Бюджетний менеджмент (2004)

Вертикальна структура бюджету характеризується двома поняттями: бюджетний устрій і бюджетна система. Вони тісно взаємозв`язані. Бюджетний устрій характеризує, яким чином побудована бюджетна система, тобто бюджетний устрій - це організація вертикальної структурної побудови бюджету держави за рівнями влади. Бюджетна система відображає складові частини бюджету, тобто це сукупність всіх бюджетів, які формуються в даній країні у відповідності з її бюджетним устроєм. Основи бюджетного устрою досить стабільні і мають в цілому однакові чинники в різних країнах. Бюджетні ж системи різних країн можуть досить відрізнятись, хоча і засновуються на однакових підвалинах.

Основами бюджетного устрою, які характеризують напрямки та форми вертикальної побудови бюджету, виступають:

- встановлення принципів побудови бюджетної системи;

- виділення видів бюджетів;

- розмежування доходів і видатків між ланками бюджетної системи;

- організація взаємовідносин між різними бюджетами.

Принципи побудови бюджетної системи є головним і визначальним елементом у бюджетному устрої. Саме вони визначають характерні ознаки і риси бюджетного устрою тієї чи іншої країни. Принципи побудови бюджетної системи розглядаються за двома напрямами. Перший напрямок характеризує структурну побудову бюджету, другий - взаємозв`язок різних ланок.

Можливі три варіанти структурної побудови бюджету виходячи з трьох різних принципів. По-перше, можливе створення єдиного для всієї країни бюджету на основі принципу централізації державних фінансових ресурсів в єдиному фонді. Цей варіант дає можливість сконцентрувати всі ресурси в одному бюджеті, що спрощує управління ним. Але це підриває автономність місцевих органів влади, робить їх взагалі або непотрібними, або недієздатними. Навіть теоретично він можливий тільки в невеличких країнах, а практично застосовується в тих з них, так званих карликових країнах, де немає територіального поділу. При наявності територіального поділу такий варіант ніколи не застосовується, бо неможливо з єдиного центру врахувати всі потреби на місцях. По-друге, можливий протилежний варіант, який засновується на принципі децентралізації. Він передбачає створення тільки регіональних бюджетів. При цьому загальнодержавні потреби можуть фінансуватись за рахунок відрахувань на централізовані потреби. Але і цей варіант настільки складний і неефективний, що теж ніде не використовується. По-третє, виходячи із необхідності врахування як загальнодержавних, так і місцевих потреб створюється декілька рівнів бюджету виходячи з принципу поєднання на кожному рівні централізованих і децентралізованих бюджетів. Саме такий принцип є загальноприйнятим у світі.

Встановлення вертикальних рівнів засновується на виділенні видів бюджетів. Бюджетний устрій кожної країни базується на її політичному устрої та на адміністративно-територіальному поділі. Виділяється два види бюджетів: центральні та місцеві. При цьому в країнах з федеративним устроєм може існувати два різні види центральних бюджетів: загальний для федерації і центральні бюджети членів федерації. Так, в США існує федеральний бюджет і бюджети кожного штату. В бувшому СРСР окремо формувались союзний бюджет і республіканські бюджети союзних республік. Центральний бюджет в різних країнах може мати різні назви: центральний, державний, загальнодержавний, федеральний та ін. В Україні, наприклад, використовується термін “Державний бюджет”. Однак назва не міняє суті цього виду бюджету - він призначений для забезпечення загальнодержавних потреб. Місцеві бюджети відповідно забезпечують потреби певних регіонів та населених пунктів. Їх склад відображає територіальний поділ країни.

Другий напрямок встановлення принципів побудови бюджетної системи характеризує взаємозв`язок між її ланками. Тут існують два альтернативні підходи - встановлення або єдності всіх бюджетів, або їх автономності. Принцип єдності означає, що всі складові елементи бюджету складають в сукупності зведений - консолідований бюджет, який затверджується і виконується в загальному обсязі. На загальнодержавному рівні зведений бюджет держави включає центральний бюджет та зведені бюджети автономій і адміністративних одиниць першого рівня. В Україні до них відносяться Республіка Крим, області, міста державного підпорядкування. Відповідно консолідовані бюджети обласного рівня (областей, міст і автономій) включають централізовані регіональні бюджети і консолідовані бюджети адміністративних одиниць районного рівня (в Україні - райони і міста обласного підпорядкування) і т.д. в залежності від кількості рівнів адміністративно-територіального поділу. Таким чином, характерною ознакою принципу єдності є наявність консолідованого бюджету як офіційно затвердженого фінансового плану. Слід зазначити, що консолідований бюджет може складатись і як довідковий документ для встановлення загальної суми бюджетних ресурсів. Але це тільки довідковий зведений бюджет, який ніким не затверджується і ніхто не відповідає за його виконання в загальній сумі.

