Бюджетний менеджмент (2004)

Правова характеристика бюджету пов'язана із розглядом його як фінансового плану, що представляє собою розпис доходів і видатків основного централізованого фонду фінансових ресурсів держави. Правове регламентування бюджету здійснюється за двома напрямами. Перший - встановлення законів, що регламентують окремі статті доходів і видатків. Стосовно доходів це основний закон - "Про систему оподаткування" і закони, які регламентують справляння окремих податків: "Про податок на добавлену вартість", "Про акцизний збір", "Про податок на прибуток підприємств" та інші. По відношенню до видатків таких прямих законів не існує, але є закони, які визначають основи і пріоритети фінансування, наприклад, "Закон про освіту". Другий напрямок - це щорічне прийняття закону про державний бюджет і відповідних рішень місцевих органів влади про місцеві бюджети. Прийняття цих актів представляє собою законодавче затвердження бюджету як основного фінансового плану.

Розглядаючи бюджет як фінансовий план, слід відзначити, що його вертикальна структура (за рівнями органів влади і управління) відповідає структурі бюджетного устрою. Оскільки в даний час немає єдиного бюджету країни, то відсутній і відповідний єдиний фінансовий план. Зведений (консолідований) бюджет України як фінансовий план не затверджується, хоча в законі "Про бюджетну систему України" і зазначено, що вона базується на принципі єдності. Зведений бюджет використовується як статистичне узагальнення планових і фактичних показників. Це довідковий документ, який показує суму ресурсів, що мобілізуються і перезподіляються через бюджет, роль і місце бюджету в економічній системі. З позиції фінансового плану розглядається сукупність державного бюджету України, Республіканського бюджету Криму, місцевих бюджетів. Державний бюджет є фінансовим планом центральних органів влади і управління. Він відображає загальнодержавні потреби в фінансових ресурсах, джерела їх формування, розподіл і перерозподіл. Саме Державний бюджет в першу чергу характеризує економічну соціальну політику держави. Республіканський бюджет Криму та місцеві бюджети виступають фінансовими планами регіональних органів представницької та виконавчої влади і характеризують їх фінансову діяльність.

Бюджет може складатись у вигляді одного чи декількох фінансових планів. Скажімо, в царській Росії свого часу існувало два бюджети - звичайний і надзвичайний, які відрізнялись своєю відкритістю (надзвичайний був закритим і дані про нього не публікувались). В сучасних умовах в окремих країнах поділ бюджету відбувається за напрямками використання коштів - поточні і капітальні витрати. Відповідно створюється поточний бюджет і бюджет розвитку. При цьому проводиться і розподіл доходів між ними. Як правило, поточний бюджет забезпечується поточними, насамперед, податковими надходженнями і має бути збалансованим. Бюджет розвитку може бути дефіцитним. Джерелом покриття дефіциту виступають державні позики, в тому числі цільові. Такий поділ бюджету проводився в бувшому СРСР на початку 90-х років. У даний час законодавством України передбачається формування видатків бюджетів за вказаними ознаками.

В Україні, бюджет як фінансовий план відрізняється від бюджету як економічної категорії, оскільки до складу державного бюджету при затвердженні включаються також фонди цільового призначення. Так, до Державного бюджету на 1997 р. були включені Фонд для здійснення заходів щодо ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи та соціального захисту населення, Державний інноваційний фонд, Фонд охорони навколишнього природного середовища, Державний фонд сприяння зайнятості населення, Фонд розвитку паливно-енергетичного комплексу, Фонд соціального захисту інвалідів та аналогічні їм за змістом відрахування і збори на будівництво, реконструкцію, ремонт і утримання автомобільних доріг загального користування. До 1997 р. у Державний бюджет включався Пенсійний фонд. Сума цільових фондів у 1997 р. складала 21 % у складі доходів і 16 % у складі видатків. До 1997 р. фонди цільового призначення складали біля третини Державного бюджету. Такий підхід не є правомірним, хоча і має свої причини: таким чином встановлюється законодавче регулювання формування і використання вказаних фондів. В зв'язку з цим, посилюється контроль за цільовим і раціональним використання коштів. Однак включення цільових фондів до бюджету змінює структуру його доходів і видатків і не дає можливості точно проаналізувати фінансову політику держави.

