Економічна політика (2004)
1. Теорія суспільного вибору в економічній політиці
Аналіз стану економіки. З нього починається раціональна державна економічна політика. Аналіз проводиться на конкретному господарському рівні, виділяються «болісні місця» в економіці країни, галузі, регіону, сфери, оцінюється терміновість розв'язання проблем, альтернативні наслідки усунення або не усунення негативних явищ.
Аналіз цілей. Він починається з визначення всіх можливих цілей взагалі, з так званої каталогізації цілей. Потім визначається характеристика кожної мети: вона відноситься до попередніх, проміжних або кінцевих, кількісних або якісних чи короткострокових або середньострокових цілей. У деяких цілей можуть бути одночасно різні характеристики, в цьому випадку потрібно виділити головні з них з точки зору сучасної ситуації.
Завершується аналіз будівлею древа мети — динамічної системи ієрархії, підпорядкування цілей, тимчасового розподілу їх за рангами та формулюванням перспектив переміщення цілей в середині древа.
Аналіз відповідності інтересам системи. Перше питання, відповідь на яке принципово впливає на формування концепції державної економічної політики, наступне: наскільки принципи ринкової економіки є недоторканною цінністю, якою мірою від них можна відступати при збереженні панування цих принципів і для їх же порятунку. Питання це надзвичайно важливе, оскільки від нього залежать можливості застосування адміністративних засобів регулювання, державного програмування, націоналізації і розвитку державного сектора.
Аналіз застосування інструментів державного регулювання. Сюди відносяться з'ясування умов застосовності окремих регулюючих важелів, їх відповідність цілям, міри сумісності окремих важелів, побічних ефектів їх застосування, ефективності важелів регулювання і достатності обґрунтування необхідності їх застосування.
Концепція державної економічної політики не може носити безконфліктний характер, оскільки кожна регулююча акція неминуче зачіпає чиїсь інтереси, змінює мотивацію господарської поведінки суб'єктів. Тому концепція, що розробляється, повинна враховувати, які групи господарських суб'єктів виграють, а які потерпають від здійснення цієї концепції, як зміняться відносини між організованими групами за господарськими інтересами, які нові проблеми можуть виникнути і як вони відіб'ються на соціально-політичному або економічному становищі країни.
Формування і реалізація державної економічної політики звичайно мають чотири етапи або, як іноді називають цей процес, «політичний цикл», що складається з декількох послідовних дій.
1- й етап - визначення суспільних проблем і цілей політики (ініціювання політики).
2- й етап - розробка і легітимація державної економічної політики (формування політики}.
4- й етап - оцінка і регулювання державної економічної політики (оцінка політики).
Якщо розглядати даний процес з точки зору взаємозв'язку суспільних проблем і держави, то на першому етапі держава повинна визначити ці проблеми (проблеми для держави), на другому етапі - розробити стратегію і план їх розв’язання, а також законодавчо закріпити (легітимізувати) політику, на третьому етапі - здійснити заходи щодо розв'язання цих проблем (держава для проблем), а на заключному етапі - оцінити результати і намітити свої майбутні дії (програма для держави). Зміст і результати кожного етапу представлені в табл. 1
На першому етапі відбувається визначення і постановка суспільних проблем, що означає:
- об'єктивне існування якої-небудь ситуації, яка не є сприятливою для суспільства або державних органів влади;
- усвідомлення і виділення проблеми, і перетворення її в суспільну, якщо вона торкається значної кількості людей, які можуть самоорганізовуватись для її рішення, діючи через політичні партії або групи інтересів;
- усвідомлення важливості проблеми і необхідність її розв’язання з боку державних органів влади.
Загалом тут можливі два підходи: превентивний, коли стараються на основі аналізу і прогнозування розвитку ситуації заздалегідь спланувати і здійснити заходи, і реагуючий (реактивний), при якому активно починають діяти вже після того, як проблема набуде серйозного характеру для суспільства.
Важливо зазначити, що в розробці і реалізації державної економічної політики беруть участь приватні і суспільні структури організації, а не тільки органи державної влади і управління. Це значно ускладнює процес розробки і виконання політики, оскільки ці структури прагнуть відстоювати свої групові інтереси і часом буває важко знайти розумний компроміс і прийти до згоди.
Загальна схема розвитку державної економічної політики з функціональної точки зору представлена на мал. 1.
