Економічна політика (2004)

Політика регіонів не завжди відповідає політиці держави. Регіони можуть мати свої пріоритетні напрямки розвитку, які іноді не збігаються з державними. ДРЕП і політика регіонів не повинні бути суперечливими: в ідеалі вони повинні становити одне ціле, доповнювати та збагачувати одна одну.

Внутрішня політика регіонів спрямовується на використання внутрішніх ресурсів регіонів для вдосконалення структури матеріального виробництва, розвитку соціальної інфраструктури, екологічної безпеки тощо.

Для регіонів, які мають природні, історичні та організаційно-економічні передумови участі в міжнародному поділі праці, одним з головних напрямків наповнення бюджету є активізація зовнішньоекономічної діяльності та заходи, спрямовані на стимулювання міжнародної торгівлі, пошук новітніх технологій та додаткових фінансових ресурсів. На сьогодні хоча й намітилися позитивні тенденції у цьому напрямі (часткове скорочення імпорту, зниження проценту бартеризації виконання угод, налагодження контактів з новими партнерами), але залишаються невикористаними значні резерви. Назріла гостра необхідність пошуку таких форм міжнародного співробітництва, які доповнювали б державні контакти і найбільшою мірою враховували б специфіку регіонів, розділених державними кордонами, сприяли б пом’якшенню наслідків розмежування кордонами шляхом спільного вирішення соціально-економічних проблем. Найбільш дійовою й оптимальною формою прикордонних зв’язків, яка успішно випробувана на європейському континенті постає єврорегіональна модель співпраці на принципах добровільності, децентралізації та самоуправління. І тому в деяких регіонах місцеві органи влади ініціюють створення транскордонних об’єднань, усвідомлюючи, що лише спільні дії, збереження і зміцнення добросусідських і дружніх відносин, взаємна відкритість можуть гарантувати гармонійний розвиток територій.

У процесі переходу до ринкових форм господарювання на місцевому рівні виникає безліч проблем, постає необхідність удосконалення економічних відносин держави і регіонів; регулювання регіональних процесів забезпечення самофінансування розвитку територіальних утворень за відсутності природної сировини та інших економічних ресурсів, які теж повинні бути об'єктом ринкових відносин; вироблення чітких методик визначення їхньої вартості; нормативної бази користування територіальними природно-сировинними чинниками виробництва, знеособленість, нічийність перших і розшарування та чисельність других. Тому насамперед важливим постає механізм формування і функціонування регіонального комплексу, а також системи управління ним.

Поспішність щодо забезпечення економічної самостійності регіонів без відповідного правового поля насправді не стільки відбиває прагнення до максимального використання територіальних ресурсів і резервів для ефективної роботи господарюючих суб'єктів, скільки має політичний характер. Традиційне розуміння цілей та інтересів регіональних ланок не варто зводити до того, що вони є конкретизацією народногосподарських цілей стосовно місцевих умов. Такий територіальний підхід практично закріплює за регіонами роль пасивного спостерігача соціально-економічних процесів, що відбуваються на цій території.

Досить простий механізм ув’язування виробничого внеску регіону з ресурсами постає у тому що самостійно поставлена мета ув'язується з власними результатами господарської діяльності. Таке просте рішення могло б базуватися на врахуванні того, що економічну категорію “регіон” у системі політичної економії можна визначити як частину народного господарства, що виокремилась в країні, у якій здійснюється цикл суспільного відтворення за фазами, головними чинниками та результатами, але така позиція практично ототожнює регіональну економіку із замкнутим автократичним господарством.

Головна характеристика регіонального господарства сьогодні – це рівень її демократизму і відкритість регіональної економіки, функціонування її як підсистеми народного господарства, незавершений (додатковий) характер регіонального виробництва необхідно розглядати як елемент єдиної економіки країни. У сучасних відносинах регіональні ланки суспільного відтворення реалізують не тільки локальні взаємозв'язки, а й взаємозв'язки відтворення на рівні всього народного господарства.