Бюджет як фінансовий план характеризується складом доходів і видатків, які характеризують фінансову діяльність держави. Визначальну роль при цьому відіграють видатки. Вони об`єднуються в такі групи:

соціальний захист населення;

фінансування соціально-культурних закладів, установ та заходів;

фінансування науки;

народне господарство;

національна оборона;

управління державою та її зовнішньополітична діяльність;

обслуговування державного боргу;

інші видатки.

Доходи бюджету групуються за такими ознаками:

податкові надходження:

прямі податки;

непрямі податки;

платежі за ресурси та інші податкові надходження;

неподаткові доходи;

державні позики.

Склад і структура видатків бюджету як основного фінансового плану характеризують економічну і соціальну політику країни, її воєнну доктрину. Так, в Україні характерною ознакою останніх років є відсутність певних пріоритетів. Це пояснюється тим, що в умовах важкого фінансового стану фінансова політика держави спрямована на підтримання на мінімальному рівні усіх сфер та галузей. Навіть досить розгалужений склад видатків на народне господарство відображає в основному поточні затрати. У складі видатків є досить специфічні статті, які відображають сучасні проблеми України. Наприклад, фінансування будівництва житла для військовослужбовців і членів їх сімей, фінансування заходів з конверсії, фінансування заходів, пов'язаних з поверненням кримськотатарського народу та осіб інших національностей, які були незаконно депортовані з Україні, відшкодування сільськогосподарським та переробним підприємствам власних коштів, витрачених на будівництво об'єктів соціально-культурного призначення на селі та інші.

Склад і структура доходів бюджету теж відображає складне економічне становище України. Податки забезпечують біля 60 % надходжень. У їх складі тільки податок на добавлену вартість виділяється досить значною питомою вагою: в 1995 р. - 21,6 %, в 1996 р. - %. Основну ж питому вагу займає рентна плата за нафту і газ, що видобуваються в Україні, та різниця в цінах на природний газ.

Як фінансовий план бюджет не є чимось обособленим. Він входить як складова частина в єдину систему фінансового планування в країні. Разом з тим це не звичайна складова частина. Бюджет виступає основним і провідним фінансовим планом. Основна роль бюджету полягає в тому, що в ньому концентрується основна частина фінансових ресурсів. В бюджеті відображається рух ресурсів з найбільш важливих для держави напрямків. Провідна роль бюджету пов'язана з тим, що він відіграє регулюючу і спрямовуючу роль в системі фінансових планів. Всі фінансові плани зв'язані з бюджетом, їх стан і збалансування визначається характером і розмірами взаємовідносин з бюджетом.

Взаємозв'язок бюджету з фінансовими планами підприємств, організацій і установ носить в основному односторонній характер. Ті з них, що здійснюють діяльність на основі комерційного розрахунку складають фінансовий план у вигляді балансу доходів і видатків. Вони є платниками податків. В їх фінансових планах відображається балансовий прибуток, сплата податків в бюджет, чистий прибуток і його використання. Податкові взаємовідносини з бюджетом регулюють фінансові плани підприємств і визначають їх реальні можливості. Підприємства державного сектору економіки крім сплати податків можуть отримувати асигнування з бюджету у вигляді державних дотацій і бюджетних позичок. Такі взаємовідносини теж відображаються в фінансових планах і визначають їх фінансовий стан. В сучасних умовах, з одного боку, стоїть завдання ліквідації збитковості і бюджетного датування підприємств, а, з другого, в умовах економічної кризи, держава змушена фінансово підтримувати найбільш важливі галузі і підприємства. Однак з переходом до ринкових відносин бюджет перестав виконувати функцію збалансування фінансових планів підприємств. Тепер ця функція покладається на кредит, а бюджет може забезпечувати тільки певну фінансову підтримку як за рахунок пільг з оподаткування, так і шляхом виділення асигнувань.