На основі комплексного аналізу проблем, обліку їх специфіки і чинників, що впливає на проблеми, визначаються цілі і завдання економічної політики, що дозволяє вибрати основні напрями і розробити сукупність заходів для розв'язання тієї або іншої проблеми. Одночасно формується механізм реалізації державної економічної політики, що забезпечує виконання поставлених цілей і задач.
Основними питаннями при вивченні різних аспектів державної економічної політики, є наступні:
Хто і як визначає цілі і розробляє державну економічну політику?
Яка повинна бути політика держави в окремих суспільних сферах: соціальній, економічній, військовій, житловій, екологічній та ін.?
Які відносини складаються між різними учасниками державної економічної політики і яке відношення населення до офіційної державної стратегії і політичного курсу?
Складність і масштабність процесу розвитку державної економічної політики зумовлюють участь в ній багатьох організацій і окремих осіб, але найбільш важливу роль відіграють такі:
1) законодавчі (представницькі) органи влади;
2) виконавчі органи влади;
3) групи інтересів і групи тиску (лобіювання).
У окремих випадках це веде до створення «залізного трикутника», в якому кожний з учасників грає відведену йому роль, виконуючи певні функції, які розрізняються на кожному з етапів. Разом вони можуть істотно впливати на розробку і реалізацію політики в певній сфері, захищаючи корпоративні інтереси.
Існують різні моделі розробки державної економічної політики. У залежності від того, хто грає головну роль у висуненні цілей і завдань, розробці заходів і програм, можна виділити три моделі.
Модель «зверху - вниз», коли рішення приймаються на вищих рівнях управління, а потім доводяться до нижніх рівнів і конкретних виконавців, які грають пасивну роль і виступають в ролі простих виконавців.
Модель «знизу - вгору», при якій формування політики починається з нижніх структур державного управління, активно притягуються суспільні групи і організації, що беруть участь в розробці і здійсненні різних програм і проектів. На основі їх пропозицій і з урахуванням їх думок розробляється цілісна державна економічна політика.
«Змішана» модель об'єднує ці два підходи, коли існує механізм залучення до розробки політики громадян і державних службовців при сильному централізованому управлінні.
Проте при будь-яких моделях і типах державної економічної політики її результативність багато в чому залежить від того, якою мірою органи державного управління додержуються основоположних адміністративних цінностей, характерних для демократичних держав, до яких відносяться: надійність, прозорість, підзвітність, адаптованість, ефективність.
При складанні планів соціально-економічного розвитку держави заходи розробляються у наступних напрямах:
фінансова, грошова і цінова політика;
структурна політика;
аграрна політика;
соціальна політика;
регіональна економічна політика;
зовнішньоекономічна політика.
Але можлива класифікація і поділ по інших критеріях, що дозволяє краще зрозуміти характер відносин, існуючих між учасниками розробки і реалізації політики, а також визначити рівень конфліктності тієї або іншої політики. При даному підході виділяються такі види державної економічної політики, як політика розподільна, перерозподільна, регулююча, адміністративно-правова.
Розподільна політика пов'язана з діями органів влади по розподілу відповідних матеріальних благ серед різних груп населення: соціальні програми, освіта, наука та ін.
Перерозподільна політика означає, що певні ресурси передаються від однієї групи населення до іншої шляхом податків, тарифів, трансфертів та ін.
Регулююча політика включає в себе дії органів державного управління по регулюванню різних видів діяльності: економічне регулювання, захист споживчого ринку, та ін.
Адміністративно-правова політика пов'язана з нормотворчої діяльністю і функціонуванням держави.
Стратегічна політика охоплює взаємовідносини із зарубіжними державами і включає іноземну і оборонну політику.
Антикризова політика проводиться державою у разі виникнення надзвичайних обставин, які вимагають спеціальних дій.
Цілком логічно, що найбільш гострі розбіжності виникають при проведенні перерозподільна політики, коли фінансові, матеріальні або інші ресурси беруться від однієї соціальної групи і передаються іншою. Інша ситуація складається при розподільній і часто при стратегічній і. антикризовій політиці, коли вдається досягнути згоди і налагодити співпрацю і підтримку даного курсу серед різних соціальних і політичних груп. Природно, всі ці аспекти необхідно враховувати при розробці державної економічної політики, щоб бути готовим до різних форм дій і заздалегідь оцінити всі можливі ризики і її наслідки.
