Державне управління в Україні

Людина, її права і свободи становлять у правовій державі найвищу соціальну цінність, саме на їхнє забезпечення й найповнішу реалізацію у суспільному житті має бути спрямована уся державна діяльність і насамперед діяльність у сфері державного управління. Адже конституційний лад України ґрунтується на визнанні людини, її життя і здоров'я, честі і гідності, недоторканості та безпеки найвищою соціальною цінністю, пріоритету її прав і свобод. Гарантування прав і свобод людини є головним обов'язком держави, держава відповідальна перед людиною та суспільством за свою діяльність (ст. З Конституції України).

Конституційним принципом є принцип верховенства права (ст. 8 Конституції України), громадяни здійснюють свої права за принципом «дозволено все, що прямо не заборонено законом», а державні органи та їх посадові особи — за принципом «дозволено лише те, що прямо визначено законом». Україна визнає пріоритет загальнолюдських цінностей, дотримується загальновизнаних норм і принципів міжнародного права.

Окрім цях визначальних конституційних положень, які становлять міцну правову основу статусу людини в Україні, її конституційні права і свободи закріплені у спеціальному розділі «Права, свободи і обов'язки людини і громадянина». У свою чергу, ці права і обов'язки, разом із зазначеними вище конституційними принципами, становлять конституційний статус людини і громадянина. Будучи конкретизовані у нормах чинного законодавства, вони разом з цими нормами складають правовий статус особи, захист і здійснення якого становить головне завдання правового регулювання, діяльності управлінських ланок державного апарату.

Для того, щоб управлінські ланки активно діяли у цьому напрямі, а громадяни мали реальну можливість дієво впливати на забезпечення своїх прав і законних інтересів, необхідно реалізувати цілий ряд умов як з боку органів державного управління, так і з боку самих громадян. Ці умови, однак, не можуть розглядатися виключно у прагматично-практичному плані, оскільки розглядувана проблема має дуже важливий для її розуміння методологічний аспект.

Саме у методологічному плані великого значення набувають підходи до вирішення більш загальних проблем, наприклад, про особистість як ціннісний орієнтир в організації та діяльності апарату державного управління, про співвідношення прав і обов'язків громадян з компетенцією органів державного управління, про критерій особистості у визначенні ефективності управлінської діяльності тощо. Без визначення цих підходів важко визначити й основні орієнтири для практики державного управління щодо охорони прав і свобод людини

Цілком зрозуміло, що ефективне забезпечення прав, свобод і законних інтересів громадян може бути належним лише за умов, коли структура, форми діяльності, сам стиль праці, ставлення до людини в апараті державного управління у кожного працівника цього апарату будуть оптимальними у плані відчуття та швидкого реагування на будь-які негативні моменти, які стримують у тому чи іншому випадку практичне здійснення прав і свобод, а також законних інтересів членів суспільства.

Те ж саме можна сказати про співвідношення прав, свобод і законних інтересів громадян з компетенцією органів державного управління. У чинному законодавстві багато випадків, коли існує неузгодженість між відповідними правами й інтересами громадян та відповідними обов'язками тих чи інших управлінських структур, що дає останнім можливість, м'яко кажучи, не проявляти належної активності у реалізації прав громадян, захисті їх від порушень.

Стандартним прикладом у цьому плані є ситуація, коли Цивільний кодекс й інструкція колишнього Міністерства торгівлі неоднаково регулюють питання, пов'язані з реалізацією прав громадянина, який придбав неякісний товар. Причому саме інструкція, порівняно з кодексом, дуже звужує ці права. Приблизно таке ж становище існує і у правовому регулюванні перевезення пасажирів, пов'язаному з поверненням залізницею грошей у випадку невикористання придбаних проїзних квитків. Можна навести чимало випадків, коли розходження між законом і відомчою інструкцією заважає громадянам здійснювати свої права. В усіх подібних випадках порушується як принцип верховенства закону, так і принцип «дозволено тільки те, що прямо визначено законом».

Ще більш невтішні враження з порушенням прав громадян України, коли порівнювати їх з відповідними міжнародними стандартами, які встановлені різними міжнародно-правовими актами з питань прав і свобод людини та громадянина.

Насамперед, ці питання пов'язані із здійсненням людиною свого права на вільний виїзд із країни та вільне повернення до неї, а також права на вільне пересування у межах країни та вільний вибір місця проживання. Вказівки на це є не тільки у Загальній декларації прав людини, але і у Міжнародному пакті про громадянські і політичні права, який є документом, що має обов'язкове значення для всіх держав, які його підписали.