Підприємства соціальної сфери, що знаходяться на бюджетному фінансуванні, складають фінансовий план у вигляді кошторису видатків. В ньому відображаються бюджетні асигнування, які є джерелом фінансового забезпечення. Обсяг видатків залежить насамперед від стану бюджету. В нормальних умовах кошторисне фінансування здійснюється за нормативним методом. Величина нормативів залежить як від реальних потреб в ресурсах, так і від можливостей бюджету - чим кращий стан бюджету, тим більші за розміром норми. Під час фінансової кризи, в якій зараз знаходиться Україна, бюджетне фінансування здійснюється на основі комбінованого підходу. Частина видатків, в першу чергу на заробітну плату, фінансується за встановленими (однак на досить низькому рівні) нормами, частина виходячи із реальних можливостей бюджету. Впровадження в соціальній сфері елементів комерційного розрахунку шляхом розвитку платних послуг веде до змін в їх фінансовому плануванні і до формування нових взаємовідносин з бюджетом. Бюджетні асигнування виступають тільки одним із джерел фінансових ресурсів, причому їх роль і питома вага будуть зменшуватись за рахунок розширення форм і методів фінансової діяльності.

Бюджет як фінансовий план також тісно взаємозв'язок з іншими ланками державних фінансів - фондами цільового призначення. Частина з них, як вже було показано раніше, безпосередньо включається в бюджет при його затвердженні, хоча і виконуються вони обособлено. Інші Фонд соціального страхування та Пенсійний фонд складаються і виконуються окремо. Однак вони теж мають з бюджетом, оскільки можуть мати як цільові надходження коштів з бюджету, так і перерахування в бюджет.

Система фінансового планування включає в себе також складання зведеного фінансового плану, або, як його ще називають, балансу фінансових ресурсів країни. Бюджет займає в ньому визначальне місце. До складу зведеного фінансового плану включаються показники консолідованого бюджету. Призначення зведеного фінансового плану полягає у визначення обсягу фінансових ресурсів, їх розподілі між ланками фінансової системи та напрямами використання. При цьому реалізується провідна роль і регулююча функція бюджету в системі фінансових планів. Зведений фінансовий план на відміну від бюджету не має правового змісту, він не затверджується органами законодавчої влади. Однак його складання дає можливість узгодити і взаємо ув’язати показники різних фінансових планів. Це робочий документ, який створює передумови для ефективного управління фінансового системою. На даний час в Україні зведений фінансовий план в повному і завершеному вигляді не складається.

Бюджет як фінансовий план тісно взаємо ув’язаний з планом економічного і соціального розвитку. Характер взаємовідносин залежить від ролі і місця плану економічного і соціального розвитку в системі управління. В умовах планової економіки, коли план мав директивний характер, він займав провідне місце по відношенню до бюджету. Показники бюджету розраховувались на підставі показників плану. І хоча, звісно, в деякій мірі і показники бюджету впливали на план економічного і соціального розвитку, все ж визначальною була роль плану. З переходом до ринкових відносин змінився і характер планування - від директивного до індикативного. Одночасно змінилось і співвідношення між бюджетом і планом. На даний час це врівноважена взаємозалежність. З одного боку, план виходить з тих фінансових можливостей держави, які зафіксовані в бюджеті. З другого, бюджет спрямовується на реалізацію планових завдань, на досягнення поставлених цілей. Пріоритетним в таких взаємовідносинах виступає все-таки бюджет, адже держава повинна виходити із своїх реальних фінансових можливостей, а не розробляти плани, які не підкріплені відповідними фінансовими ресурсами.

Таким чином, бюджет як фінансовий план відіграє дуже важливу роль в діяльності держави. Він визначає її можливості і пріоритети, її роль і форми реалізації закріплених за нею функцій. Це документ, що спрямовує діяльність держави, робить її конкретною і фінансово забезпеченою.