Економічна політика (2004)
2. Еволюція методів і засобів економічної політики.
Історичні тенденції зростання економічної ролі держави. Аналіз історичної еволюції економічної політики розвинутих країн демонструє розширення масштабів і розширення сфери державного впливу на економіку. Проте посилення державного регулювання не є непорушною тенденцією. На окремих відрізках історичного розвитку відмічається як посилення, так і послаблення регулюючої ролі держави. Особливо інтенсивним є втручання держави в економіку в роки війни. Перша та друга світові війни ХХ століття наочно демонструють цю особливість. Проте вона є неприродною і тому тенденцію посилення економічної ролі держави слід розглядати без цих періодів.
Хоча на проятязі півторастолітнього періоду (починаючи з другої половини ХІХ ст.) інтенсивність державного втручання у господарські процеси посилюється, проте було б важко сформулювати загальний закон зростання економічної ролі держави. Якщо простежити державне втручання в економіку у розвинутих країнах у другій половині ХХ ст., то далеко не завжди можна помітити таку тенденцію. Більш того, в останні десятиріччя ХХ ст. у ряді розвинутих ринкових країн була проведена денаціоналізація і наступна приватизація державних підприємств. Теоретична думка зафіксувала це у появі монетаристської теорії та падінні притягуючої сили теорії Дж.Кейнса.
Зміна масштабів і глибини державного регулювання економіки носить у розвинутих ринкових країнах циклічний (хвилеподібний) характер. Історичні періоди, які характеризуються посиленням державного втручання в економіку, чергуються з періодами його ослаблення. При цьому необхідність державного регулювання економіки зберігається у кожному з цих періодів.
Загальновизнано, що еталоном країни вільного підприємництва, звільненого від пригнічуючого ініціативу державного тиску, вважаються США. Дуже живучим є міф про те, що США своїм розвитком зобов’язані необмеженому лібералізму у функціонуванні приватного бізнесу. Проте дослідження показують, що державне втручання в економіку США має довгу історію і своїм розвитком ця країна повинна завдячувати у немалій мірі державному регулюванню. Так, американський дослідник А.М.Шлезингер-молодший стверджує, що "традиция государственного вмешательства в экономику, традиция столь же истинно американская и имеет столь же глубокие корни в национальной истории, будучи неразрывно связанной с именами наших величайших государственных деятелей и отражал американский дух и национальный характер, как и соперничающая с ней традиция неограниченной свободы личного интереса и частного предпринимательства."
Відтак всі розвинені ринкові країни мають більш ніж вікову традицію державного регулювання економіки. Ступінь державного втручання залежить у цілому від рівня економічного розвинку, а точніше тих проблем, які цей рівень породжує. Проте у кожній країні є свої специфічні умови, які надають індивідуальний характер державному економічному диригуванню. Національний характер економічного регулювання полягає найчастіше у засобах та інструментах його проведення. Кожна розвинута країна стежить за темпами та якістю зростання, рівнем безробіття, інфляційними процесами, соціальними відносинами і, як правило, тримає їх під дійовим контролем. Таким чином, різниця полягає у різноманітності засобів та інструментів і дуже мало у стратегічних цілях, які доступні тим чи іншим країнам.
Новітні фактори необхідності державного регулювання соціально-економічних процесів. У навчальній літературі достатньо широко висвітлені причини державного втручання. Поряд з стандартним набором цих причин хочеться відмітити деякі, які не потрапили з наукової літератури до учбової.
Державне регулювання економікою необхідне ще і для того, щоб не допустити ситуації, за якої б власники великих капіталів мали в своїх руках владу більшу, ніж демократична держава. Марксистська література вважала, що монополістичний капітал зростається з державною владою і починає панувати окрім економіки у сфері політики, права, духовного життя і т.ін. Інакше кажучи ринкова економіка набуває форму державно-монополістичного капіталізму. Проте історична еволюція у розвинутих країнах Заходу пішла іншим шляхом. Держава зміцнила демократичні інститути і не допустила великий капітал до підпорядкування собі соціально-економічного життя. Мало того, ренесанс малого бізнесу, який розпочався у 60-х роках ХХ ст., суттєво обмежив долю великого капіталу у створенні ВВП, а наступний розвиток взагалі призвів до переходу до нового економічного ладу, який отримав різні назви як от, постекономічне, постіндустріальне, інформаційне суспільство тощо.
