Бюджетний менеджмент (2004)

Бюджетний контроль є важливою складовою фінансового контролю. Завдання фінансового контролю, його види, форми і методи, суб'єкти і об'єкти залежать від рівня здійснення контролю. Відповідно до побудови економічної системи розрізняють фінансовий контроль на макро- і мікрорівнях. Бюджетний контроль відноситься до макрорівня, де об'єктом фінансового контролю виступають державні фінанси. Оскільки бюджет держави, як вже відзначалось, охоплює все суспільство, то і суб'єктами бюджетного контролю є, з одного боку, державні органи влади і управління, а, з другого юридичні та фізичні особи.

Фінансовий, у т.ч. бюджетний, контроль є одним з функціональних елементів управлінської діяльності в сфері фінансів. Оскільки фінанси і насамперед бюджет пов'язані з вартісним розподілом і перерозподілом валового внутрішнього продукту, вони мають властивість кількісно (через фінансові ресурси і грошові фонди) відображати відтворювальний процес в цілому і окремі його фази, регулювати пропорції, які складаються в процесі формування, розподілу і використання централізованих і децентралізованих фондів цільового призначення.

За допомогою методів фінансового впливу на розвиток соціально-економічних процесів в суспільстві фінансовий контроль дає можливість суб'єкту управління (керуючій системі) через використання вартісних показників впливати на функціонування і фактичний стан керованого об'єкту, оцінити обґрунтованість і ефективність прийнятих управлінських рішень, виявити допущені відхилення від вимог цих рішень, встановити їх причини, при необхідності скорегувати раніше прийняті рішення і прийняти міри до усунення несприятливих ситуацій. Таким чином, через фінансовий контроль реалізується на практиці об'єктивно притаманна фінансам в цілому і бюджету зокрема контрольна функція. За своєю сутністю бюджетний контроль являє собою сукупність дій уповноважених органів щодо перевірки складання і виконання бюджету і пов'язаних з цим питань діяльності суб'єктів господарювання і управління з використанням специфічних форм і методів його організації.

Для більш чіткого визначення сфери контрольних функцій відповідних органів на всіх рівнях управління і раціональної організації бюджетного контролю його, як і фінансовий контроль в цілому, класифікують за видами, формами і методами.

Залежно від суб'єктів, які здійснюють контроль, розрізняють загальнодержавний, муніципальний, відомчий, внутрішньогосподарський, громадський і аудиторський бюджетний контроль.

Склад органів бюджетного контролю залежить від структури фінансового апарату держави, яка, в свою чергу, визначається державним устроєм і функціями державних органів, закріпленими в Конституції країни.

Основна особливість загальнодержавного контролю в тому, що він є позавідомчим, проводиться по відношенню до будь-якого суб'єкту незалежно від його відомчої приналежності і підпорядкування.

Цей контроль здійснюється державними органами законодавчої і виконавчої влади і спеціальними державними органами контролю.

Верховна Рада України проводить державний фінансовий контроль при визначенні основних напрямів бюджетної політики, розгляді проекту Державного бюджету на новий бюджетний рік, внесенні змін та доповнень до затвердженого бюджету, розгляді і затвердженні звіту про виконання Державного бюджету за минулий бюджетний період, прийнятті законодавчих актів по виконанню бюджету. Контроль за витрачанням державних коштів, дотриманням норм фінансового законодавства, за реалізацією фінансової політики органами виконавчої влади покладений на спеціально створені при Верховній Раді постійні комітети і Рахункову палату.

Президент України забезпечує фінансовий контроль при розгляді проекту Закону про Державний бюджет України на наступний рік і внесенні його на розгляд Верховної Ради. Президент України також має право приймати рішення щодо забезпечення реалізації фінансової політики і посилення фінансово-бюджетної дисципліни.

У 1995 р. при Президентові України був створений Національний аудиторський комітет, основними завданнями якого є: аналіз ефективності, доцільності і правильності використання державних грошових коштів органами державного управління; перевірка стану і достовірності бухгалтерського обліку і звітності в міністерствах, відомствах, Національному банку України, інших центральних органах державної виконавчої влади; проведення експертизи цільового використання державних і валютних кредитів і кредитів, по яких держава виступає гарантом; виявлення причин і умов, які призводять до порушень фінансово-господарської дисципліни і розробка пропозицій по усуненню виявлених недоліків.

