Бюджетний менеджмент (2004)

Визначальною стороною вивчення бюджету є його характеристика як економічної категорії. Бюджет являється основною ланкою державних фінансів і важливою складовою частиною фінансової системи в цілому. Фінанси виражають сукупність економічних відносин у грошовій формі з приводу розподілу і перерозподілу вартості валового внутрішнього продукту (ВВП). Суб'єктами даних відносин виступають юридичні і фізичні особи та держава, об'єктом є ВВП, а в його складі, насамперед, заново створена вартість - національний доход. При певних умовах фінансових відносин може бути національне багатство, яке включає вартість накопичених у суспільстві матеріальних благ та природних ресурсів.

Бюджет держави як обособлена ланка фінансової системи відображає ту частину розподільних відносин, яка пов'язана із формуванням і використанням основного централізованого фонду фінансових ресурсів. Характерними ознаками цих відносин є те, що вони, по-перше, характеризують двосторонні відносини держави з юридичними та фізичними особами; по-друге, регламентуються державою в законодавчій формі; по-третє, пов'язані із створенням фінансової бази для забезпечення виконаних державою її функцій - управлінської, оборонної, економічної та соціальної; в-четвертих, характеризують перерозподіл фінансових ресурсів між галузями, регіонами, соціальними верствами населення; по-п'яте, спрямовані на реалізацію основних завдань економічного і соціального розвитку країни. Таким чином, бюджет держави представляє собою сукупність законодавчо регламентованих відносин між державою і юридичними та фізичними особами з приводу розподілу і перерозподілу ВВП з метою формування і використання централізованого фонду фінансових ресурсів, призначеного для забезпечення виконання державою її функцій.

Бюджет виражає участь держави у розподільних відносинах. На чому ж базуються її права у розподілі ВВП? Права підприємців та робітників і службовців підприємств, як відомо, засновані на їх правах власності, відповідно, на засоби виробництва та на робочу силу. Вони виступають суб’єктами фінансових відносин у суспільстві як безпосередні виробники. Їх зусиллями, їх працею створюється ВВП. Відповідно, в процесі розподільних відносин кожний отримує свою частку: підприємці - прибуток, робітники і службовці - заробітну плату. Ці результати розподілу виражають відносини і права власності. Кожний отримує те, що йому належить.

Пропорції між прибутком і заробітною платою регулюються як ринковими відносинами, так і в законодавчому порядку. Ринковий механізм збалансування пропорцій між прибутком і заробітною платою є само регульованою системою, заснованою на балансі інтересів і протиріч. З одного боку, кожний із суб'єктів прагне отримати якомога більшу частку. Однак існують певні обмеження, які, з другого боку, стримують ці прагнення. Так, підприємці обмежені в зростанні прибутку за рахунок зменшення заробітної плати, адже для отримання прибутку необхідно реалізувати вироблену продукцію. Швидка реалізація забезпечується при високій платоспроможності населення, що визначається рівнем його доходів, насамперед, заробітної плати. Аналогічно робітники і службовці не можуть безперервно намагатись збільшення заробітної плати за рахунок зменшення прибутку, адже це підриває фінансову базу підприємств, а відтак і перспективи росту заробітної плати. Правове регулювання пропорцій між заробітною платою і прибутком забезпечується законодавчими актами в сфері оплати праці і регламентування прибутку. Так, як правило, в більшості країн встановлюється мінімальний рівень оплати праці. Рівень прибутку, як правило, не нормується. Але він може регулюватись економічними методами, наприклад, податком на надприбуток.

Права держави у розподілі ВВП засновуються на двох чинниках. По-перше, на виконанні нею суспільних функцій. Держава централізує частину коштів не заради самої по собі централізації, а для фінансового забезпечення своєї діяльності. Податки та інші форми централізації ресурсів є нічим іншим, як платою суспільства, тобто юридичних та фізичних осіб, за виконання державою її функцій. По-друге, держава може брати участь у розподілі ВВП і як один із суб'єктів його створення, виступаючи власником засобів виробництва в рамках державного сектору. Тоді на неї поширюються всі права власника, в тому числі і право на одержання доходу від підприємницької діяльності.

Участь держави у розподілі ВВП залежить від моделі фінансових відносин у суспільстві. В основі побудови цієї моделі лежить саме роль і місце в ній бюджету. Моделі фінансових відносин у суспільстві розрізняються за двома ознаками: по-перше, за послідовністю розподілу ВВП і умовами формування бюджету, і, по-друге, за рівнем централізації ВВП (ВНП) в бюджеті.