Державне втручання у соціально-економічну сферу необхідне також для збереження і зміцнення моральних основ суспільства. У сучасному суспільстві як відмічають соціологи, поступово втрачає своє значення релігія, а принцип особистого інтересу набув домінуючої ролі, внаслідок чого захиталась моральна основа ринкової системи. В останній час у науковій літературі США з'явилось чимало робіт, які підіймають саме цю проблему. Вони наголошують, що ринкова система не може успішно функціонувати, якщо загально-культурна, і, в першу чергу, моральна основа суспільства стає розмитою і непевною. Держава намагається забезпечити непорушність "правил гри" ринкової економіки. Засобами служать правовий порядок та забезпечення його реалізації, державне фінансування освіти та культури, культивування певних моральних цінностей.
Засоби та інструменти економічної політики знаходяться у першу чергу, в залежності від історичного етапу розвитку економіки країни та від способу формування ринкової економіки. Звичайно, держава завжди грала певну економічну роль, але її систематизоване та регулярне втручання приходиться на останню третину ХІХ століття. На перших етапах державного втручання економічна політика характеризується використанням засобів прямого втручання в господарські процеси. Засобами служило, як правило, цінове регулювання, дозвіл або заборона певного виду діяльності.
Моделі антимонопольної політики та їх еволюція. Засобом прямої заборони певної діяльності є антитрестівський закон Шермана прийнятий США в 1890 р. Цей закон не дозволяв компаніям займати більшу ніж визначена долю ринку, а у випадку коли така ситуація траплялась він вимагав їх поділу. З часом подібні закони були прийняті і в інших країнах Західної Європи, а потім і в усіх ринкових країнах.
На практиці виділяються дві форми боротьби з монополізмом в економіці: американську і європейську. Американська модель побудована за принципом заборони монополії незалежно від соціально-економічних наслідків її діяльності. Прибічники цієї моделі стверджують, що якщо галузь має монополістичну структуру, то і процеси в ній будуть мати монополістичний характер, тобто вони будуть негативними з суспільної точки зору і повинні підпадати під дію антимонопольного законодавства.
Європейська модель акцентує увагу на принципі контролю за зловживаннями. За даного підходу до уваги береться не структура галузі, а поведінка окремих господарюючих суб'єктів. В європейській моделі незаконною проголошується не всяка монополія, а тільки та, соціально-економічні наслідки якої мають для суспільства негативний характер. Для визначення характеру наслідків діяльності монополій створюється спеціальна система адміністративних органів, яка постійно аналізує і контролює стан конкуренції на різних ринках. Саме ці органи реалізують при необхідності регулюючі та заборонюючі засоби, які мають переважно адміністративний характер.
Різниця між американською та європейською моделями антимонопольного регулювання останнім часом зменшується. Зближення іде більш у сторону євпропейської моделі, коли антимонопольна політика будується не стільки на основі відносних і абсолютних розмірів монополій, скільки зі врахуванням соціально-економічних наслідків їх діяльності для суспільства.
У роки першої світової війни державне втручання в економіку посилилось. Воно проходило шляхом прямого втручання в господарські процеси. Держава стала зосереджувати зростаючу долю національного продукту, видавати прямі замовлення на виробництво продукції, розподіляти обмежені виробничі ресурси, піддала прямій мобілізації трудові ресурси, більш широко і жорстко контролювати ціни тощо.
Двадцяті роки ХХ ст. відзначилися піднесенням економіки у США, Англії, Франції і це створило враження відновлення можливостей вільного ринку. Відповідно до цього посилились ліберальні ідеї і ліберальна економічна політика. Проте Велика депресія 1929-1932 рр. змусила знову повернутись до посилення ролі держави в економічному житті. Жорстка криза поставила під загрозу існування самої ринкової системи. Під тиском цієї обставини був розроблений новий курс Франкліна Рузвельта, який вмонтував у ринкову економіку державні регулятори, які призначалися для того, щоб захистити її від глибоких циклічних коливань.
У 30-х роках ХХ ст. була створена теорія державного втручання у ринкові процеси Дж.Кейнса. Вона вказала на нові засоби антициклічного регулювання економіки. Сукупний попит, сукупна пропозиція, заощадження, інвестиції, процентна ставка, рівень зайнятості стали об'єктами державного регулювання. Засобами впливу на них є податкові ставки, субсидії, соціальні виплати, державне підприємництво.
Поряд з ними під впливом економічних успіхів Радянського Союзу стали впроваджуватись елементи планування. Планування посилювало передбачуваність економічного розвитку., зменшувало стихійність і анархію, обмежувало амплітуду циклічних коливань. Увагою держави стали користуватись соціальні процеси. Майнове розшарування суспільства, яке переростає певні границі, гальмує економічний розвиток, обмежує мотиви високопродуктивної праці, загрожує стабільності суспільства. Тому держава починає грати інтегруючу роль, починає представляти у внутрішньому розвитку інтереси всіх верств і груп населення. Економічна політика починає соціалізуватись. Держава використовує додації, соціальні виплати, страхування депозитних вкладів населення, створення нових робочих місць тощо.