Подібне становище ми маємо зараз і у сфері освіти. Справа у тому, що нинішній розвиток системи освіти в Україні відбувається в іншому напрямку ніж той, який запропоновано у Міжнародному пакті про економічні, соціальні та культурні права. У ст.13 цього пакту говориться, що середня освіта у її різних формах повинна бути відкрита та доступна для усіх шляхом прийняття необхідних засобів, і окремо шляхом поступового введення безплатної освіти. Поступове введення безплатної освіти передбачає цей пакт і щодо вищої освіти. Проте нині в Україні всупереч цим настановам у нормативних актах Міністерства освіти та на практиці все більшого поширення набуває протилежна ідея — введення різних форм саме платної освіти, що пов'язується в офіційних документах із розвитком ринкових відносин

У плані поліпшення захисту прав і свобод людини у сфері діяльності управлінських структур окремо стоїть питання визначеності критеріїв, за якими особистість пов'язує свою уяву щодо ефективності управлінської діяльності у тому чи іншому випадку. Звичайно, ці критерії у різних людей не можуть бути однаковими. Велике значення у такому визначенні відіграватимуть інтереси кожної конкретної людини, неоднакові навіть стосовно типових життєвих ситуацій. Адже ці інтереси кожна особа визначає, виходячи зі свого життєвого досвіду, рівня освіти, загальної та професійної культури, своїх особистих потреб і уяв. І у такій ситуації, коли ми маємо справу з багатьма розбіжностями, провідним критерієм у практичному забезпеченні прав та свобод людини є, по-перше, відповідна норма права, і, по-друге, принцип «дозволено все, окрім того, що прямо заборонено законом», усвідомлюючи при цьому, що кажучи про «закон», ми маємо на увазі й інші, основані на законі та відповідні йому нормативно-правові акти.

Саме тому ми маємо змогу визначити ті основні ознаки, які, виходячи з позиції «типового» громадянина, визначають ефективність управлінської діяльності. До цих критеріїв, на нашу думку, слід віднести: задоволення законних інтересів, з якими людина пов'язує здійснення належних управлінських дій; видання відповідної норми права; реалізацію норми права стосовно кожної конкретної людини; швидкість з якою право людини було захищено або практично реалізовано; повнота такого захисту або реалізації; визначення та задоволення в ході реалізації інших потреб й інтересів, про які вона, починаючи справу, не мала достатньої уяви; зменшення коштів і організаційних зусиль, з якими пов'язані управлінські дії щодо захисту та забезпечення потреб й інтересів громадянина тощо.

Оскільки управлінський процес, управлінські стосунки в цілому зводяться до відносин між суб'єктом і об'єктом управління, а забезпечення його ефективності залежить значною мірою від управлінської ланки, в якості якої виступає відповідний орган державного управління або конкретна посадова особа, яка подібно органу управління діє виключно у межах своєї компетенції.

Які ж умови, з точки зору належного забезпечення прав і законних інтересів громадян, сприяють якісній діяльності суб'єкта управління? Ці умови слід розділити на дві групи. Перша охоплює умови загального порядку, тобто ті, які мають значення у разі вирішення усіх питань, або більшої їх частини. Друга група це умови, які сприяють вирішенню саме питань, пов'язаних із забезпеченням прав й свобод громадян, кожної конкретної людини. До першої групи слід віднести такі умови:

а) високі професійні знання суб'єктів державного управління (державних службовців) та їхнє уміння реалізовувати на практиці, у своїй роботі загальні завдання та принципи державної служби принципи служіння народу України, законності, демократизму, гуманності та поваги до особистості, гласності, відкритості та підконтрольності, компетентності та ініціативності, дисципліни та персональної відповідальності та ін.;

б) позитивні етичні якості державних службовців, діяльність яких безпосередньо пов'язана із здійсненням прав і свобод, задоволенням законних інтересів громадян; в) вміння державного службовця стримувати свої особисті політичні пристрасті в ім'я закону, сумлінного виконання своїх службових обов'язків;

г) питання, пов'язані з самою організацією суб'єкта управління (відповідного державного органу), із втіленням у практику наукових основ його структурної побудови, запровадження ефективних методів праці, перевірки виконання тощо.

Названі умови достатньо досліджені у літературі, як правило, саме щодо них говориться у різних виданнях, присвячених питанням теорії державного управління.

Стосовно ж умов, які безпосередньо пов'язані із забезпеченням прав і свобод громадян, то вони у літературі досліджувалися значно менше, хоча саме вони становлять реальні організаційні гарантії, які дають змогу ефективніше реалізувати права та свободи громадян, задовольняти їх законні інтереси.

