Бюджетний менеджмент (2004)

Кожна ланка бюджетної системи є відносно обособленим фондом фінансових ресурсів, який формується і використовується на підставі окремо затвердженого плану. Разом з тим, між ланками бюджетної системи може відбуватись рух ресурсів, який характеризує взаємовідносини між бюджетами. Ці взаємовідносини розглядаються за різними ознаками: їх формами і видами, стадією, на якій вони виявляються, напрямком руху коштів, правовим регулюванням.

За формами руху коштів взаємовідносини між бюджетами поділяються на чотири групи:

- субсидіювання;

- вилучення коштів;

- взаємні розрахунки;

- бюджетні позички.

Субсидіювання характеризує виділення коштів із бюджету вищого рівня бюджетам нижчого рівня. Воно може здійснюватись з різних причин. По-перше, для надання фінансової допомоги тим бюджетам, у яких відносно слабка доходна база в порівнянні з їх видатками. Така ситуація характерна практично для всіх країн світу, оскільки в кожній з них є економічно розвинуті і відносно відсталі регіони. Поки що нікому не вдалось досягти абсолютно збалансованого розвитку регіонів, тим більше, що в історичному плані характерною є нерівномірність і нерівноцінність розміщення виробничих сил. По-друге, необхідність субсидіювання витікає з пропорцій розподілу ресурсів між центральним і місцевими бюджетами. Поки що переважає централізація бюджетних ресурсів. Спочатку вони концентруються у центральному бюджеті, а потім розподіляються між регіонами. Тому, відзначаючи недостатню доходну базу місцевих бюджетів, слід пам`ятати, що це дуже відносно. Змінивши розподіл доходів між рівнями бюджетів, можна змінити і рівень забезпеченості кожного бюджету ресурсами. По-третє, необхідність субсидіювання може визначатись тимчасовими факторами, наприклад, реалізацією окремих державних програм, на які виділяються кошти із центрального бюджету, а фінансування здійснюється з місцевих.

Видами субсидіювання виступають: субсидії, субвенції, дотації. Субсидії як загальна форма субсидіювання характеризують передачу коштів для надання фінансової допомоги. Вони можуть мати як цільовий, так і знеособлений характер. Цільові субсидії виділяються під певні видатки чи програми і не можуть використовуватись не за призначенням. Звичайні субсидії виступають для бюджетів, що їх отримують, як звичайні доходи і тому можуть використовуватись на будь-які цілі. Для органів влади, які виділяють субсидії більш характерним, є прагнення до надання цільових субсидій. Навпаки, ті, хто отримує субсидії, зацікавлені в їх знеособленому характері. Але так чи інакше, будь-які субсидії посилюють фінансову базу відповідних бюджетів. Адже, отримавши цільову субсидію, можна кошти, що звільнились на даних видатках, спрямувати на фінансування інших видатків. Субвенції - це такий вид субсидіювання, який передбачає дольову участь декількох бюджетів у фінансуванні певних видатків чи проектів. Як правило, вони виділяються за умов, коли бюджет, який отримує субвенцію, забезпечує покриття встановленої для нього долі видатків. Такий вид субсидіювання має більш активний вплив, оскільки передбачає пошук місцевих ресурсів. Субвенції носять цільовий характер, що витікає безпосередньо з їх суті. Як правило, вони виділяються з бюджету розвитку, а не на фінансування поточних витрат. Дотації - це виділення коштів для збалансування бюджетів). Якщо розміри субсидій і субвенцій не ув`язуються безпосередньо зі станом того чи іншого бюджету, то дотація видається саме для покриття тих видатків, на які не вистачає доходів і, як правило, в розмірі, який визначається як різниця між видатками і доходами. Як інструмент впливу дотації значно слабкіші, чим субсидії і особливо субвенції.

Вилучення коштів є формою взаємовідносин протилежного за змістом і за напрямком руху ресурсів субсидіюванню, а саме такому виду як дотації. На відміну від субсидіювання, яке поширено в усьому світі, вилучення коштів є характерною ознакою бюджетних систем, побудованих виходячи з принципу єдності. Вилучення коштів проводиться в розмірі перевищення доходів над видатками у тих бюджетів, де воно виникає. Звісно, це досить відносне перевищення, адже завжди знайдуться напрями використання коштів. Таке перевищення може встановити тільки орган влади чи управління більш високого рівня на основі нормування видатків. Про відносність такого перевищення свідчить той факт, що в Україні вилучення коштів встановлюється в умовах значного дефіциту бюджетів всіх рівнів. В умовах автономності бюджетів про вилучення коштів не може бути і мови. Більше того, і політика субсидіювання організується таким чином, щоб не підривати зацікавленості в зростанні доходів і економному та раціональному фінансуванні видатків.

