Бюджетний менеджмент (2004)

Бюджетний устрій і бюджетна система України встановлені Законом "Про бюджетну систему України". В першій редакції закон був прийнятий в 1991 р. Він юридично визначив побудову бюджетної системи нашої країни після проголошення державного суверенітету і незалежності. До цього самостійної бюджетної системи Україна не мала. Бюджети, які формувались в республіці, входили як складові ланки до єдиного бюджету СРСР. Відповідно до прийнятого закону бюджетна система України була побудована на тих самих принципах, які раніше були закладені в основу бюджетної системи СРСР. По суті справи Законом 1991 р. було зафіксовано виділення бюджетної системи України в самостійну структуру. Вказаний закон увійшов до числа тих, які відіграли основну роль у державотворенні, адже без бюджету і бюджетної системи держава існувати не може.

В перші роки незалежності процес розбудови держави і формування її бюджетної системи відбувався досить динамічно, в зв`язку з чим виникла необхідність вдосконалення бюджетного законодавства. В 1995 р. Закон "Про бюджетну систему України" був прийнятий в новій редакції. В ньому, насамперед, дано визначення бюджету: це план утворення і використання фінансових ресурсів для забезпечення функцій, які здійснюються органами державної влади України, органами влади Автономної Республіки Крим та місцевими Радами народних депутатів. Це визначення характеризує тільки одну сторону бюджету - як фінансового плану. Разом з тим, воно дещо звужене, оскільки трактує бюджету як фінансову базу органів державної і представницької влади. Але ж бюджет виступає фінансовою базою і органів управління, причому в ніскільки не меншій мірі.

В Законі визначені принципи бюджетного устрою: єдності, повноти, достовірності, гласності, наочності і самостійності усіх бюджетів. Що ж вкладається в їх зміст? Відповідно до Закону принцип єдності означає існування єдиного рахунку доходів і видатків кожної ланки бюджетної системи. Єдність бюджетної системи забезпечується єдиною правовою базою, єдиною бюджетною класифікацією, єдністю форм бюджетної документації, погодженими принципами бюджетного процесу, єдиного грошовою системою, єдиною соціально-економічною політикою, наданням необхідної статистичної та бюджетної інформації одного рівня бюджету іншому. Принцип повноти полягає у відображенні у бюджеті всіх доходів і видатків. Принцип достовірності - це формування бюджету на основі реальних показників, науково-обгрунтованих нормативів та відображення у звіті про виконання бюджету тільки тих доходів і видатків, які є результатом кінцевих касових операцій банків. Принцип гласності забезпечує висвітлення в засобах масової інформації показників бюджетів і звітів про їх виконання. Принцип наочності - це відображення показників бюджетів у взаємозв`язку з загальноекономічними показниками в Україні та за її межами шляхом використання засобів максимальної інформативності результатів порівняльного аналізу, визначення темпів і пропорцій економічного розвитку. Усі бюджети, що входять до складу бюджетної системи, є самостійними. Самостійність бюджетів забезпечується наявністю власних доходних джерел і правом визначення напрямів їх використання відповідно до законодавства України. Разом з тим при складанні і виконанні своїх бюджетів відповідні органи влади враховують загальнодержавні інтереси.

Аналіз зазначених у законі принципів дає можливість зробити декілька висновків. По-перше, допущена неточність і неузгодженість окремих статей закону. Стаття 4 називається "Принципи бюджетного устрою". Це неправильно, адже бюджетний устрій сам визначає принципи побудови бюджетної системи. На це ж вказується в статті 3: "Бюджетний устрій - це організація і принципи побудови бюджетної системи, її структури, взаємозв`язок між окремими ланками бюджетної системи". По-друге, окремі принципи - повноти, достовірності, гласності, наочності - не мають ніякого відношення ні до бюджетного устрою, ні до бюджетної системи. Це принципи організації бюджетного процесу. Також до бюджетного процесу відноситься принцип єдності, в такому вигляді, як його сформульовано в законі. Адже єдність бюджетної системи це об`єднання всіх бюджетів в єдине ціле - зведений (консолідований) бюджет, а не наявність одного рахунку для доходів і видатків. Але такий бюджет як окремий фінансовий план не формується. Він, як зазначено в ст. 2, використовується для аналізу і визначення засад державного регулювання економічного і соціального розвитку. Тобто принцип єдності фактично не реалізується у побудові бюджетної системи України. По-третє, в законі так чітко і не визначено, на яких принципах базується бюджетна система України. Принцип єдності, як відзначено вище, не досягається. Принцип автономності не встановлено. Натомість виділяється розпливчатий термін "самостійність", однак тут же дається вказівка на необхідність врахування загальнодержавних інтересів.

Таким чином можна відзначити, що чітко встановлених принципів побудови бюджетної системи в Україні не встановлено. Фактично єдність бюджетної системи відсутня. Законом встановлюється фактично тільки єдине керівництво бюджетною системою і бюджетним процесом. Самостійність же зовсім не означає автономності, хоча вони і мають певні спільні ознаки. За таких умов бюджет стає погано керованим, бо за нього не відповідають повністю ні вищі владні структури, ні місцеві органи. Редакція 1995 р. Закону "Про бюджетну систему України" значно досконаліша за редакцію 1991 р. Але і вона не встановила чіткої організації побудови бюджетної системи. Адже можливі два альтернативні принципи - єдності і автономності. Спроби поєднати їх, причому в усіченому варіанті (єдність без консолідованого бюджету і самостійність замість автономності) тільки погіршують справу, роблять бюджетну систему погано керованою. Врешті-решт неможливо прийняти дієвий закон і побудувати ефективну бюджетну систему не визначившись з вихідними принципами. При такій невизначеності і весь закон і його окремі статті стають аморфними і можуть трактуватись як завгодно (все той же приклад - що означає положення ст. 4 "При складанні і виконанні своїх бюджетів відповідні органи влади враховують загальнодержавні інтереси"? Які інтереси, як їх враховувати і т. ін.).

Закон "Про бюджетну систему України" визначив її склад (стаття 2). Вона включає Державний бюджет, Республіканський бюджет Автономної Республіки Крим та місцеві бюджети. До місцевих бюджетів належать обласні, міські, районні, районні в містах, селищні і сільські. Склад бюджетної системи України із вказанням рівня адміністративного поділу представлений на схемі (рис. 4).

Місцеві бюджети в Україні поділяються на два види: централізовані регіональні і бюджети базового рівня самоврядування і самофінансування. До централізованих відносяться обласні, районні і міські в містах з районним поділом. До бюджетів базового рівня відносяться бюджети міст обласного і районного підпорядкування без районного поділу, бюджети сіл і селищ. В містах з районним поділом фактично до базового рівня відносяться і централізований - міський бюджет, і бюджети районів. Специфічною ознакою бюджетної системи України є те, що в селах, які не мають власних Рад народних депутатів, самостійні бюджети не утворюються. Тобто, якщо одна Рада об`єднує два чи більше села, то для них створюється єдиний бюджет.

Структура бюджетної системи характеризується питомою вагою окремих видів бюджетів у зведеному бюджеті. В Україні склалась структура бюджетної системи, в якій переважає централізація бюджетних коштів (табл. 2).