Бюджетний менеджмент (2004)

Фінансовий контроль в бюджетному процесі представлений такими видами ревізійної та аналітичної діяльності:

контроль за виконанням основного фінансового плану держави - державного бюджету, бюджету Автономної Республіки Крим і місцевих бюджетів по доходах і видатках;

дотримання вимог податкового законодавства щодо своєчасного і повного виконання фінансових зобов'язань юридичними особами перед бюджетом;

збір і аналіз фінансової інформації, у тому числі результатів податкового контролю, пошук резервів зростання фінансових ресурсів і розробка пропозицій по додатковому залученню їх в бюджет;

забезпечення ефективного, раціонального використання бюджетних коштів шляхом удосконалення нормування витрат, контролю за дотриманням встановлених лімітів, норм і нормативів, розробки і впровадження функціонально розвиненої інформаційної комп'ютеризованої системи касового виконання державного і місцевих бюджетів;

виявлення і ліквідація диспропорцій в розподілі фінансових ресурсів по галузях народного господарства і територіях, визначення суспільних пріоритетів з метою диференційованого по мірі значимості задоволення потреб у фінансових ресурсах галузей і регіонів;

виявлення фактів розбазарювання державних коштів, їх нецільового використання, безгосподарності, розтрат і розкрадання, проведення профілактичних заходів боротьби з корупцією і хабарництвом.

Отримані в процесі фінансового контролю результати перевірок, їх аналіз є основою для розробки нових прогнозів, планів, перегрупування фінансових ресурсів, зміни форм фінансових відносин і концепції фінансової, у тому числі і бюджетної політики.

Фінансовий контроль в бюджетному процесі - це контроль держави на макрорівні, який здійснюється відповідними законодавчими органами влади і державними органами управління при складанні, розгляді, затвердженні бюджетів, їх виконанні і контролі за їх виконанням, а також затвердженні звітів про виконання бюджетів, що входять до бюджетної системи України. Він спрямований на реалізацію фінансової політики держави у сфері бюджетних відносин і за своєю сутністю являє собою комплекс заходів, що проводяться державою з метою забезпечення формування і раціонального використання бюджетних коштів і коштів позабюджетних фондів цільового призначення.

Сферою фінансового контролю є практично всі етапи бюджетного процесу, що наглядно представлено на схемі.

У процесі бюджетного планування важливу роль відіграє попередній фінансовий контроль за визначенням обсягу фінансових ресурсів держави і окремих адміністративно-територіальних одиниць, мобілізованих в бюджет, їх розподілом між окремими суспільними потребами. Фінансові органи аналізують прогнозні показники економічного та соціального розвитку, які є основою для розробки проектів Державного бюджету України і місцевих бюджетів. Особливу увагу приділяють показникам, від яких залежить обсяг бюджетних доходів, а також розмір і структура запланованих видатків. В першу чергу це стосується таких показників, як загальний обсяг національного доходу і його розподіл на фонди споживання і нагромадження. Розглядаються і аналізуються також обсяги валового внутрішнього продукту і його складових; фактори зростання випуску і реалізації продукції, що виробляється різними галузями народного господарства; фактори зростання рентабельності, скорочення витрат виробництва і обігу; товарообіг, його відповідність грошовим доходам населення; обсяг капіталовкладень і їх забезпечення необхідними матеріальними і фінансовими ресурсами; дані про зміну складу об'єктів, що підлягають бюджетному фінансуванню; контингенти в закладах освіти, охорони здоров'я і т.д.

На основі такого аналізу міністерство фінансів і фінансові органи на місцях розробляють і вносять конкретні пропозиції щодо забезпечення намічених видатків фінансовими ресурсами, можливих резервів зростання бюджетних надходжень.

Розробка проекту бюджету здійснюється з урахуванням основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний рік, які визначаються в Бюджетній резолюції. Тому в процесі фінансового контролю звертається увага на відповідність проекту бюджету тим вимогам, які викладені в Бюджетній резолюції, зокрема посилення соціальної орієнтації бюджету; створення умов для макроекономічної стабілізації економіки та сприяння її структурній перебудові; послаблення інфляційних процесів; сприяння стабілізації матеріального виробництва та підвищенню його ефективності; вишукування додаткових джерел доходів бюджету; забезпечення ефективного використання бюджетних коштів. Визначаючи основні напрями бюджетної політики, Верховна Рада затверджує також розмір бюджетного дефіциту і рівень перерозподілу валового внутрішнього продукту через доходну частину зведеного бюджету України. Ці показники також враховуються при розробці проекту Державного бюджету, Відхилення від вимог Бюджетної резолюції повинні бути вмотивовані і зазначені окремо.