Ці конкретні умови, яким повинна відповідати організація та безпосередня робота суб'єкта управління, його кадрового складу, значною мірою знаходяться у кореспондуючому зв'язку з умовами й ознаками, що забезпечують активну діяльність самих громадян у сфері здійснення їхніх прав і законних інтересів.

Умови ці дуже різнобічні і можуть бути поділені на умови загального порядку та конкретних управлінських ситуацій.

Стосовно першої групи умов, передусім, слід визначити загальний ідеологічний принцип відкритого суспільства, згідно якому саме людина, особистість, громадянин передує у суспільстві порівняно з усіма іншими соціальними цінностями, у тому числі і порівняно з державою. На жаль, уся наша суспільна практика та й діяльність у сфері державного управління все ще базується на зовсім іншому, протилежному принципі: передусім саме держава, її інтереси і потреби, а вже потім конкретна людина із своїми різноманітними інтересами.

Державну бюрократію, яка у нас процвітає в усіх ланках державного апарату, дуже важко «збити» з такої позиції. І важко не тільки тому, що принцип так званого колективізму панував у нас довгі роки, оцінювався як головний у соціалістичній ідеології. Колективістський підхід панує і зараз, оскільки він більш вигідний для тих, хто має вирішувати ті чи інші управлінські питання й одноразово хоче зняти з себе відповідальність за наслідки свого управління. Колективна мета менш конкретна, вона завжди виступає як деяке загальне завдання, яке не можна вирішити, як правило, на рівні органу нижчого рівня, для її якісного вирішення потрібні різні узгоджування тощо. Все це веде до зниження відповідальності конкретних виконавців; вона наче розпорошується між різними структурами і посадовими особами, що суперечить правам і вимогам конкретної людини. В останньому випадку значно складніше уникнути прийняття відповідного рішення, введення в дію механізму його практичного вирішення та досить легко зняти з себе відповідальність за нехтування правами і свободами людини.

Річ також в тому, що певна частина кадрового складу нашого управлінського апарату звикла вирішувати ті чи інші питання «взагалі», не відповідно до закону або іншого правового акту, а згідно зі своєю інтуїцією та життєвим досвідом, які, на жаль, не завжди відповідають вимогам верховенства права і режиму законності. Таке становище склалося завдяки тому, що у наших навчальних закладах питання щодо прав і свобод людини, особливо у сфері державного управління, спеціально не вивчаються, хоча саме на це спрямовані відповідні вимоги ряду міжнародних документів. Наприклад, у Підсумковому документі Віденської зустрічі представників держав-учасників Наради з питань безпеки і співробітництва у Європі рекомендується «заохочувати обговорення у школах та інших учбових закладах питань розвитку і захисту прав людини і основних свобод».

Спираючись на позицію саме пріоритету прав людини і громадянина, слід під цим кутом зору розглядати й інші питання, пов'язані з реалізацією її правового статусу. Насамперед, щодо повноти цього статусу, його відповідності ознакам демократичної, соціальної, правової держави, якою насправді має бути Україна. Найважливішою з ознак, пов'язаних з демократичною суттю держави, є, безперечно, коефіцієнт участі громадян держави у вирішенні значних управлінських питань, дійове використання тих демократичних інститутів, які забезпечують цю участь.

Що слід віднести до цих інститутів? Загальновизнаними серед них є вибори, референдуми й опитування населення з найважливіших питань загальнодержавної і регіональної політики, різні форми обговорення на зборах громадян найбільш значних і цікавих для них питань державного управління, розвиток засад самоврядування тощо. У літературі справедливо підкреслюється, що усі ці форми можуть бути ефективними саме з точки зору забезпечення ефективності управління лише в умовах стабільного розвитку суспільства.

З поглибленням демократичних засад у сфері здійснення прав і свобод людини пов'язане й питання щодо розподілу компетенції у системі органів, які мають забезпечити реалізацію конституційних та інших прав і свобод.

Одним з важливих напрямів такого забезпечення є розвиток місцевого самоврядування. Саме місцеве самоврядування допомагає більш повно й оперативно, порівняно з центральними органами виконавчої влади, вирішувати ряд питань, пов'язаних з реалізацією прав і свобод громадян. У зв'язку з цим слушно послатися на Європейську хартію про місцеве самоврядування, прийняту державами-членами Європейської Ради 15 жовтня 1985 р. У преамбулі цього документу зазначається: місцеве самоврядування становить одну з основ будь-якого демократичного устрою; право громадян на участь в управлінні громадськими справами належить до демократичних принципів, які є загальними для усіх держав-членів Європейської Ради; саме на місцевому рівні право громадян на участь в управлінні може здійснюватися найбільш безпосередньо; місцеве самоврядування забезпечує здійснення управління, яке одночасно є ефективним і близьким до громадян.