Господарсько-фінансова самостійність регіональних суб'єктів не може бути введена лише прийняттям закону, постанови. Тут має бути логічна послідовність, етапи здійснення. Навряд чи правомірний перехід областей на повну економічну незалежність, коли не тільки не створені господарсько-фінансові умови їхньої самостійності, але навіть немає чітко розробленої концепції ринкової самостійності територій, що дала б змогу використовувати промислово-сировинний потенціал тієї або іншої території, створити матеріально-фінансові можливості для реальної участі в територіальному відтворювальному процесі.

Завдяки діяльності людей на конкретній території об'єктивно створюється відносно відособлений комплекс, що набуває статусу самостійного економічного суб'єкта, з усіма необхідними атрибутами господарської організації та встановленням регіонального економічного порядку. Теоретично і практично з врахуванням конкретного стану економіки регіонів мають відбуватися зміни в механізмі регулювання. Вони пов'язані з розвитком матеріально-технічної, виробничо-соціальної інфраструктур регіонів, адже за своєю географічною і соціально-економічною структурою регіон — це особлива форма усуспільнення виробництва, територіально-галузевої кооперації, що функціонує в системі єдиної держави, але має відносну економічну відособленість і певний рівень господарської самостійності в процесі суспільного відтворення.

Відомо, що регіон – це частина території країни, на якій формується, функціонує і розвивається комплекс галузей виробничої та побутової соціальної інфраструктури.

Завжди регіон характеризується певними закономірностями економічного розвитку, специфічними природно-географічними, історико-демографічними, а часто і політико-адміністративними особливостями. У регіоні формуються ознаки етнічної спільноти людей, їхньої національної, соціально-політичної та економічної цілісності, отже, на його території мають органічно поєднуватись інтереси всіх суб'єктів господарювання.

Виокремлення регіону як одного із суб’єктів господарювання – закономірна тенденція підвищення рівня усуспільнення виробництва та чинник відповідності виробництва задоволенню потреб населення регіону. Отже, регіон водночас постає частиною і цілим: частина як складова держави, ціле – самостійний суб’єкт господарювання. Подвійне становище регіону визначається тим, що у ньому повинні, по-перше, бути забезпечені умови для кореляції нормального ходу всього суспільного відтворення з використанням природних, матеріальних, трудових ресурсів як окремої частини території країни; по-друге, повинно здійснюватися власне економічне відтворення як відокремленої частини цілого. У регіонах повинне забезпечуватися раціональне використання ресурсного потенціалу і вирішуватися соціально-економічні проблеми населення за умови зменшення залежності його структурних адміністративних підрозділів від центру (держави). В межах регіонів здійснюється державне управління та місцеве самоврядування.

Безумовно, основою регіональної економіки є територіальний поділ та її основні виробничі чинники, які охоплюють:

наявний економічний (регіональний) потенціал;

потреби населення регіону, стан і динаміку його ринків;

умови для максимального пристосування структури економіки регіону до внутрішніх і зовнішніх чинників;

регіональні інтереси та їх кореляцію з загальнонаціональними інтересами.

У регіонах унаслідок відмінностей економічних і соціальних чинників, різного характеру виробництва вони, як правило, посідають специфічне місце в народногосподарській структурі країни. Водночас, наділений функціями оперативно-господарського керівництва і керування соціально-економічними процесами, регіон відіграє значну роль у відтворювальному циклі, а його економіка істотно впливає на ефективність функціонування всього народногосподарського механізму, включно з впливом на діяльність регіональних підприємців. Тому важливо забезпечити в ньому економічно ефективні виробничі зв’язки на основі територіального поділу праці і сучасних форм її кооперації та організації керування соціально-економічними процесами.

Рівень кооперації є однією з важливих ознак, що характеризує його як самостійний територіально-господарський організм. Розвиток кооперації — це та рушійна сила, що вносить зміни в характеристику й ознаки розвитку регіонального регулювання, зумовлює взаємозв'язок між підприємцями, які діють на території регіону, веде до їх взаємозалежності.