За послідовністю розподілу ВВП розрізняється дві моделі - ринкової і планової економіки. Розглянемо ці моделі на основі розподілу заново створеної вартості - національного доходу, який є основним і обов'язковим об'єктом розподілу. Основним в розподільних відносинах він є як за питомою вагою, так і за значимістю. При цьому він не може залишитись нерозподіленим, інакше зупиниться процес відтворення виробництва.

Основною в розподілі національного доходу виступає модель ринкової економіки, яка пройшла значний історичний етап розвитку і домінує у світі. Суть її дуже проста і логічна: спочатку вартість реалізованого національного доходу розподіляється між тими, хто зайнятий у його створенні. Це, як було показано раніше, власники засобів виробництва, котрі отримують прибуток, і робітники і службовці, яким виплачується заробітна плата. У загальному вигляді ця модель може бути зображена у вигляді такої схеми - штрихована частина показує оподаткування заробітної плати і прибутку окремих робітників і службовців (а, б) та підприємців (А, Б) рис. 1.

Як видно із схеми, держава отримує свої доходи і формує бюджет в процесі перерозподілу національного доходу. Це стосується і державних підприємств, до яких держава, як правило, застосовує ті ж податкові методи централізації доходів, оскільки вони знаходяться у ринковому середовищі і організують свою фінансову діяльність на загальноприйнятих засадах. Така модель є відкритою і зрозумілою. По-перше, досить точно через рівень доходів відображається вклад кожної юридичної і фізичної особи у створення національного доходу. При цьому рівень доходів в умовах ринку є основним критерієм їх діяльності. По-друге, достовірно визначається рівень оподаткування. Тобто кожний суб'єкт знає, скільки він заробляє і скільки він сплачує податків. За таких умов держава може підвищити рівень оподаткування тільки гласно і відкрито. По-третє, при цій моделі чітко видно, що держава практично нічого сама не створює, а тільки перерозподіляє створене. Це ні в якому разі не критична оцінка ролі держави. У неї досить своїх дуже важливих функцій. Це відображення реалій. Навіть в рамках державного сектору, держава швидше виступає організатором виробництва, ніж підприємцем.

Суть фінансової моделі планової економіки, яка застосовувалась у колишньому СРСР та інших соціалістичних країнах, полягає в тому, що переважна частка національного доходу відразу ж централізувалась у бюджеті. Держава, як практично монопольний власник засобів виробництва, з самого початку виключала цю частину із розподільних відносин. Вона ж установлювала шляхом нормування оплати праці і планового ціноутворення пропорції між заробітною платою і грошовими нагромадженнями, які включали прибуток підприємств, децентралізований чистий доход і податок з обороту - централізований чистий доход. При цьому, на відміну від ринкової економіки, де в складі національного доходу, як видно із рис. 1, переважає доля заробітної плати, частка грошових нагромаджень була основною. Фактично пропорції розподілу національного доходу при цих двох моделях є прямо протилежними. Фінансова модель планової економіки може бути представлена у вигляді такої схеми рис. 2.

Порівняльний аналіз двох моделей свідчить, що основна відмінність між ними полягає у відображенні фінансових реалій у суспільстві. Модель ринкової економіки дозволяє за допомогою показника доходів юридичних та фізичних осіб реально оцінити результати їх діяльності. Модель планової економіки створює систему кривих дзеркал, оскільки доходи юридичних і фізичних осіб відображають тільки те, що їм залишила держава. Звідси витікає проблема стимулів до праці і до раціонального господарювання. В умовах соціалізму цих стимулів, скільки їх не шукали, знайти так і не змогли. Це об'єктивна закономірність, оскільки неможливо знайти те, чого немає, що не закладено в модель. Нинішня ситуація в Україні характеризується необхідністю реформування фінансової моделі саме з позицій встановлення діючих стимулів до праці і до ефективності виробництва.