Перехід до стратегічного економічного регулювання та формування політики соціальної держави. Після другої світової війни розпочинається новий етап у еволюції державного регулювання. Економічна політика починає переходити від ситуаційного реагування, яке зв'язане з антициклічною боротьбою, до стратегічного регулювання, яке охоплює систему заходів по стимулюванню темпів економічного розвитку (звичайно, що поряд з антициклічними заходами). Для реалізації довгострокових цілей держава стає приймати активну участь у розвитку провідних галузей промисловості, створенні економічної і соціальної інфраструктури. Поряд з інструментами регулювання, які вживалися раніше, в економічній політиці стали активно використовуватись програмування, прогнозування та планування економіки, формування державних секторів економіки засобами націоналізації та створення державних підприємств.
Подальша еволюція економічної політики зв'язана з виникненням "соціальної держави", на основі теорії загального добробуту. Ця теорія виходила з таких передумов:
Вільний ринок має багато недоліків. Він не забезпечує створення суспільних благ, надає неповну інформацію про стан ринку, передбачає існування природніх монополій.
Ринкові коливання нездатні забезпечити стабільні макроекономічні показники.
Ринок спричиняє значну диференціацію доходів і тому для його нормального функціонування необхідне державне регулювання доходів.
Враховуючи це, головними цілями держави стає забезпечення повної зайнятості, стабільність цін та рівновага платіжного балансу. Воднораз держава стає ще активніше втручатись у соціальні процеси.
Формування "соціальної держави" стало можливим не лише завдяки поступальному розвитку економіки, але і тому, що в середині ХХ ст. у розвинутих ринкових країнах установилося своєрідна рівновага різних соціальних груп, які через представницьку демократію отримали можливість відкрито декларувати і захищати свої інтереси.
Розвиток представницької демократії обумовлює підпорядковість діяльності держави суспільному контролю, розширення і зміцнення місцевого самоврядування, посилення ролі судових органів. Держава зі знаряддя панування одного класу перетворюється у виразника загальнонаціональних інтересів, інструмент досягнення соціального компромісу, пом'якшення і зняття соціальних протиріч.
Відповідно до теоретичних підвалин "соціальна держава" більш широко і інтенсивно починає використовувати засоби перерозподілу ВНП, допомоги менш забезпеченій частині суспільства та формування соціальної інфраструктури за державний рахунок. Розширяється інструментарій соціальної допомоги - виплати, дотації. Формою пом'якшення соціальної нерівності є безкоштовна середня і вища освіта, безплатне житло малозабезпеченим, соціальна допомога молоді у здобутті професійної освіти, працевлаштуванні, забезпеченні житлом.
Подальшого розвитку отримують методи та засоби державного регулювання економіки. Вдосконалюється інструментарій планування та прогнозування економіки, посилюється вплив на покращення економічної структури.
Економічна політика ефективної держави. В середині 70-х років економіку вразила світова криза, яка дала поштовх для переоцінки ролі держави. В результаті цього переосмислення відбувся поступовий перехід від політики “соціальної держави” до політики “ефективної держави”. Політика “ефективної держави” тримається на двох постулатах:
Держава через непомірно високі витрати повинна скоротити коло своїх обов’язків і перекласти зі своїх плеч вирішення ряду питань на інші господарські суб’єкти.
Виплати з медичного страхування, страхування по безробіттю, витрати на пенсійне обслуговування повинні забезпечуватись не тільки за рахунок державного бюджету, а повинні рівномірно розподілятись між іншими суб'єктами.
Зрештою держава не повинна розглядати себе основним джерелом економічного зростання, а грати роль каталізатора і партнера. Таким став основний мотив соціально-економічної політики, яку у 80-90-ті роки стали проводити більшість розвинутих ринкових країн.
Виникає питання, чи зберігаються ще фактори, які спричинили політику “соціальної держави”, чи з’явилися інші явища, які усунули їх. З одного боку, складність економічних зв’язків не зменшилася, а навпаки, зросла; не можна досягти і макроекономічної стабілізації без активної фіскальної, грошово-кредитної та інвестиційної політики держави; не скоротилась, а зросла роль особистого фактора виробництва. Як стає зрозумілим, причини широких і активних функцій держави продовжують діяти і на цей час. Проте реально відмічається зворотній рух. Держава намагається перекласти частину своїх обов’язків на плечі інших суб’єктів. Це змушує шукати інші додаткові фактори, які стали впливати на економічну політику розвинених ринкових країн.