Вихідною базою для обрахунку бюджетних надходжень і видатків на наступний рік є оцінка виконання бюджету за попередній рік або ряд років. Очікуване виконання відповідного бюджету оцінюється всіма ланками бюджетної системи. Для цього використовуються фактичні дані про виконання показників бюджету за минулий період року /наприклад, за 3, 6 і 9 місяців/ і визначається очікуване виконання на ту частину року, яка залишилась. При цьому використовуються матеріали проведених протягом поточного року ревізій, перевірок, обстежень.

Обраховуючи доходи і видатки на новий бюджетний рік слід врахувати ті фактори, які можуть вплинути на їх розмір і структуру. Особливо важливе значення має правильна оцінка інфляційних процесів.

Для забезпечення реальності доходних джерел і напрямів бюджетних видатків важливе значення має контроль за відповідними розрахунками і обґрунтуваннями, які подаються до проекту бюджету міністерствами, відомствами, іншими органами державної виконавчої влади. Результати представлених розрахунків у грошових одиницях мають випливати з обсягу натуральних показників та норм чи нормативів витрат на розрахункову натуральну одиницю.

Фінансові органи аналізують фінансові плани і кошториси і визначають обсяг фінансування в межах наявних фінансових ресурсів. Важлива роль приділяється розробці і обґрунтуванню нормативів відрахувань від регулюючих доходів, розмірів бюджетних дотацій і субвенцій, які передбачається надати з Державного бюджету України, їх цільовому призначенню. Міністерство фінансів перевіряє техніко-економічне обґрунтування відрахувань від загальнодержавних податків і зборів, дотацій та субвенцій бюджетам Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, яке містить: статистичні дані про економічний, соціальний, природний та екологічний стан зазначених адміністративно-територіальних одиниць; інформацію про урядові програми подолання різниці в економічному і соціальному розвитку між адміністративно-територіальними одиницями.

Аналогічний контроль здійснюють обласні і районні фінансові органи в процесі доведення виконавчими органами влади вищого рівня безпосередньо Радам народних депутатів та їх виконавчим органам влади нижчого рівня проектних нормативів (відсотків) відрахувань від регулюючих доходів та сум контингентів цих доходів; розмірів дотацій і субвенцій, які передбачається надати з бюджету вищого рівня та їх цільового призначення; перелік видатків, які передбачається передати з бюджету вищого рівня в бюджет нижчого рівня.

Розгляд і затвердження проекту Закону про Державний бюджет України, а також звіту про його виконання, здійснює Верховна Рада в порядку, передбаченому Регламентом Верховної Ради України.

Через постійні комітети і Рахункову палату, створені при Верховній Раді, контролюється законність, правильність, доцільність і повнота передбачених в бюджеті доходів і видатків, а також правильність звіту про виконання бюджету. Аналогічними правами в межах їх компетенції користується Верховна Рада Автономної Республіки Крим і місцеві органи влади. Проекти бюджету Республіки Крим і місцевих бюджетів попередньо розглядаються відповідно постійними комісіями Верховної Ради Автономної Республіки Крим та постійними комісіями місцевих Рад народних депутатів.

Депутати в постійних комітетах і комісіях здійснюють глибоку і всебічну аналітичну роботу над прогнозними показниками економічного і соціального розвитку, доходів і видатків, бюджету, аналізують проекти фінансових планів підприємств і господарських організацій, планів доходів і кошторисів видатків бюджетних установ, нормативів відрахувань від загальнодержавних податків, зборів та інших обов'язкових платежів. При їх розгляді в комітети і комісії запрошуються керівники міністерств, відомств і інших органів, які детально інформують депутатів про роботу відповідних галузей і про ті заходи, які приймаються для покращення фінансово-господарської діяльності підвідомчих підприємств і організацій. Це сприяє більш повному виявленню невикористаних резервів виробництва, росту прибутку і додаткових надходжень в бюджет.