Єдність бюджету забезпечується єдиною доходною базою всіх бюджетів та єдиною системою видатків бюджету. При цьому допускається перерозподіл коштів між бюджетами як шляхом прямого вилучення чи передачі частини доходів, так і шляхом бюджетного регулювання, тобто встановленням нормативів розподілу доходів виходячи із рівня забезпеченості кожного бюджету. Принцип єдності проявляється в організації керівництва процесом складання і виконання бюджету із єдиного центру. Оскільки затверджується консолідований бюджет, то в його складі затверджуються і централізований бюджет, і відповідні регіональні консолідовані бюджети в загальному їх обсязі. В цих умовах єдино можливою технологією процесу бюджетного планування є затвердження бюджету за системою "зверху донизу". При цьому немає значення, в якому порядку і в якій послідовності йде складання проекту бюджету "знизу-доверху", "зверху-донизу", чи паралельно. Головне, що поки не буде прийнятий бюджет вищого рівня, неможливе затвердження і бюджету нижчого рівня. Органи влади нижчого рівня не можуть ігнорувати і не виконувати встановлену бюджетну процедуру і затверджені на більш високому рівні показники їх бюджету.

Принцип автономності у побудові бюджетної системи означає, що кожний бюджет, що входить до її складу, являється відносно обособленою і самостійною частиною. Характер взаємовідносин між бюджетами різних рівнів (а без них не може навіть використовуватись термін "система", який означає сукупність саме взаємозв’язаних елементів) не тільки не підриває автономності кожного бюджету, а навпаки - підкреслює її. Принцип автономності зовсім не означає, що кожний бюджет є абсолютно відокремленою частиною Також він не передбачає повного самозабезпечення ресурсами і самофінансування. Він означає автономне управління кожним бюджетом і відсутність прямого перерозподілу коштів між бюджетами шляхом їх вилучення із бюджетів нижчого рівня до бюджетів вищого рівня. Не можуть переглядатись нормативи розподілу доходів на підставі покращання доходної бази бюджетів нижчого рівня за рахунок мобілізації місцевих ресурсів, введення місцевих податків і випуску місцевих позик.

В умовах автономності консолідований бюджет не складається і не затверджується. Він може використовуватись тільки як довідковий документ. Всі бюджети формуються незалежно один від одного, хоча і можуть мати певні взаємовідносини, які засновуються на договірних засадах, а не диктуються вищою ланкою управління.

Автономність бюджетів забезпечується чітким законодавчим розмежуванням доходів і видатків між бюджетами із забезпеченням кожного бюджету досить міцною і стабільною доходною базою. Воно підкріплюється широкими правами у встановленні місцевих податків, як у вигляді надбавок до загальнодержавних податків, так і у введенні місцевих податків і зборів, виходячи із регіональних особливостей. Автономність кожного бюджету відображається і в процедурі бюджетного процесу. Кожний орган влади і управління складає, затверджує і виконує безпосередньо тільки свій бюджет. За таких умов взагалі не стоїть питання про послідовність складання і затвердження бюджету: "зверху-донизу", чи "знизу-доверху". Кожний бюджет складається і виконується автономно, незалежно від бюджетного процесу як на більш високих, так і на нижчих рівнях бюджетної системи.

Автономність бюджетів може бути повною або частковою. Повна означає, що ні у формуванні доходної бази, ні у визначенні видатків не встановлюється ніяких обмежень. Терміни складання та затвердження бюджету теж визначаються кожним рівнем влади і управління самостійно. Однак на практиці повної автономії не існує. Є обмеження, які витікають як із діючого законодавства, так і з інтересів відповідних ланок. Ці обмеження можуть бути незначними і несуттєвими, а можуть і повністю підривати автономність. Характерним явищем у світовій бюджетній практиці є постійна спрямованість на розширення автономності бюджетів всіх рівнів.

Кожний із принципів встановлення взаємозв`язків і взаємовідносин між бюджетами має свої переваги і недоліки. Так, принцип єдності дає можливість керування бюджетними ресурсами із єдиного центру. За таких умов можлива концентрація ресурсів на певних напрямах, розширений їх перерозподіл між галузями та регіонами. Це дає в руки держави досить дієвий інструмент реалізації економічної і соціальної політики. Однак цей принцип практично зводить нанівець місцеву ініціативу у пошуку і мобілізації резервів зростання доходів і раціонального використання коштів за окремими напрямами видатків. Причиною цього є можливий перерозподіл коштів. Немає сенсу відшукувати додаткові надходження та економити на видатках, оскільки це призведе до перерозподілу доходів, або шляхом їх прямого вилучення, або шляхом зменшення нормативів відрахувань від регулюючих доходів. Таким чином, принцип єдності може базуватись тільки на жорсткому централізованому керівництві. За таких умов ініціатива на місцях не тільки не потрібна, вона просто шкідлива. Так звана самостійність місцевих бюджетів ні що інше, як гра в піжмурки. Вона тільки заважає єдиному керівництву, вона несумісна з ним.

