library.if.ua

Державна служба (2003)

11. Методологічні проблеми державної служби

На сучасному трансформаційному етапі розвитку держави наукове пізнання, роль науки в соціально-економічних перетвореннях стали предметом дискусій та пошуку, кінцевою метою яких є визначення загальних закономірностей її функціонування та розвитку. З-поміж цих дискусій одне із чільних місць посідають дискусії щодо вдосконалення методології наукового пізнання.

Розробка методологічної проблематики в широкому сенсі спрямована насамперед на ефективне та швидке досягнення наукового та практичного результатів. Концептуально-методологічний каркас, що успішно обслуговував науку протягом останніх десятиліть, у багатьох випадках неадекватний сучасним завданням. Актуальності набувають методологічні напрями новітнього розвитку наукового пізнання.

Найближче майбутнє науки не може визначатися екстенсивним зростанням як самої науки, так і її методологічного забезпечення. Але разом із тим у сукупності проблем, що очікують свого наукового вирішення та найбільше хвилюють сучасне суспільство, все вагоміше місце посідають проблеми міждисциплінарного характеру, з різних наукових галузей, що не можуть бути вирішені шляхом екстенсивного розвитку знання, спираючись на існуючі форми, методи та принципи пізнавальної діяльності. Саме ці проблеми викликають необхідність методологічного оновлення науки. А воно не може обмежитися рамковими умовами окремих завдань, воно неминуче захоплює й захоплюватиме все наукове мислення, самі засади, на яких ґрунтується технологія наукової діяльності.

Методологічна діяльність науковців спрямована не на конкретні об’єкти живого чи неживого походження, а на організацію розумової діяльності. Так, Г. П. Щедровицький протиставив методологічну роботу конкретно-науковій та філософській діяльності за ознаками, що подані нижче.

По-перше. Методологічна робота включає критику, проблематизацію, схематизацію, програмування, конструювання, проектування, онтологічний аналіз (тобто аналіз реально існуючих об’єктів, явищ і процесів), нормування. Її призначення полягає в обслуговуванні всього «універсуму» людської діяльності проектами та приписами, методами діяльності, що перевіряється на спроможність реалізації та отримання практичних результатів. Зміст методологічної роботи не стільки в пізнанні конкретного об’єкта, скільки у виробленні науково обґрунтованої методики дослідження, проектування, прогнозування, синтезу.

По-друге. Методологія відрізняється від методики тим, що максимально насичена науковими та практичними знаннями, включає рафіноване дослідження як чітко обмежену складову, що підлягає унормуванню.

По-третє. Методологія розширює науковий підхід, створюючи складні композиції знань з будь-яких наукових галузей та знань різного типу, підтримуючи спрямування як на розподіл наукових галузей та типів знань і відповідних ним типів мислення, так і на їх інтеграцію та консолідацію. Методологія призначена створювати, інтегрувати та використовувати знання про знання.

По-четверте. Методологія поєднує знання про діяльність і мислення зі знаннями про об’єкти діяльності та мислення. У способах поєднання міститься найважливіша особливість методології, що визначає логіку рефлексії, тобто логіку роздумів, аналізу та передбачення ситуації індивідом-дослідником.

По-п’яте. Методологія враховує різноманітність і множинність позицій дослідника відносно об’єкта дослідження чи створення. Такий підхід дає змогу врахувати різні уявлення з різних позицій щодо даного об’єкта, і тільки після цього виникає можливість поставити запитання про реконструкцію чи утворення об’єкта, не забуваючи, що онтологічне уявлення є істинним лише з історично обмеженого погляду. При цьому критерій об’єктивності, як правило, змінюється залежно від змін як зовнішніх, так і внутрішніх чинників, у тому числі часових.

По-шосте. Об’єднання знань відбувається не за схемами об’єкта, а за схемами самої діяльності. При цьому інтегруються ключові позиції, на підставі яких фахівці, працюючи в єдиній кооперації та над єдиним об’єктом, будують свої уявлення про об’єкт, що змінюється чи утворюється.

Методологічна діяльність визначає ставлення до попередньої та нової діяльності і містить дослідження, описання динаміки змін норм, методичну діяльність. Остання або здійснюється на підставі фіксованих норм, або передбачає проектування нових засобів, або містить проектування діяльності.

Використання наведених аспектів методології, що спрямовані на реформування існуючих та створення нових об’єктів, суттєво сприяє підвищенню спроможності науки вирішувати складні завдання трансформаційного періоду розвитку суспільства.

Отже, методологія державної служби як науки є, по суті, певним способом організації дослідження на основі використання конкретно визначеного арсеналу державотворчого процесу.

Методика й методологія досліджень визначаються, з одного боку, складністю об’єкта і предмета дослідження (державної служби та її компонентів), з іншого — міждисциплінарним характером самої науки.