Проте регіональний відтворювальний процес проходить ті самі стадії, що й загальнодержавний, і з цього погляду вони однотипні.

Кожний регіон з врахуванням територіального поділу праці виконує свою специфічну економічну функцію у суспільному відтворенні. Економіка регіону має генерувати підвищення народногосподарської ефективності в цілому. Таким чином, регіон як специфічний соціально-економічний комплекс має акумулювати економічні, правові, організаційно-управлінські рішення, спрямовані на гармонійне поєднання інтересів держави та її окремих адміністративно-територіальних одиниць для раціонального використання місцевих ресурсів і наявного виробничого потенціалу.

Регіон постає як просторова організація суспільного виробництва, що являє собою конгломерат природного, економічного та соціального середовища, специфічними рисами якого є, перш за все, скороченість, некомплектність і яскраво виявлена монокультурність, по-друге – проміжний стан між центром та місцевим самоуправлінням (комунальним рівнем), між макро- та мікрорівнями. За сутністю регіональне господарство є різновидом макрорівня, щоправда, без властивих йому атрибутів: емісії грошей, оборони тощо.

Регіони розглядаються як адміністративно відокремлені території (адміністративні області), яким притаманні певні особливості природно-географічного та економіко-географічного стану, з наявною економічною структурою і системою розселення, а також системою факторів обмеження виробничого потенціалу регіону. Якісні та кількісні параметри водних, земельних, кліматичних та рекреаційних ресурсів регіонів визначають просторове розміщення об’єктів господарювання та формування функціональної структури господарства, інфраструктури, параметрів розселення його мешканців. Нині в Україні 24 області, АР Крим, два міста республіканського підпорядкування (Київ та Севастополь), загалом же в державі існує близько 12 тисяч різних територіальних утворень, що мають свої особливості й відмінності як за економічним розвитком, так і за соціальними, історичними, мовними та ментальними аспектами. Склад цих об’єктів визначається адміністративно-територіальним устроєм та економічним районуванням України.

І теоретики і практики всю гаму нинішніх відносин між державою і регіонами нерідко зводять до двох аспектів: держава не задоволена рівнем реалізації місцевими органами чинного законодавства та постійними звертаннями керівників регіонів з проханням виділити більше грошей; регіони ж, у свою чергу, незадоволені розподілом державного бюджету (хто ближче до влади, той одержує більше), затримками в перерахуванні коштів на заробітну плату бюджетникам, фінансуванням державних замовлень, трансфертними виплатами, інвестиціями під затверджені соціальні програми. Одне слово, ні тих, ні інших не влаштовують сьогоднішні міжбюджетні відносини, що стали, безсумнівно, надто відчутними в гострих кризових умовах, хоч, власне, вважаються похідними за своєю природою. Поділ податкових платежів, трансфертів, надання пільг – результат суб’єктивного перерозподілу коштів, хоча формально здійснюється на основі чинного законодавства. Страждають від цього не тільки бідніші регіони, але й регіони-донори, оскільки хто краще працює, той більше віддає. Державним фінансуванням для виживання перших породжується психологія утриманства.

Існуюча практика бюджетного фінансування потребує докорінного реформування. У зв’язку з цим виникає низка питань, передусім, за якими об’єктивними критеріями у розрахунках засновано поділ доходів і видатків між державним, регіональними і місцевими бюджетами? Чому реально не скорочуються витрати на реальне управління навіть у дотаційних регіонах? Чому на сьогодні відсутній принцип сталості податкової системи? Що заважає ввести для регіонів із несприятливими стартовими умовами диференційовані на п’ять років податкові ставки, низькопроцентні інвестиційні позички під конкретні ресурсні програми? Чому регіони, що мають негативно стійкий щодо прибутків бюджет, не піддаються процедурі реструктуризації? Можливо, деякі з них варто було б об’єднати з іншими – у більш значні адміністративно-територіальні й економічні утворення. За цих умов розширилися б коопераційні виробничі зв’язки, ринки збуту, можливості спільного освоєння і використання наявних потужностей та природних ресурсів, активізувався б розвиток місцевої інфраструктури. І що не менш суттєво – зменшилися б витрати на утримання адміністрацій.