Важливі функції у бюджетному контролі відводяться Кабінету Міністрів, який організує і контролює процес складання проекту бюджету і його виконання. Від уряду контроль здійснює Міністерство фінансів України (центральний апарат та місцеві фінансові органи) і створені при ньому Державна контрольно-ревізійна служба, Державне казначейство, а також Державна податкова адміністрація. Кожний з цих органів фінансового контролю має свої функціональні обов'язки і завдання. Фінансові органи на чолі з Міністерством фінансів контролюють процеси мобілізації і використання бюджетних коштів. Їх діяльність направлена на дотримання законності і доцільності витрачання коштів, виконання зобов'язань перед бюджетом, підвищення ефективності суспільного виробництва. Міністерство фінансів виконує функції як загальнодержавного, так і відомчого контролю Загальнодержавний контроль здійснюється по відношенню до розпорядників коштів, які отримують асигнування з бюджету, та платників податків і обов'язкових платежів до бюджету. Відомчий контроль пов'язаний з перевіркою роботи фінансових органів щодо складання і виконання бюджету.

Державна податкова адміністрація контролює правильність і своєчасність розрахунків платників з бюджетом по сплаті податків і платежів. Головним завданням Державної контрольно-ревізійної служби є здійснення ревізій і перевірок з питань законності та цільового використання коштів державного і місцевих бюджетів, бюджетних та позабюджетних фондів. Створення Державного казначейства пов'язано з необхідністю посилення державного фінансового контролю за виконанням державного бюджету. Казначейство приділяє також значну увагу своєчасності розрахунків з бюджетом, розмежуванню доходів між державним та місцевими бюджетами.

Утвердження правових засад місцевого самоврядування і розширення сфери відповідальності територіальних громад, органів та посадових осіб за вирішення місцевих справ дають підставу виділити такий вид фінансового контролю як муніципальний. Це контроль органів місцевого самоврядування, який здійснюють органи представницької та виконавчої влади місцевих Рад народних депутатів через відповідні комісії Рад народних депутатів і місцеві фінансові органи.

Об'єктом муніципального фінансового контролю є місцеві бюджети, позабюджетні фонди, господарсько-фінансова діяльність підприємств і організацій комунальної власності.

Забезпечення надійних фінансових основ місцевої влади і фінансової автономії місцевого самоврядування дають поштовх для подальшого розвитку муніципального фінансового контролю. Тим паче, що сам термін "муніципальний" у перекладі з латинської означає "беру на себе тягар".

Суб'єктами відомчого бюджетного контролю є контрольно-ревізійні служби галузевих міністерств, відомств і інших вищих органів управління, які отримують асигнування з бюджету. Відомчий контроль поширюється на підвідомчі підприємства, організації і установи. Функції відомчого контролю включають: перевірку законності господарських і фінансових операцій, контроль за використанням матеріальних і фінансових ресурсів, у т.ч. бюджетних коштів; перевірку збереження грошових коштів і матеріальних цінностей; правильність постановки бухгалтерського обліку, а також достовірність бухгалтерської звітності; проведення ревізій на підвідомчих підприємствах і організаціях.

Внутрішньогосподарський контроль здійснюється економічними службами підприємств, організацій, установ (бухгалтерія, фінансовий відділ і т.д.). Сферою внутрішньогосподарського бюджетного контролю є, насамперед, бюджетні організації та установи. Об'єктом контролю є господарська і фінансова діяльність самого підприємства і його структурних підрозділів. Безпосередньо на головного бухгалтера покладена відповідальність за правильну організацію бухгалтерського обліку, своєчасне складання бухгалтерської звітності, за правильне і своєчасне перерахування платежів в бюджет і централізовані цільові державні фонди, цільове і ефективне використання бюджетних асигнувань.

Громадський бюджетний контроль здійснюється громадянами країни та організаціями громадян. Наявність розвинутої системи зв'язку з громадськістю дозволяє врахувати зауваження і пропозиції спеціалістів у процесі складання і виконання бюджету.

Громадський фінансовий контроль може здійснюватись групами спеціалістів, які створюються при парламентських комітетах і комісіях Рад народних депутатів, а також безпосередньо на підприємствах на основі добровільності і безоплатності.

Підтримка громадськості і широка гласність - це запорука високої ефективності діяльності контрольно-ревізійних органів у зарубіжних країнах. Так, у Франції річні доповіді Рахункової палати президенту і парламенту публікують в офіційному журналі разом з відповідями заінтересованих міністерств. В Головному контрольно-ревізійному управлінні США є відділ зв'язку з громадськістю і відділ громадської інформації, діє безплатний телефонний канал, по якому кожний громадянин може анонімно повідомити про фінансові або інші зловживання у державних установах.