З огляду на складність предмета та об’єкта державної служби, «родинних» зв’язків науки із суміжними суспільними дисциплінами (теорією соціального управління, теорією держави та права, наукою адміністративного права, теорією соціальної інформації, політологією, філософією, соціологією, психологією, економікою, географією, історією, етнографією, екологією, антропологією, демографією та ін.) логічним виглядає висновок щодо використання державною службою майже всіх методів з широкого арсеналу суспільних наук.

У науковій літературі вирізняються три рівні методологічних знань щодо пізнання управлінських об’єктів (рис. 2.1).



Найвищий рівень — це система філософських знань, що є теоретичною базою і методологічним орієнтиром для всіх суспільних наук, зокрема для державно-управлінських досліджень. Це — рівень загально-методологічних основ даних досліджень. Сюди можна віднести також методи кібернетики та загальної теорії систем.

Другий рівень, який можна умовно назвати «управлінським», являє собою систему конкретних управлінських наук. Вони мають велике значення у вивченні проблем державного управління з позицій кожної науки. Ці знання визначаються як окрема методологічна основа досліджень (третій рівень).

Четвертий рівень методологічних знань можна охарактеризувати як спеціально-методологічну основу державно-управлінських досліджень. Сюди віднесено низку суміжних наукових дисциплін, зокрема загальну теорію соціального управління, теорію держави та права, науки адміністративного права, теорії соціальної інформації тощо.

Складовими методологічної бази дослідження стали об’єктивність та історизм, ціннісний і структурно-системний підходи, поєднання підходів критичного та раціонального, конструктивного, порівняльно-ретроспективного, історичного і логічного.

Важливе місце у дослідженні посідає системний підхід, якого потребує комплексний розгляд аналізованого феномена. Системний підхід в українській юридичній науці почав застосовуватися ще в 60-х рр. ХХ ст. і одержав розвиток уже сьогодні.

Методологія системного дослідження і побудова реальних об’єктів ґрунтуються на використанні теоретичних конструкцій, що називаються моделями систем. Теорія систем в її сучасному розумінні означає багаторівневу понятійну систему, що включає різноманітні моделі систем, яким надається різна форма — від описової до формальної. Важливим методологічним аспектом теорії систем є поняття «цілеспрямованої системи». На основі поняття моделі цілеспрямованої системи будується низка інших моделей, а саме моделі систем, що самоорганізуються.

Для дослідження проблем державної служби важливим елементом загальнометодичних основ є засоби системного аналізу, тому що система державної служби власне і є цілеспрямованою системою на досягнення певних економічних, соціальних та інших цілей. Користуючись прийнятою в теорії класифікацією систем, можна віднести державну службу до реальних, відкритих, динамічних, складних, великих, цілеспрямованих систем. Складність системи державної служби пояснюється наявністю великої кількості елементів, які, з одного боку, перебувають у взаємозв’язку, утворюючи єдину цілісну структуру, а з іншого — мають неоднорідну природу, специфічні властивості, що дає право розглядати їх як самостійні структури. Цілісність системи розглядається з урахуванням того, що зміни в одному з елементів або в одній із підсистем приводять до змін в інших. Розвиток таких систем передусім пов’язується зі структурними змінами в системі і зовнішньому середовищі. Велика кількість складних та неоднорідних за своєю природою елементів системи державної служби, а також безліч зв’язків, які виникають між ними, роблять структуру державної служби складною, такою, що погано піддається формалізації.

Елементи системи державної служби визначаються властивостями та характеристиками, що впливають на такі параметри її функціонування, як швидкодія, гнучкість, точність реагування та зміни в зовнішньому середовищі.

У системі державної служби можна виокремити такі структури, як організаційна, інформаційна, комунікативна, цільова, мотиваційна тощо.

Але слід підкреслити, що однак досі існують різні погляди стосовно змісту і сфери застосування системного аналізу. Так, Є. П. Голубков дає визначення системного аналізу як «... сукупність наукових методів і практичних прийомів розв’язання різноманітних проблем, що виникають в цілеспрямованій діяльності».

Є. Г. Юдін виділяє ще один дуже важливий аспект системного аналізу — комплексність проблем, які вирішуються у межах системного аналізу: «під системним аналізом розуміється в даний час методологія розв’язання великих комплексних проблем у сфері управління».

Серед учених немає єдиної думки щодо комплексного підходу до наукових досліджень. Одні автори стверджують, що наука завжди була комплексною і що комплексність іманентно притаманна науці. Інші вважають, що комплексність — якісно нова властивість саме сучасної науки. Треті ототожнюють комплексність із термінами «системність», «інтегративність», «синтетичність» тощо.