До кола загальних питань, вирішення яких прямо пов'язане із забезпеченням прав, свобод і законних інтересів особи, належить також повне урахування у діючому законодавстві усіх принципів й реальних умов (економічних, соціальних, політичних). При цьому слід пам'ятати, що не діятимуть не тільки реалії, які слід віднести до так званої «позитивної» свободи, тобто урегульовані правом, але й ті, що належать до «негативної» свободи, під якою слід розуміти свободу поза межами державного втручання у життєдіяльність особистості. Цей останній аспект свободи поширює свій вплив на суспільні відносини також і в умовах переходу до ринкових відносин, в умовах практичної реалізації принципу «дозволено все, що прямо не заборонено законом». Але у той же час «негативна» свобода не може бути повністю відокремлена від свободи «позитивної», оскільки вони пов'язані між собою, доповнюють одна одну.

Це добре видно на прикладі того економічного лібералізму, який взагалі є ознакою розвиненого громадянського суспільства. І якщо це суспільство ми хочемо сформувати, зрозуміло, що поряд з державним регулюванням відповідних стосунків між власниками, державними структурами і громадянами й іншими суб'єктами, має існувати сфера справді «вільного підприємництва», в рамках якої суб'єкт підприємницької діяльності самостійно має змогу деталізувати ті чи інші свої дії, враховуючи конкретні обставини.

На жаль, і зараз, говорячи про формування в Україні громадянського суспільства, ми далеко ще не подолали давню, притаманну радянському періоду тенденцію у правовому регулюванні — все заорганізовувати, заборонивши усі більш-менш самостійні дії з боку суб'єктів господарювання. З цього приводу зауважимо, що пряме адміністрування суперечить самому духу громадянського суспільства, де волі й наказу керівника будь-якого рангу обов'язково передує розум, врахування усіх «за» та «проти» у процесі прийняття того чи іншого рішення.

Адміністрування має ще одну негативну ознаку, якій надається велика увага у зарубіжній теорії управління. Йдеться про етику управлінської діяльності, необхідність додержання відповідних моральних правил в процесі управління, яким прямо суперечить адміністрування у будь-якій формі.

Поряд з цим зазначене не можна розуміти як будь-яке нехтування ролі держави у вирішенні принципових питань суспільного розвитку. Однак ця роль має бути дійсно афективною та провадитися у межах, передбачених діючим законодавством.

Серед загальних засад, які повною мірою мають бути реалізовані у процесі забезпечення прав, свобод і законних інтересів громадян, на першому місці, безперечно, стоїть принцип соціальної справедливості. Права і свободи громадян, їх законні інтереси у демократичній, соціальній, правовій державі зорієнтовані на принцип соціальної справедливості, який взагалі повинен лежати в основі діючого права. Адже це особливий, незалежний від волі законодавця суспільний феномен зі своїми об'єктивними властивостями і регулятивним спрямуванням, котрі є проявом саме якості права, яке є загальним масштабом і рівною мірою (нормою) свободи, основу яких складає принцип соціальної справедливості.

Справедливість має різні прояви відповідно до характеру тих чи інших відносин. Ці прояви дуже різноманітні, але головна суть полягає у тому, щоб забезпечити максимально можливі для суспільства матеріальні й духовні умови життя і повагу до тих, хто дійсно її заслуговує. Кожний, хто гідний цього, має усвідомлювати, що його у суспільстві охороняє так звана броня справедливості, тобто суспільство за допомогою відповідних своїх структур, і передусім державного апарату, захищає його від неповаги, незаконних матеріальних збитків тощо.

Зрозуміло, все зазначене має пряме відношення до діяльності органів виконавчої влади, куди найчастіше звертаються громадяни за розглядом своїх різноманітних справ. Необхідно, щоб відповідні вимоги до кадрів державного управління знайшли своє втілення у посадових інструкціях, нормами яких у своїй повсякденній діяльності має керуватися кожен службовець.

Адже соціальна справедливість — це такий соціально-духовний феномен, який не можна повністю запрограмувати у системі діючих правових норм, яку б велику міру конкретності ці норми не мали. Тому кожен службовець; кожна посадова особа мусить добре собі усвідомити основні вимоги принципу соціальної справедливості у своїй управлінській діяльності й послідовно керуватися ним. Ці питання мають глобальний характер й охоплюють передусім загальні засади суспільного і державного ладу України. Зволікання з вирішенням цих питань, зокрема, не дає змоги державному апарату, органам виконавчої влади з потрібною ефективністю змінювати і долати застарілі стереотипи взаємовідносин з громадянами, будувати їх на якісно нових, дійсно демократичних засадах.