В умовах витиснення централізованих методів управління за кризової соціально-економічної ситуації в більшості регіонів вкрай необхідна реалізація такої регіональної політики, яка передбачала б розширення співробітництва між регіонами, узгодженість дій щодо взаємного розвитку, вирішення наявних суперечностей. Для цього конче потрібно розробити колективні методи узгодження рішень, спільної їх реалізації на основі принципів добровільності, відповідальності, ринкової взаємовигідності, необхідності реального соціального захисту населення без порушення при цьому конституційно-правових норм.

Цілком зрозуміло, що в центрі уваги місцевих адміністрацій завжди мають бути економічні інтереси і відносини, що визначаються самими обсягами наявних багатств і можливостей, практичними напрацюваннями минулих років. Кожний окремий регіон має свій власний спектр економічних відносин – широта і складність його залежать значною мірою від рівня розвитку мікроекономічних процесів, реальної практики. Правові, майнові, організаційно-управлінські і міжбюджетні відносини, що стали тепер найбільш значущими у системі міждержавного місцевого самоврядування, у деяких регіонах переросли в жорстке протистояння з органами державної влади, а в результаті – призвели до втрати регіонами свого економічного потенціалу. Не все гаразд й у взаємовідносинах регіональних та місцевих органів влади з вертикально інтегрованими компаніями типу “Енергосистеми”, “Укрзалізниця”, “Зв’язок,” “Нафтові компанії”, особливо ж щодо поділу податкової бази від їх діяльності в регіонах. Складними і надалі залишаються проблеми власності – передусім всеукраїнської, розміщеної на території суб’єкта, її частки (пакета акцій) у розпорядженні адміністрації регіону, власне регіонального ефективного її використання. Багато невирішених питань існує у виробничо-економічній сфері, нових імпульсів вимагає промислова й аграрна політика регіону – йдеться, зокрема, про динаміку змін міжгалузевої структури, ступінь використання наявних потужностей, технічне і технологічне відновлення підприємств, конкурентоздатність продукції, витрати, прибуток, цінову політику.

Більшої уваги місцевих владних структур вимагають грошові проблеми щодо заборгованостей, недоїмок, штрафів у регіональний та інші рівні бюджетів, завжди болючі питання збільшення частки ”живих” грошей у податкових зборах, скорочення бартеру, взаємозаліків. Нагальними залишаються випуск і погашення цінних паперів регіонального характеру, виконання кредитних та інвестиційних зобов’язань, упорядкування зовнішньоекономічних, соціальних, національних відносин тощо. Чи в змозі керівники суб’єктів держави цілеспрямовано й на повну силу керувати цими складними процесами і відносинами? Важко дати правильну відповідь на це питання, тому що надто нерівні стартові умови, розходження між метою і поточними завданнями, фахова підготовленість команд виконавців, ступінь орієнтації на державний рівень та й саме почуття відповідальності за свою діяльність вносять відчутну дисгармонію до загального процесу реформування суспільства.

Регіональні керівники не приховують двох своїх стратегічних цілей: досягнення більшої владної самостійності й отримання прав на державну власність у регіоні, на землю і податкові доходи. У багатьох регіонах на внутрішніх межах існують свої митниці для іногородніх машин: ДАІ, екологічні органи, дорожні податки і збори за проїзд міськими вулицями, через мости, залізничні переїзди, за місця стоянок для нічного відпочинку тощо. Усе це здійснюється із залученням місцевих законодавчих органів влади. Можливі випадки нецільового використання засобів пенсійного та інших позабюджетних фондів. Від керівників регіонів залежить, які кредитні організації піддати процедурі банкрутства або реструктуризації, які саме санкції зробити базовими.