Необхідно відзначити, що будь-яка схема тієї чи іншої моделі є узагальненою. Звісна річ, що і в моделі ринкової економіки, з одного боку, є елементи первинного вилучення доходів, насамперед, через систему непрямих податків. Кожний механізм потребує відповідних інструментів. Інструментами первинного розподілу доходів на користь держави виступають саме непрямі податки. І хоча соціалістична фінансова наука не визнавала існування в СРСР непрямих податків, насправді основні доходи бюджету - податок з обороту і платежі з прибутку - були нічим іншим, як одним з видів непрямого оподаткування - фіскальною монополією. Одночасно підкреслювалось, що переважна частина доходів бюджету формувалась саме в процесі первинного розподілу національного доходу, що по суті було посереднім визнанням непрямого оподаткування. В моделі планової економіки, з другого боку, є теж елементи перерозподілу. Але це перерозподіл не всієї суми доходів, а тільки їх залишку після первинного вилучення доходів. Таким чином, відмінність між моделями полягає в різних, прямо протилежних пропорціях первинного розподілу і перерозподілу на користь держави доходів юридичних і фізичних осіб. Тобто з позицій послідовності розподільних відносин проблема полягає не в тому, скільки забирає держава, а коли і як вона це робить і як це впливає на систему економічних інтересів у суспільстві.

За ознакою рівня централізації національного доходу в бюджеті різні варіанти виділяються тільки в рамках моделі ринкової економіки. В фінансовій моделі планової економіки були відмінності, однак у порівнянні між окремими країнами вони не були суттєвими, а стосувались лише історичного аспекту. Так, в СРСР спостерігалось поступове досить плавне зростання долі централізації національного доходу в бюджеті - від рівня 40 % в шістдесяті роки до 75 % напередодні розпаду СРСР.

На підставі аналізу рівня централізації ВНП в бюджеті різних розвинених країн можливе умовне виділення трьох основних моделей: американської, західноєвропейської та скандинавської. Відмінність між цими моделями полягає у рівні фінансового забезпечення держави, що, в свою чергу, визначається характером виконання державою її функцій. Практично єдиним для всіх країн є повне забезпечення функції управління. Звісна річ, є відмінності у побудові державного апарату влади й управління, у структурі його органів, у чисельності зайнятих у ньому працівників. Однак у відносному вираженні частки видатків на державне управління у складі ВНП суттєвих відмінностей між країнами не існує, тобто вони не впливають на побудову фінансової моделі суспільства. Забезпечення виконання державою другої історичної функції - оборони -має більш значні відмінності. Є деякі країни, які практично відмовляються від воєнних видатків, є окремі країни, що мають досить потужний воєнний потенціал. Але більшість виходить з принципу мінімальної достатності. При цьому кожна країна має своє розуміння цієї достатності. Однак відмінності у підході до видатків на оборону не є визначальними у побудові фінансової моделі, хоча і впливають на неї.

Фінансове забезпечення економічної функції держави в сучасних умовах здійснюється в основному через фінансове регулювання. Бюджетне субсидіювання використовується в дуже обмежених рамках.

Отже, державне втручання в економіку не пов'язане з централізацією для цього значних коштів у бюджеті, а відтак, виконання державою економічної функції суттєво не впливає на побудову фінансової моделі суспільства.

Таким чином, залишається одна функція - соціальна, яка визначає характер фінансової моделі. Це дійсно так, оскільки підхід до її фінансового забезпечення різний. По-перше, за сферою дії. Всі основні ланки соціальної сфери (освіта, охорона здоров'я, культура), чи тільки окремі охоплюються державним фінансовим забезпеченням? По-друге, яким чином і в яких рамках вони забезпечуються державою? Тут підходи у кожної країни свої, що фактично свідчить про індивідуальність фінансових моделей. Однак, все-таки певні закономірності є, що і дає підставу виділити вказані вище три варіанти фінансової моделі суспільства.

Американська модель, яка заснована на максимальному рівні самозабезпечення і самофінансування, характеризується незначним рівнем бюджетної централізації (25-30 %). При цьому забезпечення виконання державою функції оборони виходить із воєнної доктрини, яка спирається на провідну роль США у світі. Це могутня у воєнній сфері держава, яка відповідно багато коштів витрачає на воєнні цілі. Для виконання економічної та соціальної функцій кошти теж централізуються, але за принципом мінімальності. Тобто фінансове втручання в економіку зводиться до того рівня, без якого просто не обійтись. В соціальній сфері розрахунок ведеться виходячи із необхідності забезпечення тільки тих верств населення, які не в змозі обійтись без державної фінансової допомоги. Оскільки частка такого населення незначна, то і потреба у фінансуванні соціальних програм мінімальна. Таким чином, дана модель створює максимальну фінансову стимуляцію. З одного боку, вона дає можливість заробляти, з іншого - вимагає цього. Кожний член суспільства, кожне підприємство мають опиратись тільки на власні сили. Фінансова модель не дає вмерти з голоду представникам соціального дна суспільства, але і прожити пристойно без власних доходів неможливо. Це досить жорстка модель, але водночас і високоефективна. Вона заснована по суті справи на примусовій фінансовій стимуляції.