При аналізі показників доходів і витрат бюджету особлива увага звертається на їх обґрунтування з урахуванням впливу зміни цін, заробітної плати, норм матеріальних і грошових витрат, змін чинного законодавства щодо податків, визначення впливу зовнішньоекономічних факторів, вишукування можливостей збільшення доходів бюджету і скорочення його видатків.

У результаті розгляду проекту Державного бюджету постійні комітети Верховної ради готують висновки щодо проекту Закону про Державний бюджет України. Аналогічні висновки по відповідному бюджету дають комісії Верховної Ради Автономної Республіки Крим і місцевих Рад народних депутатів.

У цих висновках містяться: загальна оцінка виконання бюджету поточного року; зауваження про недоліки в роботі галузей народного господарства при виконанні бюджету і можливість їх усунення; загальна оцінка представленого на наступний рік бюджету, його відповідність прогнозним макропоказникам економічного і соціального розвитку; пропозиції по зростанню доходів бюджету на основі більш повного виявлення внутрішньогосподарських резервів і можливих скороченнях недоцільних бюджетних видатків. Підготовлені постійними комітетами і окремими депутатами висновки і пропозиції щодо проекту бюджету направляються в комітет з питань бюджету, який аналізує їх і робить загальний висновок по представленому звіту про виконання бюджету і проекту бюджету на наступний бюджетний рік.

Загальний нагляд за виконанням Державного бюджету здійснює Міністерство фінансів України, яке розподіляє кошти між розпорядниками, через уповноважених контролерів санкціонує використання ними бюджетних коштів, контролює витрачання коштів, виділених з державного бюджету за всіма напрямами і видами витрат, проводить перевірку випадків порушення і вживає необхідних санкцій до порушників або подає відповідні проекти рішень Президенту України чи Верховної Раді України.

Державний бюджет України, бюджет Автономної Республіки Крим і місцеві бюджети виконуються за відповідним кошторисом доходів і видатків з поквартальним розподілом.

Фінансові органи ведуть облік сум надходжень бюджетних доходів, що дозволяє здійснювати оперативний бюджетний контроль за виконанням квартальних і річних планів надходження платежів і податків.

Якщо в ході виконання державного бюджету рівень його дефіциту перевищує встановлений або значно знижуються надходження від доходних джерел, Верховна рада України за пропозицією Кабінету Міністрів України, приймає рішення про запровадження пропорційного скорочення затверджених бюджетних видатків щомісячно по всіх статтях бюджету (крім захищених статей, перелік яких визначається Верховною радою) до кінця бюджетного року. Пропорційне скорочення бюджету може бути запроваджено також, якщо в ході виконання бюджету його дефіцит не зменшується, внаслідок чого виникає неспроможність фінансування передбачених бюджетом заходів. За наявності вищеназваних обставин державний бюджет виконується за видатками в тих самих пропорціях щодо загальної суми видатків бюджету, які затверджені Верховною Радою України. Міністерство фінансів України здійснює поквартальний контроль за дотриманням пропорційного фінансування.

Республіканський бюджет Автономної Республіки Крим і місцеві бюджети виконуються за видатками в тих самих пропорціях щодо загальної суми видатків відповідного бюджету, які затверджені відповідними Радами народних депутатів. Контроль за пропорційним фінансуванням здійснюється щоквартально міністерством фінансів Автономної Республіки Крим і місцевими фінансовими органами.

Міністр фінансів України несе персональну відповідальність перед Верховною радою України за дотриманням Закону про Державний бюджет України. Він зобов'язаний інформувати Верховну Раду України про всі випадки порушення органами державної виконавчої влади і посадовими особами виключного права Верховної Ради України встановлювати податки, збори, інші обов'язкові платежі і визначати законність використання бюджетних коштів. За порушення законодавства про бюджетну систему України посадові особи органів державної виконавчої влади несуть дисциплінарну, адміністративну та кримінальну відповідальність згідно з чинним законодавством.

Контроль за виконанням бюджету та використанням органами державної виконавчої влади та виконавчими органами місцевих Рад народних депутатів коштів позабюджетних фондів, створених за участю органів виконавчої влади, здійснює відповідно Верховна Рада України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим та місцеві Ради народних депутатів, які самостійно визначають організаційні форми такого контролю.