Існує декілька теоретичних підходів до вивчення державної економічної політики, що дозволяють з різних позицій і точок зору провести загальний аналіз державної економічної політики. Всі вони дають певну систему координат, яка необхідна як відправна точка для будь-якого наукового дослідження діяльності органів державної влади по виробленню політичної лінії в даній сфері. Основні з цих підходів представлені наступними школами.
1. Інституціоналізм, розглядає державну економічну політику як результат діяльності державних інститутів (уряд, парламент, бюрократія, судові органи та ін.), що використовують певні адміністративні процедури.
2. Концепція політичного процесу представляє державну економічну політику як результат політичної діяльності, що має фіксовані рівні і етапи (визначення проблем, постановка цілей, формування політики, легітимація, виконання, оцінка і моніторинг) в процесі розв'язання суспільних проблем.
3. Теорія груп оцінює державну економічну політику, як результат групової боротьби, конфлікту між різними групами в суспільстві і уряді і пошуку консенсусу з конкретних питань політики.
4. Теорія раціоналізму розглядає державну економічну політику як результат діяльності по досягненню оптимальних суспільних цілей на основі розроблених технологій управління.
5. Теорія гри – державна економічна політика як раціональний вибір в конкурентній боротьбі двох найбільш впливових сторін в суспільстві або уряді.
6. Теорія суспільного вибору — державна політика як результат діяльності індивідів на основі усвідомлення власних інтересів і прийняття відповідних рішень, яке повинне принести їм певну вигоду.
7. Теорія відкритих систем – державна економічна політика як результат відповіді політичної системи на запити і потреби відповідних структур і чинників зовнішнього середовища.
Теорію суспільного вибору називають іноді «новою політичною економією», оскільки вона вивчає політичний механізм формування макроекономічних рішень. Критикуючи кейнсіанців, представники цієї теорії поставили під сумнів ефективність державного втручання в економіку Послідовно використовуючи принципи класичного лібералізму і методи мікроекономічного аналізу, вони зробили об'єктом аналізу не вплив кредитно-грошових і фінансових заходів на економіку, а сам процес прийняття урядових рішень. У своїй Нобелівській лекції Дж. Бьюкенен сформулював три основні передумови, на які спирається теорія суспільного вибору: методологічний індивідуалізм, концепція «економічної людини» і аналіз політики як процесу обміну.
Основна передумова теорії суспільного вибору полягає в тому, що люди діють в політичній сфері, переслідуючи свої особисті інтереси, і що немає непереборної межі між бізнесом і політикою. Ця теорія послідовно викриває міф про державу, у якої немає ніяких інших цілей, крім турботи про суспільні інтереси. Теорія суспільного вибору (public choice theory) — це теорія, що вивчає різні способи і методи, за допомогою яких люди використовують урядові установи в своїх власних інтересах,
«Раціональні політики» підтримують, передусім, ті програми, які сприяють зростанню їх престижу і підвищують шанси отримати перемогу на чергових виборах. Таким чином, теорія суспільного вибору намагається послідовно провести принципи індивідуалізму, розповсюдивши їх на всі види діяльності, включаючи державну службу.
Другою передумовою теорії суспільного вибору є концепція «економічної людини» (Homo ekonomicus). Людина в ринковій економіці ототожнює свої переваги з товаром. Він прагне ухвалити такі рішення, які максимізують значення функції корисності. Його поведінка раціональна.
Раціональність індивіда має в даній теорії універсальне значення. Це означає, що всі від виборців до президента керуються в своїй діяльності, насамперед, економічним принципом: порівнюють граничні вигоди і граничні витрати (і передусім вигоди і витрати, пов'язані з прийняттям рішень).
Ця ідея лягла в основу праць американського економіста Дж. Бьюкенена, що отримав в 1986 р. Нобелівську премію за дослідження в галузі теорії суспільного вибору. «Політика, пише він, є складна система обміну між індивідами, в якій останні колективно прагнуть до досягнення своїх приватних цілей, оскільки не можуть реалізувати їх шляхом звичайного ринкового обміну. Тут немає інших інтересів, крім індивідуальних. На ринку люди міняють яблука на апельсини, а в політиці погоджуються платити податки в обмін на блага, необхідні всім і кожним: від місцевої пожежної охорони до суду».