Глобалізація та її вплив на економічну політику. Таким новим фактором вважається глобалізація. Могутній потік міжнародного капіталу ігнорує національні кордони, перестає звертати увагу на державу, веде себе одностороньо егоїстично. МІжнародний капітал не може підпорядковуватись якомусь одному національному уряду. Він вимагає створення якогось наднаціонального апарату регулювання, так би мовити світового уряду. Але таких механізмів регулювання діяльності міжнародного капіталу немає.
Міжнародний капітал у певній мірі паралізує функції національних урядів з економічного регулювання адже він рахується в першу чергу зі своїми вузькоегоїстичними інтересами. “Баланс інтересів”, який досягається, дякуючи регулюючій діяльності держави і який є важливою складовою громадянського суспільства в середині кожної країни, виявився підірваним. Процес глобалізації нейтралізує дії факторів, які спричинили виникнення “соціальної держави”. Він став вирішальною силою у переході від політики “соціальної держави” до політики “ефективної держави”.
Сучасний міжнародний капітал став значно мобільнішим. Він відносно легко має можливість відстояти свої інтереси за рахунок інтересів інших соціальних груп. Наприклад, міжнародні монополії мають можливість утримувати низький рівень заробітної плати у багатьох країнах, якщо їм протистояти, то вони загрожують переведенням капіталів у інші країни. Боротися з міжнародним капіталом досить важко. Як правило, держава змушена погоджуватись з вільним переміщенням капіталу. Нерідко вона погоджується на скорочення соціальних витрат і зменшення державних інвестицій під різними надуманими приводами (збільшення дефіциту бюджету, неефективності капіталовкладень).
Зрештою це впливає на мету і засоби та інструменти економічної політики держави. Акцент державного регулювання переноситься на непрямі методи, сфера впливу держави на соціально-економічні процеси починає звужуватись. Ринкові стандарти починають переноситись на такі чисто соціальні явища, як сім'я, шлюб, виховання дітей тощо. Серед засобів та інструментів державного впливу на економіку починають переважати грошово-кредитні інструменти. Саме вони є серцевиною монетаристської теорії.
Таким чином, можна сказати, що засоби та інструменти економічної політики знаходяться у процесі постійної еволюції. На останню впливають як розвиток виробництва благ та послуг, так і інші позаекономічні, в першу чергу, політичні фактори.
Особливості інструментарію економічної політики в Україні та їх еволюція. Становлення і розвиток ринку в Україні, а відтак засобів і методів його державного регулювання має своєрідний характер. У країнах заходу ринок виникав природнім шляхом з елементів феодального суспільства. Розвиток ринку проходив у них на власній основі, а державне регулювання поступово вбудовувалось у ринковий механізм.
Схема формування сучасного ринку в Україні має зовсім іншу спрямованість. Його шлях пролягає від тотально-одержавленої економіки через роздержавлення і до становлення зрілого ринку. Роль держави у цьому процесі є більш значною. Власне вона є координуючим і направляючим суб’єктом.
В перехідній до ринку економіці змінюються функції держави. Вона перестає виконувати роль єдиного розподіляючого суб’єкта, передаючи більший обсяг цієї функції ринковим механізмам. Скорочується доля держави у вирішенні соціальних проблем. Накази і директиви заміщуються грошово-кредитними, податково-бюджетними засобами. Серед функцій, які невластиві або рідкісні у ринковій системі, можна знайти реалізацію державою процесу роздержавлення. Розподіл державної власності на безоплатній основі характеризує первинні кроки держави, а з часом вона стає організатор ринкової продажі майна державних підприємств та організацій.
Значна роль у формуванні ринку належить соціальному захисту громадян. Це антиінфляційна політика, індексація доходів та заощаджень громадян, субсидії та соціальні виплати громадянам з низьким рівнем доходів та безробітним.
Слід відмітити, що становлення ринку і демократії не є тотожніми процесами. Тому держава повинна зосередитись на формуванні громадянського суспільства. Демократизація суспільного життя, формування її інституціональних підвалин є важливим завданням держави перехідного періоду.
Відтак, у перехідній економіці України засоби і методи економічної політики поступово зміщуються до непрямих, економічних, що не заперечує використання прямого адміністративного впливу. Разом з тим, піднімається значення формування суспільних цінностей, які забезпечують ефективне функціонування ринку.
Україна не лежить осторонь від цивілізаційних процесів. Вирішення завдань перехідного періоду дасть їй можливість органічно вписатись у загальну еволюцію ринку. Відповідно засоби та інструменти економічної політики стануть еволюціонувати згідно загальної закономірності їх розвитку.