Органи державної виконавчої влади та виконавчі органи місцевих Рад народних депутатів разом з органами Міністерства фінансів України здійснюють контроль за станом надходження доходів відповідного бюджету, коштів позабюджетних фондів та правильністю використання підприємствами, установами і організаціями виділених їм з відповідного бюджету асигнувань, коштів позабюджетних фондів. Органи державної виконавчої влади та виконавчі органи місцевих Рад народних депутатів вищого рівня здійснюють нагляд за ходом виконання бюджету відповідними виконавчими органами нижчого рівня виходячи з вимог дотримання чинного законодавства, рішень органів державної виконавчої влади, Рад народних депутатів та їх виконавчих органів вищого рівня, прийнятих у межах їх компетенції. У разі якщо субвенції, виділені бюджету нижчого територіального рівня, не витрачено у встановлений строк або вони витрачаються не за цільовим призначенням, субсидіювання припиняється, а виділені кошти підлягають поверненню до бюджету, з якого їх було отримано.

Верховна Рада України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, місцеві Ради народних депутатів та їх постійні комітети і комісії, Рахункова палата можуть у процесі виконання бюджету вимагати від відповідного виконавчого органу, його фінансових та інших органів, органів управління позабюджетних фондів будь-яку інформацію, пов'язану з виконанням бюджету, використання коштів позабюджетних фондів. Порядок і строки надання такої інформації визначаються відповідними Радами, які можуть також прийняти рішення про залучення аудитора для проведення перевірки виконання бюджету, а також використання коштів позабюджетних фондів виконавчим органом влади чи органами управління позабюджетних фондів.

Фінансові органи здійснюють також фінансовий контроль при відкритті кредитів, перерахуванні бюджетних коштів органам виконавчої влади, їх структурним підрозділам і іншим бюджетним організаціям.

З метою посилення державного контролю за виконанням бюджету з 1 лютого 1997 року запроваджено поетапне касове виконання Державного бюджету за видатками через територіальні органи Державного казначейства.

У зв'язку з цим фінансування міністерств, інших центральних органів виконавчої влади - головних розпорядників коштів державного бюджету забезпечується через Головне управління Державного казначейства.

Головне управління Державного казначейства фінансує видатки підприємств, установ і організацій в межах асигнувань, передбачених у державному бюджеті, через територіальні органи Державного казначейства. Для цього щорічно, в місячний термін після затвердження державного бюджету, головні розпорядники коштів державного бюджету повинні подавати Головному управлінню Державного казначейства погоджений з Міністерством фінансів зведений кошторис доходів і видатків у розрізі підприємств, установ і організацій. Указом Президента України від 28 лютого 1997 року "Про заходи щодо забезпечення наповнення Державного бюджету та посилення фінансово-бюджетної дисципліни" встановлений порядок затвердження кошторисів доходів і видатків бюджетних організацій. Кошторис є основним документом, який визначає загальний обсяг, цільовий напрямок і поквартальний розподіл коштів. При відсутності в органах Державного казначейства затверджених в установленому порядку кошторисів фінансування або оплата витрат не проводиться. Крім того, з метою посилення фінансово-бюджетної дисципліни і створення умов для своєчасної виплати заробітної плати, стипендій, пенсій інших соціальних виплат посилюється бюджетний контроль за використанням коштів бюджетними організаціями. Встановлена така черговість здійснення виплат і платежів:

заробітна плата та прирівняні до неї платежі;

оплата харчування та медикаментів;

оплата комунальних послуг;

інші платежі.

Бюджетним організаціям забороняється витрачати кошти на цілі, непередбачені затвердженими кошторисами доходів і видатків та понадлімітне використання бюджетних асигнувань; розміщувати за рахунок відповідного бюджету замовлення на продукцію, роботи і послуги, фінансування яких не передбачено відповідними бюджетами чи затвердженими у встановленому порядку кошторисами доходів і видатків.

Територіальні органи Державного казначейства здійснюють видатки державного бюджету в межах коштів, отриманих від вищого органу Державного казначейства.