Подібна ситуація відбувається і навколо значних промислових підприємств – їх фінансові можливості доводяться до стану оголошення банкрутства, на посаду директора із складу адміністрації або близьких до неї структур призначається тимчасово виконуючий обов’язки, безперспективні потужності підприємства виводяться з комплексу шляхом розпродажу за безцінь, а найбільш рентабельні переходять, за остаточним підсумком, під контроль адміністрації регіону. Таким чином, можливості впливу регіональної влади на економічну ситуацію і зараз продовжують залишатися великими. Але чи потрібна така надмірна незалежність від централізованого державного апарату і така, вибачте, самостійність? Адже міра самостійності суб’єкта має бути адекватною мірі відповідальності перед державою, її громадянами, а в результаті - відповідальності за ефективне управління економікою регіону. Саме в цьому виявляється один із істотних аспектів реальної субординації рівнів управління владної структури, а також визначення регіонального розвитку.

По-перше, в той же час негайного вирішення потребує проблема монополізації виконавчої влади у регіонах. Сьогодні органи представницької влади, по суті, підпорядковані виконавчій: голова адміністрації має право змінювати видаткову частину бюджету, самостійно розпоряджатися регіональним майном, проводити до складу законодавчого органу представників адміністрації, що надає можливість главам регіонів жорстко контролювати законотворчу діяльність представницьких органів. Внаслідок цього, проголошений у Конституції принцип самостійності гілок влади носить формальний характер.

По-друге, з року в рік зростає регіональна економічна диференціація, тобто зростає кількість дотаційних адміністративно-територіальних структур. Як правило, голова адміністрації може назвати безліч на те причин: однобічна структура промисловості, переважання аграрного сектора, скорочення підприємств ВПК, неконкурентоздатність переважної частини споживчих товарів, відсутність інвестицій тощо.

Проте ніхто з керівників не визнає, що під їхнім “наглядом” перебувають і виплачують податки близькі до місцевої влади комерційні структури або ті фірми, що фінансували виборчу кампанію в регіоні. Немає чітких пояснень, чому регіональна влада допустила величезне розмноження посередницьких структур на ключових акціонерних підприємствах, де контрольний пакет акцій належить державі або регіональній адміністрації. Основна частина доходу з обороту надходить посередникам, у той час як шахтарі, наприклад, змушені перекривати залізничні магістралі, а машинобудівники, енергетики, вчителі, лікарі – страйкувати.

За таких обставин навряд чи варто сумніватися в тому, будуть чи не будуть регіональні керівники зацікавлені в проведенні ефективної регіональної економічної політики. З одного боку, широта і повнота влади дає їм можливість на повну силу реалізувати себе в політиці, а з іншого боку – якщо не відбудеться позитивних зрушень в економіці й у соціальній сфері, то населення на чергових виборах може сказати їм “ні”. Тому перевага, природно, повинна віддаватися відродженню економіки на своїй території, поліпшенню життя людей. В цьому вбачається секрет лідерського довголіття будь-якого регіонального керівника. Необхідно об’єднати зусилля уряду, регіональних лідерів, вчених-економістів, представників фінансових і ділових кіл для створення концепції регіональної економічної політики, розробки механізмів її функціонування і методів реалізації на державному та регіональному рівнях. У ХХІ століття Україна має входити з принципово новою економічною стратегією розвитку, однією з найголовніших складових якої повинна стати послідовна регіональна економічна політика.

Функціонування і розвиток регіональних економічних систем не може здійснюватися тільки на основі ринкового саморегулювання. Політика державного невтручання неминуче призводить, як свідчить світовий досвід, до наростання різного роду протиріч, спроможних перекреслити цілісність національної економіки і суспільства. Тому турбота про просторову організацію господарства країни є неодмінною функцією будь-якої незалежної держави, безумовним рефлексом її самозбереження. У здійсненні регіонального регулювання тією або іншою мірою беруть участь майже всі державні інституції, оскільки їхня діяльність так чи інакше прив’язується до визначеної території. Проте вирішення регіоном своїх проблем далеко не завжди є для них основною функцією. Тому в системі державного регулювання розвитку регіонів доцільно виокремлювати спеціалізовану регіонально орієнтовану діяльність, тобто регіональну політику.