Прихильники теорії суспільного вибору розглядають політичний ринок аналогічно з товарним. Держава - ця арена конкуренції людей за вплив на прийняття рішень, за доступ до розподілу ресурсів, за місця на ієрархічних сходах. Проте це ринок особливого роду. Його учасники мають незвичайні права: виборці можуть вибирати представників до вищих органів держави, депутати ухвалювати закони, чиновники стежити за їх виконанням. Виборці і політики трактуються як індивіди, що обмінюються голосами і передвиборними обіцянками. Основними сферами аналізу цієї теорії є при цьому сам виборчий процес, діяльність депутатів, теорія бюрократії, політика державного регулювання.
Послідовники теорії суспільного вибору, зокрема, наочно показали, що не можна цілком покладатися на результати голосування, оскільки вони в чималій мірі залежать від конкретного регламенту прийняття рішень. Сама демократична процедура голосування в законодавчих органах також не перешкоджає прийняттю економічно неефективних рішень.
Парадокс голосування (paradox of voting) це суперечність, яка виникає внаслідок того, що голосування на основі принципу більшості не забезпечує виявлення дійсних переваг суспільства відносно економічних благ.
Представницька демократія володіє, вважають дослідники суспільного вибору, рядом безперечних переваг. Вона, зокрема, з успіхом використовує вигоди суспільного розподілу праці. Вибрані депутати спеціалізуються на прийнятті рішень з певних питань. Законодавчі збори організують і направляють діяльність виконавчої влади, стежать за перетворенням прийнятих рішень в життя.
У той же час при представницькій демократії можливе прийняття рішень в інтересах вузької групи осіб, а не більшості населення.
Раціональний виборець повинен співставляти граничні вигоди від такого впливу з граничними втратами (витратами). Як правило, граничні втрати значно перевищують граничні вигоди, тому бажання постійно впливати на депутата у виборця мінімальне.
Інші мотиви у тих виборців, інтереси яких сконцентровані на певних питаннях, як, наприклад, у виробників конкретних товарів і послуг (цукру або винно-горілчаних виробів, вугілля або нафти). Зміна умов виробництва (регулювання цін, будівництво нових підприємств, об'єм державної закупівлі, зміна умов імпорту або експорту) для них питання життя або смерті. Тому такі групи з особливими інтересами прагнуть підтримувати постійний зв'язок з представниками влади. Вони використовують для цього листи, телеграми, засоби масової інформації, організовують демонстрації і мітинги, створюють спеціальні контори і агентства, щоб чинити тиск на законодавців і чиновників (аж до підкупу). Всі ці способи впливу на представників влади з метою прийняття вигідного для обмеженої групи виборців політичного рішення називають лобізм (lobbying). До сказаних висновків приводить також аналіз системи логроллингу (logrolling «перекатування колоди») практики взаємної підтримки депутатів шляхом «торгівлі голосами».
Бюрократія розвивається як ієрархічна структура всередині держави. Вона необхідна в якості стабільної організації для здійснення довгострокових програм, організації, здатної пристосовуватися до зовнішніх змін. Політичний процес являє собою єдність перервности і безперервності. Періодичне оновлення законодавчих органів поєднується з відносною стабільністю основних ешелонів виконавчої влади. Бюрократія допомагає зберегти спадкоємність в керівництві, здійснює контроль за опортуністичною поведінкою.
Економіка бюрократії (economics of bureaucracy), згідно з теорією суспільного вибору, це система організацій, що задовольняє як мінімум двом критеріям: по-перше, вона не виробляє економічних благ, що мають ціннісну оцінку, і, по-друге, одержує частину своїх прибутків з джерел, не пов'язаних з продажем результатів своєї діяльності. Вже внаслідок свого становища бюрократія не пов'язана безпосередньо з інтересами виборців, вона обслуговує, передусім, інтереси різних ешелонів законодавчої і виконавчої гілок влади. Чиновники не тільки реалізовують вже ухвалені закони, але і активно беруть участь в їх підготовці. Тому вони нерідко напряму пов'язані з групами, що відстоюють особливі інтереси в парламенті. Через бюрократів групи з особливими інтересами «обробляють» політиків, представляють інформацію у вигідному для них світлі.