Протилежністю американській є скандинавська модель. Для неї характерною є розгалужена державна соціальна сфера, що потребує і відповідного рівня централізації ВНП у бюджеті - до 60 %. Вона забезпечує належний рівень державних соціальних послуг для всього населення, хоча, звісна річ, існує для вибору і для конкуренції і приватний сектор. Ця модель характеризується як високим рівнем доходів населення, так і високим рівнем їх оподаткування. Вона створює клімат впевненості і соціальної врівноваженості, оскільки не така жорстка, як американська. Але вона можлива тільки за умов високого рівня культури і свідомості народу, відповідного відношення до праці, поваги до державного сектору. Якщо таких передумов немає, то модель, що заснована на подібному рівні централізації і відповідній побудові соціальної сфери, не може бути ефективною і веде до розвалу економіки, як це трапилось на теренах бувшого СРСР.

Західноєвропейська модель характеризується поміркованим рівнем централізації ВНП у бюджеті 40-50 %. Такою ж поміркованою вона є і в сфері оподаткування, і в сфері надання державою соціальних послуг, перш за все у сфері освіти. Загальна середня та вища освіта в умовах цієї моделі є досить доступними. Це державна політика, яка має відповідні об'єктивні передумови, адже у сучасному світі тільки освічена нація має широкі перспективи економічного та соціального розвитку. Однак необхідно розуміти, що це можливо за умов багатої країни, яка має відповідні кошти. Тобто, відзначаючи певні переваги цієї моделі, слід пам'ятати про реальні можливості.

Вибір моделі фінансових відносин і побудови бюджету держави залежить від багатьох чинників. Головним є критерій впливу на суспільство, на інтереси до праці і ефективного господарювання. Різноманітність моделей визначається різними історичними традиціями, різними природними умовами, багатством країни, завданнями, що стоять в соціальній та економічній сферах, а також психологією тієї чи іншої нації. Врешті-решт, кожний народ обирає ту економічну систему, ту фінансову модель, яка йому найбільше підходить і водночас дає відповідні результати.

Як система розподільних відносин, що характеризують рух вартості від одного суб'єкта до іншого, бюджет держави виражає певні фінансові протиріччя у суспільстві. Кожний суб'єкт хоче віддати до бюджету якомога менше, а отримати побільше. Це об'єктивне явище, притаманне і фінансам в цілому. Адже об'єкт фінансових відносин один - ВВП, а суб'єктів троє - юридичні і фізичні особи та держава. Ці протиріччя обов'язково повинні бути збалансованими, інакше підривається економічна база і порушується соціальний спокій у суспільстві. Тобто, необхідно встановлення оптимальних пропорцій розподілу ВВП через бюджет. Проблема полягає в тому, що науково-встановлених пропорцій не існує. Ніхто в світі ще математично не обґрунтував критерії оптимальності, не довів, якими ж мають бути пропорції. При цьому кожна країна має свої індивідуальні особливості, які впливають на її фінансову модель.

За відсутності прямих і точних критеріїв оптимальності кожна країна використовує посередні показники, які дозволяють оцінити її фінансову модель і збалансувати протиріччя. Як вказувалось раніше, основним критерієм ефективності виступає економічна і соціальна стабільність. Якщо економіка працює нормально, то значних протиріч і суперечностей в фінансовій моделі немає. Якщо відсутня соціальна напруга у суспільстві, то воно в цілому задоволене пропорціями розподілу. Вказані критерії оцінки відображаються і в доволі точних економічних показниках - рівні національного доходу на душу населення і темпах росту ВВП (ВНП). Це саме ті показники, які є основними при оцінці економіки кожної країни.

