозиція про збільшення видатків або скорочення доходів, то повинно бути запропоновано на ту ж саму суму, відповідно, збільшення доходів за рахунок інших джерел або скорочення видатків на іншу статтю. На кожну внесену поправку потрібне письмове обґрунтування. В разі невиконання вказаних вимог поправки до розгляду постійною комісією з питань бюджету не приймається. Для подальшої роботи над проектом в постійній комісії призначають доповідачів для участі в роботі постійної комісії з питань бюджету.

Комісія з питань бюджету на протязі двох тижнів розглядає поправки, що надійшли від постійних комісій або депутатів, і за результатами розгляду всіх пропозицій готує доповідь і таблицю про підтримані поправки і перелік відхилених поправок. Доповідь робиться на засіданні Верховної Ради. Доповідь та інші матеріали поширюються серед депутатів не менше, як за п’ять днів до цього засідання.

Перше читання проекту Закону про Державний бюджет починається з доповіді постійної комісії з питань бюджету, в якій, перш за все, викладаються мотиви відхилення поправок. По доповіді проводиться обговорення. Після обговорення доповіді на голосування ставиться постанова про схвалення висновків і пропозицій постійної комісії з питань бюджету. Якщо така постанова не підтримується, Верховна Рада приймає рішення або про повернення доповіді на доопрацювання в постійну комісію з питань бюджету, або на розгляд на пленарному засіданні всіх поправок, що надійшли до постійної комісії з питань бюджету.

В разі, якщо доповідь постійної комісії з питань бюджету схвалюється, на пленарному засіданні розглядаються тільки ті поправки, які відхилені комісією і на розгляді яких наполягають ініціатори їх внесення.

Кабінет Міністрів протягом двох тижнів доопрацьовує проект бюджету відповідно до схваленої доповіді комісії з питань бюджету і поправок, підтриманих Верховною Радою, і подає доопрацьований проект у Верховну Раду на друге читання. Для ознайомлення з проектом бюджету депутатам дається не менше п’яти робочих днів.

Друге читання починається з доповіді Міністра фінансів. Починається третя стадія бюджетного планування - затвердження бюджету. Якщо Кабінет Міністрів подає проект бюджету, в якому передбачено дефіцит, то спочатку затверджується граничний розмір дефіциту, а потім приймається постатейно проект Закону про Державний бюджет. При цьому обговорення статей не проводиться, якщо Верховна Рада в першому читанні обговорювала і голосувала за поправки, відхилені постійною комісією з питань бюджету.

Якщо під час постатейного голосування не внесено істотних змін до проекту бюджету, то Уряд може запропонувати Верховній Раді прийняти бюджет в цілому. Якщо ж були прийняті поправки, які привели до перевищення граничного дефіциту бюджету, то Кабінет Міністрів може запропонувати свої поправки з метою скорочення дефіциту бюджету або запросити у Верховної Ради перерву для доопрацювання проекту бюджету. Якщо після обговорення і прийняття поправок Уряду досягнуто затвердженого граничного розміру дефіциту бюджету, Верховна Рада голосує проект бюджету в цілому. Якщо дефіцит бюджету перевищує граничний розмір, Верховна Рада розглядає питання про пропорційне скорочення всіх статей, крім захищених. При цьому можливі два варіанти:

- Верховна Рада приймає рішення про пропорційне скорочення витрат. В цьому разі за поданням Кабінету Міністрів Верховна Рада затверджує перелік захищених статей і процент скорочення видатків з усіх інших статей. Після цього проект Закону про Державний бюджет голосується в цілому.

- Верховна Рада не приймає рішення про пропорційне скорочення витрат. В цьому разі проект бюджету передається для доопрацювання в постійну комісію з питань бюджету і розглядається в третьому читанні. Постійні комісії і депутати на протязі трьох днів подають свої пропозиції щодо скорочення видатків в постійну комісію з питань бюджету, яка зобов’язана на протязі п’яти днів розглянути і свої висновки представити на засідання Верховної Ради. Таким чином проект бюджету подається на третє читання.

На засіданні Верховної Ради обговорюється і голосується питання щодо поправок про скорочення дефіциту бюджету. Якщо в результаті прийняття поправок по скороченню видатків удається досягти затвердженого граничного розміру бюджетного дефіциту, то Верховна Рада голосує за проект Державного бюджету в цілому, якщо ж ні - то процедура розгляду проекту в постійних комісіях, яка була описана вище, повторюється.

Про введення в дію Закону про Державний бюджет Верховна Рада приймає постанову, проект якої готується Урядом і поширюється серед депутатів разом з матеріалами до другого читання.

У разі неприйняття Закону про Державний бюджет до 2 грудня поточного року Верховна Рада приймає постанову про порядок фінансування невідкладних витрат до затвердження Закону про Державний бюджет.