Не вдаючись до полеміки з дослідниками питань комплексності в науці, зупинимося на тому, що під комплексним вивченням розуміються три аспекти цього виразу. По-перше, всебічне вивчення одного об’єкта, багатьох його якостей, сукупності взаємопов’язаних питань. По-друге, один об’єкт або навіть одна його властивість визначається за допомогою різних методів. І нарешті, по-третє, одне питання вивчається з позицій різних наук. Це так званий міждисциплінарний підхід.

Загальновідомо, як важко синтезувати знання стосовно одного і того самого об’єкта, одержані з різних дисциплін, а тим більше на основі розрізнених знань, створити концепцію, що дає всебічну характеристику об’єкта (явища). Потрібно мати на увазі, що однією з властивостей системи є те, що ціле не є звичайною сукупністю частин (йдеться про емерджентність системи).

Комплексний підхід до вивчення об’єкта породжує немало складних методологічних питань. Одним із важливіших є співвідношення логіки спеціального і логіки комплексного дослідження.

Використовуючи системний або комплексний підходи до дослідження проблем державної служби, необхідно обов’язково створювати спеціальний понятійний апарат, щоб забезпечити перехід від загальних методологічних принципів до конкретних проблем відповідної галузі знань. У свою чергу, системне дослідження суспільства неможливе без застосування синергетичних підходів, які в останні роки ХХ ст. сприяли кардинальному перегляду існуючих уявлень про соціально-політичні процеси. Синергетичне бачення виходить з нелінійності, багатофакторності процесів, що відбуваються в суспільстві, принципової нестабільності будь-яких соціальних систем.

Стратегічним завданням для реформи державної служби є створення незалежної професійної державної служби для ефективної розробки економічної та соціальної політики й надання державних послуг. Це вимагає розробки і реалізації нових уявлень про сучасну державну службу.

Для вдосконалення державної служби важливим є розуміння необхідності врахування об’єктивних законів суспільного розвитку, глибоких теоретичних узагальнень, особливостей і тенденцій розвитку суспільного життя. При цьому потрібно пам’ятати, що важливим є не тільки досягнення мети, а й шляхи та засоби її досягнення, соціальні наслідки.

Метод — це спосіб, підхід, інструмент, яким користується певна наука для дослідження закономірностей і категорій, що становлять її предмет. Які ж методи використовує державна служба? Їх можна поділити на три групи.

Перша група — загальнофілософські методи. Насамперед це соціологічний метод, який передбачає з’ясування впливу на державну службу суспільних відносин, соціальної структури, ідеології та культури.

Нормативний, або нормативно-ціннісний, метод орієнтує на розробку ідеалу державної служби, в основі якого — загальне благо, справедливість, повага людської гідності, а також визначає шляхи його практичного втілення.

Функціональний метод передбачає аналіз різних взаємозв’язків між явищами в реальній дійсності. Наприклад, аналіз взаємозв’язків між рівнем економічного розвитку, політичним устроєм та державною службою тощо.

Системний метод розглядає державну службу як цілісну, складно організовану систему, як саморегульований механізм.

Інституціональний метод орієнтує на вивчення інститутів (держави, урядових установ), за допомогою яких здійснюється діяльність державної служби.

Психологічний метод у центр дослідження ставить не людину як представника роду, а конкретного індивіда та орієнтує на вивчення суб’єктивних механізмів, психологічних мотивацій поведінки. Одне з центральних місць у психологічному методі посідає психоаналіз, основи якого розробив З. Фрейд. Значну увагу він приділяв підсвідомим психологічним процесам. Психоаналіз виходить з того, що гострі афективні переживання людини не зникають із психіки, а витісняються у сферу підсвідомості й продовжують активно впливати на поведінку, зокрема при авторитарному типі особистості, яка прагне за допомогою влади подолати відчуття власної неповноцінності.

Критично-діалектичний метод орієнтує на критичний аналіз державної служби, вияв суперечностей як джерела її саморуху.

У сучасній науці широко використовується порівняльний метод, який передбачає зіставлення однотипних явищ з метою виявлення їх загальних рис і специфіки, винайдення найбільш ефективних форм організації чи оптимальних шляхів вирішення завдання.

Історичний метод вимагає вивчення явищ у їх послідовному часовому розвитку, виявлення зв’язку минулого, сучасного та майбутнього.

Аналіз пізнавальних засобів державної служби не вичерпується загальнофілософськими методами дослідження об’єктів і має ще дві групи методів.

Другу групу методів часто називають загальнонауковими, бо вони належать не лише до державної служби, а й до науки в цілому. Це — аналіз і синтез; індукція і дедукція; моделювання; теорія ігор; математичні, кібернетичні, прогностичні методи.

Третя група — методи емпіричних досліджень, тобто використання статистики, насамперед електоральної; аналіз документів; анкетування; реальні спостереження тих чи інших подій тощо.

На сучасному етапі державна служба твердо стала на шлях синергетики, об’єднання методологічних підходів, одночасного використання різних методів досліджень.