Розмір національного доходу на душу населення характеризує ступінь розвитку країни. Це один із основних критеріїв життєвого рівня, за цим показником здійснюється порівняння окремих країн. Як відносний показник, національний доход на душу населення показує, що підлягає розподілу в розрахунку на одного громадянина. Очевидно, що чим більший він за розміром, тим більше дістанеться кожному суб'єкту, а раз так, то і більше будуть задоволені їх вимоги. При цьому між показником національного доходу на душу населення і фінансовою моделлю існує тісний взаємозв'язок. З одного боку, чим більший він за розміром, тим легше задовольнити потреби всіх суб'єктів, в т.ч. і держави, тим легше встановити певну модель фінансових відносин. З другого боку, саме правильно обрана модель встановлює ту систему розподільних відносин, яка стимулює зростання ВВП як в загальному обсязі, так і в розрахунку на одного члена суспільства. Що ж є при цьому первинним явищем? Очевидно, що вибір фінансової моделі. Вона повинна створити стимули до праці. Якщо цього немає, то немає ні передумов для зростання ВВП, ні перспектив розвитку суспільства і створення відповідного рівня національного багатства. Саме проблема вибору фінансової моделі є найбільш актуальною для України. Фактично, залишилась основа фінансової моделі планової економіки з високим рівнем централізації національного доходу у бюджеті. Ця модель не відповідає ні сучасним умовам, ні завданням переходу до ринкових відносин. На її основі дуже важко забезпечувати зростання ВВП, що є першочерговим завданням для нашої країни.

Якщо показник національного доходу на душу населення характеризує досягнутий рівень економічного розвитку і фінансового благополуччя, то темпи зростання ВВП (ВНП) характеризують динаміку фінансових відносин. Інтереси кожного із суб'єктів розподільних відносин крім розмірів належної їм частки характеризуються прагненням постійного зростання маси доходів. Протиріччя фінансових відносин значно пом'якшуються при встановленні стабільних темпів зростання ВВП. Адже психологічно перш за все сприймається не сам по собі рівень національного доходу на душу населення і маса доходів кожного суб'єкта, а їх динаміка. Постійне зростання доходів створює сприятливий клімат у суспільстві. Як відомо, будь-яке зменшення доходів і зниження життєвого рівня негативно сприймаються населенням незалежно від того, який абсолютний розмір доходів. Навіть в найбільш багатих країнах негативно сприймається всього на всього сповільнення темпів росту доходів, не кажучи вже про їх падіння. І навпаки, в бідних країнах сприятливою є ситуація зростання хоч і незначних доходів. Якщо порівняти за розмірами доходи в розвинених і бідних країнах то вони просто різного ґатунку. Сприйняття їх, на перший погляд, навіть незрозуміле: чому сумують багаті і радіють бідні? Але пояснення дуже просте - сприймається насамперед динаміка. Ось чому таким важливим у фінансовому контексті є зростання ВВП.

Для бюджету зростання ВВП теж має дуже важливе значення. По-перше, при цьому зростають доходи держави, як і решти суб'єктів фінансових відносин при стабільних пропорціях розподілу. Головне ж, по-друге, що стабільне зростання ВВП створює передумови для зменшення частки держави. Розглядаючи цю залежність, слід зупинитись на факторах, які визначають рівень бюджетної централізації ВВП. Основним є обсяг і характер виконання державною її функцій. Оскільки характерним явищем новітньої історії є розвиток функцій держави, розширення сфери її фінансової діяльності, то і закономірним наслідком цього є зростання рівня бюджетної централізації, що характерно практично для всіх країн. Якщо ж абстрагуватись від цієї динаміки і виходити із установлених масштабів державної діяльності, то закономірним буде зменшення бюджетної централізації. Адже при стабілізації функцій держави відносно стабілізується і маса ресурсів, які потрібні для їх реалізації. В умовах, коли джерело цих ресурсів - ВВП постійно зростає, з'являється можливість зменшувати рівень бюджетної централізації. Саме цей фактор спричинив тенденцію поступового зниження рівня оподаткування. Зростання ВВП вигідно всім суб'єктам, але його результати найбільш відповідають інтересам юридичних і фізичних осіб, адже при цьому їх чисті доходи зростають як за рахунок загального рівня доходів, так і зниження рівня їх оподаткування.

В цілому бюджет держави, як економічна категорія є дуже складним явищем, яке відіграє важливу роль у суспільстві. Він врівноважує фінансові інтереси суб'єктів розподільних відносин, забезпечує збалансований розвиток країни. Через бюджет забезпечуються основні державні видатки. Важлива роль бюджету знайшла своє відображення і у відношенні до нього. В усіх країнах світу бюджетні відносини регулюються в законодавчому порядку, що дає підстави розглядати бюджет і як правову категорію.