Державне казначейство з 1997 року перейшло на систему оплати рахунків, що пред'являються користувачами бюджетних коштів, замість існуючої донедавна системи фінансування їхніх рахунків.

На підставі поданих розпорядником коштів платіжних доручень, до яких додаються відповідні рахунки, рахунки-фактури, накладні, товарно-транспортні накладні, трудові угоди, договори на виконання робіт, акти виконаних робіт, тощо, орган Державного казначейства перераховує кошти за надані послуги, виконані роботи безпосередньо суб'єктах господарської діяльності.

Перехід до казначейського виконання державного бюджету шляхом створення єдиного казначейського рахунку, який об'єднав в систему бюджетні рахунки, відкриті на ім'я органів Держказначейства, та поточні рахунки розпорядників державних коштів, які були відкриті в установах комерційних банків, дасть змогу запобігти розпорошенню бюджетних коштів, забезпечити відлагоджений попередній фінансовий контроль з боку держави за їх раціональним використанням, дотриманням фінансової дисципліни державними органами, тобто виконання вимог законів, що регулюють фінансові взаємовідносини різних суб'єктів господарювання з державою.

Реалізація принципу єдиного казначейського рахунку в НБУ дозволяє мати точну, вичерпну інформацію про щоденний стан державних фінансів, забезпечити можливість маневру державними грошовими коштами.

Бюджетному контролю приділяється значна увага в усіх країнах світу. Залежно від специфіки форм державного устрою, національних традицій система фінансового контролю організована по-різному. Як правило, в усіх країнах є спеціальні інститути парламентського контролю за витрачанням державних коштів. У США це Головне контрольне управління Конгресу на чолі з генеральним контролером, у Великобританії - Національна ревізійна рада, очолювана головним ревізором, у Канаді - Генеральний контролер, у Фінляндії - 5 державних ревізорів, у ФРН, Франції, Угорщині - Рахункові палати.

Разом з інститутом парламентського контролю у більшості країн одночасно і паралельно функціонують урядові контрольно-ревізійні системи. У США це Адміністративно-бюджетне управління при президенті, система інспекторських служб у федеральних відомствах, урядових установах, у Фінляндії - Ревізійне управління державного господарства, яке входить до Міністерства фінансів. У деяких країнах створено спеціальні органи, які контролюють не тільки бюджетно-фінансову, а й всю роботу державного апарату. В Японії таку функцію виконує Управління адміністративного контролю при Канцелярії Прем'єр-міністра, яке має своїм завданням також підготовку пропозицій щодо удосконалення структури державного управління, укріплення службової дисципліни державних чиновників, боротьба з корупцією і бюрократизмом.

Контрольно-ревізійні органи зарубіжних країн здійснюють головним чином контроль за витрачанням державних коштів і використанням державного майна міністерствами, відомствами і іншими органами управління, перевіряють виробничо-фінансову діяльність приватних фірм з виконання державних замовлень і урядових програм, страхові установи, благодійні фонди і установи та ін. Державна рахункова палата Угорщини контролює також діяльність податкового управління, Державної митниці, управління гербових зборів і навіть фінансову діяльність партій.

Контрольно-ревізійні інститути незалежні в своїй діяльності від органів управління. Правовою гарантією такої незалежності є діючий порядок призначення і затвердження керівників контрольно-ревізійних органів. Строк їх повноважень більш тривалий, ніж визначені строки повноважень самих парламентаріїв. Так, для керівників контрольно-ревізійних органів США установлені строки повноважень 15 років, Канади - 10, ФРН, Австрії і Угорщини - 12 років.

Витрати на утримання контрольно-ревізійної системи затверджуються парламентом за окремим кошторисом, що також є важливою гарантією її незалежності.

Створення ефективної контрольно-ревізійної системи в Україні і координація діяльності всіх контролюючих органів і служб є одним з важливих напрямів подальшого вдосконалення фінансового контролю. З цією метою необхідно передбачити заходи щодо посилення ролі державного і відомчого контролю, розвитку муніципального та аудиторського контролю, комп'ютеризації контролюючих органів і створення єдиної комп'ютерної мережі, що б дозволило координувати їх діяльність.

Не менш важливим є розробка методичної бази контролю з урахуванням особливостей об'єктів контролю, а також залучення до ревізійної роботи кваліфікованих спеціалістів.