Завдання розширення та зміцнення фінансово-економічних засад регіональних органів влади неминуче потребує впорядкування фінансово-бюджетних аспектів використання природних ресурсів, підвищення зацікавленості регіонів у раціональному ресурсокористуванні. Застосування принципів платності в сфері експлуатації природних мінерально-сировинних ресурсів передбачає стимулювання раціонального їх використання для запобігання економічним втратам суспільства – як держави, так і регіонів. Важливим є законодавче визначення економічного змісту подібних платежів, оптимальні їх ставки за рівнями бюджетної системи, врахування особливостей підприємництва у видобувних галузях: витрат на підготовчі роботи, стартових капіталовкладень на обладнання, а також визначальний вплив на ціноутворення за ланцюгом “сировина – матеріали – напівфабрикати – товар”.

Для підвищення результативності регіонального розвитку потрібне вдосконалення існуючих та застосування або впровадження нових технологій, а також ефективних організаційних структур з врахуванням менталітету та життєвих орієнтирів населення регіону. Трудовий та технологічний фактори розвитку неможливі без активної інвестиційної та інноваційної діяльності щодо модернізації базових виробничих технологій, обладнання, матеріальних та сервісних об’єктів інфраструктури. Важливим напрямом державної регіональної політики стало запровадження спеціальних (вільних) економічних зон, а також присвоєння статусу “територія пріоритетного розвитку”, що створює сприятливі умови для економічного розвитку за рахунок полегшення умов інвестування, і дозволяє вирішити проблему зайнятості населення. Мета створення таких зон в окремих регіонах – прискорення економічного розвитку за рахунок запровадження наукомістких технологій, нарощування на цій основі експортного потенціалу, створенню нових робочих місць. Формуванню таких зон передує, крім прийняття відповідних законів та підзаконних актів, створення незалежної інфраструктури - економічної та соціальної. В Україні зроблено також перші кроки щодо створення в Закарпатті, Криму, Одесі, Харкові, Києві та інших містах зон спільного підприємництва, в яких діяло майже 400 представництв іноземних фірм з 50 країн світу, до 1000 спільних підприємств. Метою створення таких зон, що постають однією з модифікацій вільних економічних зон, є спрощення виходу національних компаній на зовнішній ринок з орієнтацією на виробництво експортної та частково імпортозамінної продукції, у таких зонах діють пільгові торговельні та митні режими, пільгове фінансування та оподаткування.

Регіональна політика повинна системно вирішувати проблеми соціального захисту населення у комплексі з економічними, організаційними та іншими шляхами, формами та способами розвитку суспільства і регіонів, отже, мають бути відповідно посилені функції та роль регіональних бюджетів і забезпечене поступове вирівнювання бюджетних видатків у розрахунку на душу населення між окремими регіонами для оптимізації соціального розвитку регіонів, соціального захисту та поліпшення якості життя населення.

Основні напрямки державної регіональної економічної політики затверджує Верховна Рада України, президент України спрямовує діяльність державної виконавчої влади на розв’язання найважливіших проблем соціально-економічного розвитку регіонів, видає нормативно-правові акти з цих питань, очолює Раду регіонів при президенті України. Уряд України визначає державні пріоритети й затверджує державні програми соціально-економічного розвитку регіонів, забезпечує їх виконання, бере участь у створенні системи економічних регуляторів, нормативної та методологічної бази, просторового розміщення продуктивних сил. Уряд АР Крим, місцеві органи державної виконавчої влади забезпечують збалансований економічний і соціальний розвиток відповідних територій, реалізують рішення президента України, Кабінету Міністрів України щодо структурної перебудови економіки, роздержавлення і приватизації майна, земельної реформи, соціального захисту населення тощо.

Органи місцевого самоврядування розробляють, затверджують і виконують програми та бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Вони розпоряджаються комунальною власністю, запроваджують передбачені законодавством місцеві податки та збори, забезпечують раціональне використання природних і трудових ресурсів.