Принцип автономності має прямо протилежні характеристики. Він створює всі передумови для ефективного і раціонального використання бюджетних ресурсів, для пошуку і залучення резервів. Адже якщо не буде таких передумов на місцях, то звідки взагалі візьмуться фінансові ресурси в державі і стимули до їх зростання? Звісна річ, що можливості державних структур у перерозподілі ресурсів значно скорочуються. Це важливо, бо бюджет виступає саме інструментом перерозподілу, а не первинного розподілу. Однак, це не таке вже й значне обмеження, адже врешті-решт саме для цього створюється центральний бюджет, централізовані регіональні бюджети.

В цілому, на підставі порівняльного аналізу можна відзначити, що більш ефективною і раціональною є бюджетна система, що побудована на засадах автономності кожного бюджету. Звісно, що це зовсім не означає автаркії і немає нічого спільного із ігноруванням загальнодержавних чи регіональних проблем. Саме для врегулювання цих проблем і створюються на кожному рівні централізовані і децентралізовані бюджети.

Важливим напрямом бюджетного устрою є розмежування доходів і видатків між бюджетами. Воно засновується на певних засадах, які витікають з багатьох факторів, насамперед, фінансової моделі суспільства, основ побудови податкової системи і системи доходів бюджету, врівноваженості територіального розвитку, форм власності. Кожна країна, вибираючи ту чи іншу модель бюджетного устрою, встановлює і певну систему розподілу доходів і видатків між бюджетами.

Розмежування доходів між бюджетами має забезпечити надійність і стабільність доходної бази бюджетів усіх рівнів. При цьому можливості мобілізації доходів на кожному рівні повинні безпосередньо залежати від зусиль відповідних органів влади та управління. Вони повинні також мати дієві важелі впливу на забезпечення надходження закріплених за ними податків, на платників цих податків. Інакше вони не зможуть вести ефективну фінансову політику в сфері доходів і будуть повністю залежні від некерованих ними процесів.

Розмежування доходів між бюджетами може проводитись двома основними методами. Перший: закріплення за кожним бюджетом певних доходів. Він властивий, насамперед, бюджетному устрою, що виходить з принципу автономності. Закріплення може встановлюватись шляхом повно передачі того чи іншого доходу у конкретний бюджет, чи шляхом встановлення нормативів розподілу окремих доходів між двома чи декількома бюджетами. Нормативи можуть встановлюватись як у твердо фіксованих розмірах в процентах від загальної суми надходжень, так і шляхом розподілу ставок податків. При цьому може фіксуватись розмір ставки, за якою здійснюються платежі до центрального бюджету, так максимальна ставка. Ставка надходжень до місцевих бюджетів встановлюється місцевими органами влади в рамках встановлених обмежень - максимальної ставки і ставки, за якою здійснюються платежі до центрального бюджету. Такий механізм дає можливість місцевим органам самостійно регулювати свою доходну базу і впливати на платників. Другий метод, який припустимий тільки при встановленні принципу єдності бюджетної системи, полягає у встановленні системи бюджетного регулювання, тобто проведенні відрахувань до бюджетів нижчих рівнів виходячи з їх потреб. При цьому всі доходи поділяються на дві групи: закріплені і регулюючі. Закріплення окремих доходів в цілому проводиться аналогічно, як і при попередньо розглянутому методі. Від регулюючих доходів щорічно встановлюються для кожного бюджету індивідуальні нормативи з метою збалансування цих бюджетів, або вирівнювання їх доходної бази. Бюджетне регулювання є способом централізованого керівництва в сфері складання, затвердження і виконання бюджету.

Розподіл видатків між бюджетами засновується на більш сталих засадах, бо визначається самим призначенням того чи іншого бюджету. Видатки загальнодержавного характеру фінансуються із центрального бюджету, видатки регіонального значення - із відповідних місцевих бюджетів. Тобто все залежить від того, як оцінюється значення тих чи інших видатків. В процесі розподілу видатків може застосовуватись два підходи. Перший полягає у розподілі за територіальною ознакою - місцем знаходження об`єкта фінансування. Другий виходить із відомчого підпорядкування - фінансування ведеться з бюджету того рівня, до якого відноситься орган управління, якому підпорядкований об`єкт фінансування.

Визначившись із принципами побудови бюджетної системи, встановивши види бюджетів і провівши розмежування доходів і видатків між ними, важливо організувати взаємовідносини між різними бюджетами. За напрямком взаємозв`язків вони бувають вертикальні і горизонтальні.

Вертикальні характеризують взаємовідносини між бюджетами різних рівнів. При цьому може встановлюватись правило проведення взаємозв`язків тільки між безпосередньо зв`язаними бюджетами, тобто такими, що стоять поруч у вертикальній структурі. Взаємовідносини через один чи декілька рівнів не допускаються. Горизонтальні взаємозв`язки відбуваються між бюджетами одного рівня. За організацією проведення взаємозв`язки бувають регламентовані і договірні. Регламентовані виникають і проводяться тільки у відповідності з діючими законодавчими і інструктивними документами і характеризуються встановленням чітких правил їх проведення. Договірні засновуються на відповідних домовленостях двох органів влади чи управління. При цьому окремі елементи таких взаємовідносин можуть теж регламентуватись, але виникають вони тільки на підставі угоди.