Основною запорукою дієвості та ефективності громадського фінансового контролю є відкритість і гласність бюджетного процесу, забезпечення доступу до інформації про бюджет кожному громадянину. До цього часу громадський контроль не набув належного значення. По суті справи це має бути основний вид контролю, адже з фінансової точки зору контролювати має насамперед той суб'єкт, який виділяє кошти. Бюджет держави формується головним чином за рахунок податків, носіями яких, незалежно від того хто сплачує податки, є громадяни. Звідси витікає, що і основним суб'єктом бюджетного контролю мають бути громадяни, або, як їх визначають з фінансової точи зору - платники податків. Якщо платникам податків не подобається бюджетна політика держави, то вони переобирають органи влади, добиваються відставки уряду. При цьому кожний громадянин може отримати вичерпну інформацію про бюджети. Існує збалансована система рівноваги і протиріч: громадяни контролюють державу, держава - громадян, що і виступає основою оптимізації бюджету.

Важливу роль у бюджетному контролі відіграє аудиторський контроль, який здійснюють незалежні аудиторські фірми за договорами з підприємствами і підприємцями.

Аудит може бути обов'язковим і ініціативним. Обов'язкова аудиторська перевірка проводиться у випадках, встановлених законодавством, ініціативна - за рішенням підприємств або власника. Аудит визначає відповідність фінансово-господарської діяльності законодавству, а також достовірність її відображення в системі бухгалтерського обліку і звітності. На договірних засадах аудиторська фірма надає підприємству-замовнику різні аудиторські послуги щодо удосконалення бухгалтерського обліку і контролю фінансово-господарської діяльності, консультації з питань поліпшення комерційних результатів. Аудиторський контроль є важливою передумовою досягнення достовірності бухгалтерського обліку та звітності, що визначає реальність взаємовідносин з бюджетом.

Зміст і завдання бюджетного контролю залежать від часу проведення контрольних дій по відношенню до здійснення фінансових операцій. За цим критерієм контроль підрозділяють на такі форми: попередній, поточний і наступний.

Попередній бюджетний контроль проводиться на стадіях складання і розгляду проекту бюджету та кошторисів бюджетних установ. Прийняття управлінських рішень щодо бюджету повинно базуватись на глибокому аналізі і варіантних прорахунках очікуваних макроекономічних показників і фінансових результатів суб'єктів господарювання. Експертна оцінка фінансової ефективності управлінських рішень дає можливість вибрати найбільш оптимальний варіант використання державних фінансових ресурсів, виявити резерви їх зростання, не допускати надмірностей і зловживань у витрачанні бюджетних коштів. Попередній контроль має надзвичайно важливе значення у бюджетному менеджменті. Адже, як це вже неодноразово підкреслювалось, виконується затверджений бюджет. Якість бюджетного процесу визначається якістю затвердженого бюджету. Саме налагоджений попередній контроль дає можливість уникнути помилок і прорахунків і забезпечує належний якісний рівень прийнятого бюджету.

Поточний бюджетний контроль полягає у контролі за відповідними операціями в процесі виконання бюджету. Мета цього контролю, по-перше, забезпечення виконання прийнятого бюджету, тобто відповідність надходження доходів і фінансування видатків бюджетному розпису. По-друге, поточний контроль повинен забезпечити обґрунтованість виконання бюджету. Фінансування з бюджету здійснюється за планом, але в міру реальних фактичних показників діяльності розпорядників коштів. Таким чином, поточний контроль має забезпечити цільове і раціональне використання бюджетних коштів.

Наступний фінансовий контроль проводиться після здійснення фінансових операцій. У бюджетному процесі він проявляється в перевірці виконання бюджету, кошторисів бюджетних установ та фактичного використання бюджетних асигнувань. Мета наступного контролю - виявити невикористані резерви у формуванні та використанні коштів бюджету, порушення законодавчих і нормативно-правових актів, перекручення у звітності, вжити заходи щодо виправлення і попередження порушень, підвищення ефективності організації бюджетної роботи.

Всі названі форми контролю знаходяться в тісному взаємозв'язку і взаємозалежності. Здійснюють їх всі органи, які виконують контрольні функції.