Реалізовуючи свої власні цілі і інтереси особливих груп, вважають дослідники-економісти, бюрократи прагнуть до прийняття таких рішень, які відкрили б для них доступ до самостійного використання різноманітних ресурсів. На економії суспільних благ вони мало що можуть заробити, прийняття ж програм, що дорого коштують надає їм широкі можливості для особистого збагачення, посилення впливу, зміцнення зв'язків з підтримуючими їх групами і зрештою для підготовки шляхів «відходу» на яке-небудь тепле містечко. Не випадково багато службовців корпорацій, попрацювавши в державному апараті, повертаються в свої корпорації з помітним підвищенням. Така практика отримала назву «системи дверей, що обертаються».
З зростанням бюрократії розвиваються і негативні сторони управління. Для бюрократії характерні: прагнення прискорити хід справи адміністративними методами, абсолютизація форми на шкоду змісту, принесення стратегії в жертву тактиці, підкорення мети організації завданням її збереження. Чим більше розростається бюрократичний апарат, тим нижча якість рішень, що приймаються, тим повільніше здійснюється їх втілення в життя. Різні відомства переслідують нерідко протилежні цілі; їх працівники часто дублюють роботу один одного. Застарілі програми не відміняються, видаються все нові і нові циркуляри, збільшується документообіг. Все це вимагає величезних коштів для розв'язання простих питань.
Пошук політичної ренти (political rent seeking) - це прагнення отримати економічну ренту за допомогою політичного процесу. (Аналіз даного явища ініційований роботою Ганни Крюгер в 1974 р.) Урядові чиновники прагнуть отримати матеріальні вигоди за рахунок як товариства загалом, так і окремих осіб, що домагаються прийняття певних рішень. Бюрократи, беручи участь в політичному процесі, прагнуть провести такі рішення, щоб гарантувати собі отримання економічної ренти за рахунок суспільства. Політики зацікавлені в рішеннях, які забезпечують явні і негайні вигоди при прихованих витратах, що важко визначаються. Подібні рішення сприяють зростанню популярності політиків, але, як правило, вони економічно неефективні.
Ієрархічна структура державного апарату будується за тими ж принципами, що і структура великих корпорацій. Однак державні установи часто не можуть скористатися перевагами організаційної структури приватних фірм. Причинами служать слабкий контроль за їх функціонуванням, недостатня конкуренція, велика самостійність бюрократії. Тому представники теорії суспільного вибору послідовно виступають за всіляке обмеження економічних функцій держави. Навіть виробництво суспільних благ не мотив, з їх точки зору, для державного втручання в економіку, оскільки різні платники податків одержують неоднакову вигоду від державних програм. На їх думку, демократичним є опосредковане перетворення ринком суспільних товарів і послуг в економічні блага.
Умовою ефективної боротьби з бюрократією вони вважають приватизацію, його змістом є розвиток «м'якої інфраструктури», а кінцевою метою створення конституційної економіки. Введене У. Несканеном поняття «м'яка інфраструктура» означає збільшення економічних прав людини (зміцнення прав власності, чесність і відповідальність за виконання контрактів, терпимість до інакомислення, гарантії прав меншини і обмеження сфер діяльності держави). У цьому пункті теорія суспільного вибору змикається з неокласичною традицією, хоч аргументація на користь економічного невтручання державних структур істотно оновлена.
Логічним завершенням теорії суспільного вибору є, постановка питання про «невдачі» держави (уряду). Вказані невдачі (government failure) це випадки, коли держава (уряд) не спроможні забезпечити ефективний розподіл і використання суспільних ресурсів.
Звичайно до невдач держави відносять:
1. Недосконалість політичного процесу. Нагадаємо лише деякі моменти: маніпулювання голосами внаслідок недосконалості регламенту, лобізм, логролинг, бюрократизм, пошук політичної ренти.
2. Обмеженість контролю над бюрократією. Стрімке зростання державного апарату створює все нові і нові проблеми в цій галузі.
Діяльність держави, що спрямована на усунення невдач ринку, сама виявляється далекою від досконалості. До фіаско ринку додається фіаско уряду. Тому необхідно суворо стежити за наслідками його діяльності і корегувати її в залежності від соціально-економічної і політичної кон'юнктури. Економічні методи повинні застосовуватися таким чином, щоб вони не підміняли дій ринкових сил. Застосовуючи тих або інших регулювальників, уряд повинен суворо стежити за негативними ефектами і завчасно вживати заходи по ліквідації негативних наслідків.