Взаємні розрахунки між бюджетами виникають при перерозподілі доходів і видатків між бюджетами після їх затвердження. Перерозподіл доходів може відбуватись внаслідок змін податкового законодавства або зміни нормативів розподілу регулюючих доходів. Внаслідок цього один бюджет втрачає доходи, хоча вони були для нього заплановані, другий отримує додаткові, непередбачені планом надходження. Оскільки така зміна доходної бази не відображає ні прорахунків однієї сторони, ні зусиль другої, а бюджети обох мають враховувати заплановані видатки, то проводяться взаємні розрахунки з передачі додаткових, непередбачених планом доходів від одного бюджету до іншого. Перерозподіл видатків відбувається при зміні відомчого підпорядкування суб`єктів фінансування (при встановленому відомчому принципі розподілу видатків), або при передачі фінансування певних заходів з одного бюджету до іншого. При цьому в одного бюджету відбувається вивільнення доходів, утворюється їх відносний (до плану) надлишок, а у другого, навпаки, нестача доходів для фінансування непередбачених видатків. Для усунення дисбалансу необхідно передати на суму перерозподілених видатків доходи з одного бюджету до іншого.

Бюджетні позички - це взаємовідносини між бюджетами з приводу тимчасової передачі коштів з одного бюджету до іншого. Потреба в цьому виникає внаслідок тимчасових касових розривів у виконанні бюджету. Касовий розрив характеризується неспівпаданням у часі фінансування видатків і отримання доходів: видатки випереджають надходження доходів. Він може виникати внаслідок декількох причин. По-перше, від неузгодженості термінів фінансування видатків і сплати податків та інших платежів до бюджету. Такі прорахунки в цілому неприпустимі, однак в умовах, скажімо, постійної зміни податкового законодавства можуть мати місце. По-друге, касовий розрив може виникнути внаслідок затримок в надходженні доходів, що є цілком ймовірним і в звичайних умовах, і, особливо, під час економічної та фінансової кризи, зокрема, кризи неплатежів. По-третє, касовий розрив може бути пов`язаний з необхідністю фінансування непередбачених видатків, або перенесення їх фінансування на більш ранні терміни.

Необхідно підкреслити, що бюджетні позички пов`язані саме з касовим розривом у виконанні бюджету як тимчасовим явищем. Тобто, доходів не вистачає саме на певну дату - потім вони надійдуть. Стосовно незбалансованого дефіцитного бюджету бюджетні позички не можуть використовуватись. Адже для їх погашення не буде відповідних надходжень. Тому в такому випадку використовується субсидіювання, а не бюджетні позички.

За стадією, на якій виявляються взаємовідносини між бюджетами, вони поділяються на дві групи. До першої відносяться ті, необхідність в яких визначається в процесі бюджетного планування. Це субсидіювання та вилучення коштів. Складаючи й розглядаючи проект бюджету одні органи влади і управління повинні визначати потребу в отриманні субсидій, субвенцій чи дотацій, другі - можливості в їх наданні. Аналогічно визначаються й обсяги вилучення коштів. На підставі цього при затвердженні бюджету приймається рішення про субсидіювання окремих бюджетів чи вилучення коштів у тих бюджетів, де є їх надлишок. Обсяги субсидій, субвенцій і дотацій та вилучення коштів встановлюються окремою статтею в Законі про державний бюджет чи рішенні про затвердження відповідного місцевого бюджету. Сам же процес субсидіювання чи вилучення коштів відбувається в процесі виконання бюджету. До другої групи відносяться ті взаємовідносини між бюджетами, необхідність в яких визначається вже в процесі виконання бюджету. Це взаємні розрахунки та бюджетні позички. Вони не плануються і не включаються до затвердженого бюджету. Навпаки, вони виникають якраз внаслідок відхилень виконання бюджету від його затверджених показників. Тобто, взаємовідносини другої групи і визначаються і здійснюються в ході виконання бюджету.

За напрямком руху коштів розрізняють вертикальні і горизонтальні взаємовідносини. Вертикальні характеризують рух коштів між різними рівнями бюджетної системи, а горизонтальні - між бюджетами, що належать до одного рівня. Більш поширеними і розвиненими є вертикальні взаємовідносини, оскільки вони контролюються органами влади і управління вищого рівня.

За правовим регулюванням взаємовідносини між бюджетами поділяються на дві групи: регламентовані законодавчими актами та інструктивними документами і договірні. Це дещо умовна класифікація, оскільки в деяких формах взаємовідносин присутні елементи і правового регламентування і договірні стосунки. Наявність навіть окремих елементів правового регулювання дає підставу відносити такі відносини до регламентованих.

Основна форма взаємовідносин між бюджетами - субсидіювання, носить в цілому регламентований характер. Угоди на виділення субсидій не складаються, хоча певні домовленості між органами влади та управління, звісна річ, існують: одні звертаються з проханням про одержання субсидій, другі розглядають ці звернення. Однак виділення субсидій може відбуватись і без звернення відповідних органів влади чи управління. Регламентування субсидіювання визначається насамперед законом "Про бюджетну систему України". Стаття 22 надає повноваження Верховній Раді України, Верховній Раді Автономної Республіки Крим, місцевим Радам народних депутатів та органам державної виконавчої влади визначати розміри дотацій, субвенцій бюджетам нижчого територіального рівня та їх цільове використання. Статтею 17 встановлено, що порядок та умови надання і використання дотацій та субвенцій затверджується Верховною Радою України.

Регламентований характер носять також вилучення коштів і взаємні розрахунки. Вони виникають при певних обставинах і проводяться за чітко встановленим порядком.

Бюджетні позички регулюються на підставі рішень відповідних органів місцевої влади та управління. Вони мають договірні елементи, хоча теж досить жорстко регламентуються.