Складання проектів республіканського бюджету Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя згідно з Законом “Про бюджетну систему України” починається з доведення до органів виконавчої влади інструктивних листів про особливості складання розрахунків до проектів бюджетів на наступний бюджетний рік, а також таких показників:

- проектних нормативів (відсотків) відрахувань від регулюючих доходів та сум контингентів цих доходів;

- розмірів дотацій і субвенцій, які передбачається надати з Державного бюджету України, та їх цільового призначення;

- переліку видатків, які передбачається передати з Державного бюджету України на фінансування з бюджетів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя.

Відповідні вказівки і аналогічні показники виконавчі органи влади обласного рівня доводять безпосередньо Радам народних депутатів та їх виконавчим органам нижчого рівня у строки, які б забезпечували затвердження бюджетів до початку бюджетного року.

Слід зазначити, що як і в минулі роки Міністерство фінансів України доводить до обласних, міських, міст Києва і Севастополя фінансових управлінь основні показники по доходах і видатках, включаючи розміри державних дотацій і субвенцій, а також нормативи відрахувань від загальнодержавних податків і зборів. Відповідні показники вищестоящі фінансові органи доводять до нижчестоящих. Вказані показники не є директивними, а являються лише орієнтирами при складанні проектів бюджетів фінансовими органами місцевих органів виконавчої влади всіх рівнів.

Робота по формуванню бюджетів Республіки Крим, обласних, міст Києва і Севастополя та районних бюджетів організується виконкомами відповідних Рад народних депутатів через управління і відділи виконкомів. Безпосередня організація роботи по складанню проекту бюджету на плановий рік покладається на фінансове управління (відділ) відповідного органу місцевої влади, який має право давати відповідні вказівки і завдання управлінням, відділам, підприємствам, організаціям і установам щодо порядку визначення окремих видів доходів і видатків, складання проекту плану по доходах і зведених кошторисах видатків. Фінансове управління (відділ) встановлює обсяг матеріалів, які подаються при розробці проекту бюджету.

Для полегшення роботи по розробці фінансово-економічних розрахунків фінансові управління обласних держадміністрацій розробляють таблиці, які включають всі необхідні дані для обґрунтованого визначення доходів та видатків місцевих бюджетів. Розрахунки по доходах складаються на підставі показників проектів планів економічного і соціального розвитку районів і міст, а також прогнозних індексів цін з використанням звітності за минулий рік.

Формування показників по доходах бюджету проводиться на умовах діючого податкового законодавства. Розрахунки з окремих видів доходів складаються за формами, розробленими Управлінням доходів МФ України і обласними управліннями. До розрахунків додається розшифровка пільг відповідно до законодавства з кожного виду доходів, а також зведені дані доходів по району або місту.

Розрахунки по видатках складаються також на підставі проектів планів економічного і соціального розвитку районів, міст, селищ і сіл на плановий рік, та виходячи з інших законів, указів і розпоряджень Президента України, декретів і постанов Кабінету Міністрів України.

Складання прогнозного проекту бюджету областей, міст Києва і Севастополя фінансові управління, відділи проводять на основі концепції бюджетної політики, яка розробляється бюджетно-фінансовою комісією відповідної Ради народних депутатів і подається до початку складання проекту бюджету до виконкому, та виходячи з аналізу фінансово-господарської діяльності за минулий і поточний роки та прогнозних показників на наступний бюджетний рік.

Держадміністрації районних і міських (міст обласного підпорядкування) рівнів складають розрахунки проекту видатків установ і організацій районного і міського підпорядкування, проекту плану надходжень всіх видів податків, зборів і інших обов’язкових платежів на території району, міста та проект нормативів відрахувань від загальнодержавних податків і зборів.

Проект плану видатків направляється районними і міськими (міст обласного підпорядкування) держадміністраціями відповідним управлінням і відділам обласної держадміністрації для включення в загальне зведення по галузях господарства і в копії фінансовому управлінню облдержадміністрації. Проект плану надходжень податків, зборів і інших платежів подається фінансовому управлінню облдержадміністрації.

Управління, відділи, підприємства і організації облдержадміністрації з урахуванням пропозицій районних і міських (міст обласного підпорядкування) держадміністрації складають зведені проекти балансів доходів і видатків, проекти планів по доходах і кошториси видатків і подають їх фінансовому управлінню.

В процесі розгляду розрахунків доходів і видатків фінансове управління:

- перевіряє правильність визначення на плановий рік затрат і джерел їх покриття, а також врахування змін діючого законодавства;

- уточнює розрахункові баланси доходів і видатків, проекти планів по доходах і зведені кошториси видатків;

- на основі аналізу звітних даних та інших матеріалів вишукує можливість збільшення доходів бюджету за рахунок більш повного врахування всіх внутрішньогосподарських ресурсів.

Після перевірки вказаних розрахунків фінансове управління розробляє проект обласного бюджету і проект нормативів відрахувань від загальнодержавних податків і зборів до районних і міських (міст обласного підпорядкування) бюджетів.