Методи бюджетного контролю - це конкретні способи і прийоми його здійснення. До них відносяться перевірки, обстеження, аналіз і ревізії. Перевірки здійснюються з метою докладного вивчення окремих питань складання і виконання бюджету. В процесі перевірок виявляються порушення фінансової дисципліни, намічаються заходи щодо їх ліквідації.

Обстеження має на меті глибоке знайомство з окремими елементами бюджетного процесу. Воно дозволяє виявити позитивні і негативні фактори, які впливають на ефективність діяльності суб'єктів бюджетного процесу, зробити висновки щодо вдосконалення їх роботи.

Аналіз як метод контрольної роботи являє собою дослідження бюджетного процесу в цілому і окремих його елементів. Основне завдання аналізу - оцінка рівня бюджетної роботи, виявлення проблем та встановлення їх причин, визначення шляхів вирішення цих проблем і напрямів вдосконалення бюджетного процесу.

Основні аналітичні методи: побудова системи взаємопов'язаних таблиць, деталізований аналіз окремих статей доходів і видатків, факторний аналіз.

Ревізія являє собою систему контрольних дій, направлених на всебічну перевірку діяльності всіх суб'єктів бюджетного процесу з метою встановлення законності здійснених операцій, дотримання фінансової дисципліни, порядку і правил організації обліку, достовірності звітності. В залежності від об'єкту і обсягу матеріалу, який використовується, ревізії діляться на повні, часткові, тематичні, комплексні, наскрізні.

Повні ревізії передбачають контроль всієї діяльності, при часткових (неповних) ревізіях перевіряють лише окремі елементи бюджетного процесу або окремі операції з виконання бюджету і використання бюджетних коштів.

Тематичні ревізії - це перевірка ряду суб'єктів з окремих питань. Її мета - отримати загальну характеристику стану бюджетної роботи по даному питанню.

Комплексні ревізії дозволяють глибоко вивчити широке коло питань, які характеризують всі сторони бюджетного процесу чи діяльності окремого його суб'єкту. Ці ревізії проводяться ревізійними бригадами, до складу яких входять спеціалісти з різних напрямів і елементів бюджетної роботи.

Наскрізні ревізії охоплюють всі напрями та елементи бюджетної роботи та всіх суб'єктів бюджетного процесу певного бюджету.

В залежності від повноти охвату даних розрізняють ревізії суцільні і вибіркові. Суцільні ревізії передбачають перевірку бюджетного процесу шляхом вивчення і аналізу всіх бухгалтерських документів і облікових записів за певний період. При вибіркових ревізіях перевіряються не всі бухгалтерські документи, а лише їх частина в кожному місяці встановленого періоду або за декілька місяців. Якщо при вибірковій перевірці виявляються серйозні порушення або зловживання, то на цій ділянці проводиться суцільна ревізія.

В залежності від їх організації ревізії бувають планові, позапланові, додаткові і повторні. Планові ревізії проводять у відповідності з планом контрольно-ревізійної роботи контролюючих органів. Позапланові - це ревізії, які проводяться по спеціальних завданнях вищестоящих організацій або на вимогу судових органів і прокуратури. Додаткові ревізії проводять тоді, коли при проведенні першої ревізії не повністю розкриті факти порушень бюджетного процесу. Повторні ревізії звичайно проводять після планової, щоб перевірити, як ліквідуються недоліки, відмічені в акті ревізії.

В залежності від джерела даних, які служать базою для проведення ревізії, розрізняють документальний і фактичний фінансовий контроль. Документальний фінансовий контроль полягає в тому, що всі бюджетні операції перевіряються на основі тих документів, які в бухгалтерському обліку служать підставою для бухгалтерських записів. Серед основних прийомів документального контролю виділяють: формальну і арифметичну перевірку документів; юридичну оцінку відображених в документах бюджетних операцій; суцільне і вибіркове спостереження; зустрічну перевірку документів або записів в облікових реєстрах шляхом звірення їх з цими ж даними в інших суб'єктів бюджетного процесу. Фактичний контроль включає перевірку фактичної наявності грошових коштів і матеріальних цінностей.

Основний прийом фактичного контролю - інвентаризація, яка дозволяє встановити реальну наявність і реальний стан об'єктів, які ревізуються, фактичне здійснення бюджетних операцій, які відображені в документах. Документальний і фактичний контроль взаємно доповнюють один одного і їх розподіл носить умовний характер.