Проект нормативів відрахувань повідомляється районним і міським (міст обласного підпорядкування) держадміністраціям для самостійного визначення напряму видатків бюджету і складання проекту бюджету районів і міст обласного підпорядкування. При наявності зауважень райміськдержадміністрацій до проекту нормативних відрахувань вони повідомляють про це фінансовим управлінням облдержадміністраціям. Розгляд поданих зауважень проводиться у фінансових управліннях за участю представників райдержадміністрацій і постійної бюджетно-фінансової комісії облради.

Після уточнення розрахунків по проекту бюджету фінансове управління подає на розгляд облдержадміністрації проекти:

- обласного бюджету з виділенням доходних джерел і видів видатків по розділах бюджетної класифікації;

- нормативів відрахувань від загальнодержавних податків, зборів і інших обов’язкових платежів до районних і міських бюджетів;

- розміру дотацій і субвенцій із обласного бюджету, або передачу коштів із районних і міських бюджетів в обласний бюджет для вирівнювання рівня соціальної забезпеченості населення у зв’язку з нерівномірним розподілом доходів між територіями;

- розміру оборотної касової готівки по обласному бюджету.

До проекту бюджету додається коротка характеристика і розрахунок окремих статей доходів і видатків бюджету.

Облдержадміністрація розглядає подані матеріали, приймає відповідне рішення по проекту бюджету і передає на розгляд і затвердження сесії обласної Ради народних депутатів. Проект бюджету спочатку розглядається постійними комісіями відповідної місцевої Ради народних депутатів, які з поданими матеріалами ознайомлюють всіх членів комісії. Організація роботи по розгляду проекту бюджету в Раді покладається на фінансово-бюджетну комісію, яка узагальнює всі зауваження і пропозиції інших комісій. Пропозиції і зауваження депутатів місцевої Ради подаються до відповідних комісій Ради в письмовій формі з розрахунками та обґрунтуваннями. При внесенні пропозицій про збільшення видатків одночасно подаються пропозиції про реальні джерела збільшення доходів чи скорочення інших видатків. Висновки та пропозиції постійних комісій з відповідними розрахунками і обґрунтуваннями подаються бюджетно-фінансовій комісії для узагальнення.

Узагальнення зауважень і пропозицій проводиться бюджетно-фінансовою комісією за участю представників інших постійних комісій, фінансового управління та інших місцевих організацій. Після узгодження матеріалів постійних комісій по зауваженнях і пропозиціях, бюджетно-фінансовою комісією складається висновок і матеріали подаються на розгляд сесії місцевої Ради.

На сесії з доповіддю про проект бюджету на плановий рік за дорученням держадміністрації виступає начальник фінансового управління (відділу). Із співдоповіддю виступає голова бюджетно-фінансової комісії. Після першого читання та в разі неузгодження окремих пропозицій і зауважень, проводиться другий етап розгляду проекту бюджету в комісіях Ради. Після розгляду пропозицій з відповідними розрахунками і обґрунтуваннями та внесенням змін у проект бюджету, попередньо узгоджений їх з фінансовим управлінням, подається бюджетно-фінансовою комісією на друге слухання сесії місцевої Ради.

За підсумками голосування по всіх пропозиціях, зауваженнях і доповненнях і по бюджету в цілому сесія місцевої Ради затверджує:

- бюджет з виділенням доходів джерел і видів видатків по розділах бюджетної класифікації та оборотну касову готівку;

- граничний розмір дефіциту бюджету та джерела покриття.

Дефіцит може бути встановлений тільки при наявності реальних джерел його покриття;

- нормативи відрахувань від загальнодержавних податків і зборів до нижчестоящих бюджетів;

- розмір дотацій і субвенцій з вищестоящого бюджету та розмір коштів, що передається з нижчестоящого бюджету до вищестоящого;

- порядок фінансування видатків в разі невиконання доходної частини бюджету чи перекриття дефіциту бюджету.

Одним із недоліків формування місцевих бюджетів являється той факт, що розгляд і затвердження бюджету на плановий рік проводиться після затвердження ВРУ нормативів відрахувань від загальнодержавних доходів до бюджетів областей і міст Києва і Севастополя, а після затвердження вищеназваних бюджетів відповідні (обласні, міст Києва і Севастополя) Ради народних депутатів доводять нормативи відрахувань до бюджетів районів і міст обласного підпорядкування, що є основою для розгляду і затвердження районних і міських, міст обласного підпорядкування бюджетів. Такий порядок формування бюджетів склався в умовах адміністративно-командної системи управління економікою держави і в теперішніх умовах являється одним із інструментів гальмування розвитку регіональних і адміністративно-територіальних формувань. Місцеві органи влади і управління не мають достатньої свободи в формуванні необхідних фінансових ресурсів для економічного і соціального розвитку своїх територій, так як вищестоящий орган визначає долю відрахувань до бюджету нижчого рівня від загальнодержавних податків, зборів і інших обов’язкових платежів до бюджету. До складу ж державних бюджетних доходів входять основні податки і збори. Місцеві податки і збори по своїх розмірах складають вкрай незначну суму, яка може бути достатня тільки для утримання місцевої держадміністрації.