Державне управління в Україні

Одним з пріоритетних напрямків соціально-політичних перетворень в Україні слід вважати запровадження якісно нового типу взаємовідносин між громадянами і органами виконавчої влади, а саме — такого, за яким кожній людині було б забезпечено реальне додержання і захист належних їй прав і свобод у сфері діяльності цих органів.

Вирішення даної проблеми нерідко пов'язують власне з функціонуванням адміністративної юстиції як певної спеціалізованої системи судового захисту прав і свобод громадян. Дійсно, хоч цей термін, як відомо, і не має в світовій правовій теорії та практиці якогось однозначного застосування, однак усі існуючі варіанти розуміння адміністративної юстиції зводяться до того, що вона є важливою формою контролю, за законністю в сфері державного управління.

Необхідними рисами такого контролю є, по-перше, те, що він пов'язаний з розглядом спору, однією з сторін якого обов'язково виступає орган виконавчої влади або його посадова особа. По-друге, при розгляді спору громадянину гарантується рівність з іншою стороною в процесуальному відношенні. І, нарешті, розгляд спору здійснюється судовим органом, який може мати різний характер: або форму спеціального адміністративного суду (як, наприклад, у Німеччині); або бути так званим «квазісудовим» органом (як у Франції); або ж бути загальним судом (як це існує у Великобританії та США).

Отже, адміністративна юстиція, за загальним правилом, це — сфера юрисдикційної діяльності судів щодо розгляду справ про захист громадян від порушень з боку держави, її органів.

Але ж цим аспектом вирішення проблеми забезпечення прав і свобод громадян у сфері функціонування виконавчої влади аж ніяк не обмежується.

Зазначену проблему слід ставити і розглядати значно ширше. А саме: як взагалі має бути змінений механізм реалізації виконавчої влади — з тим, щоб діяльність її органів (і посадових осіб) була б принципово підпорядкована завданням неухильного забезпечення прав і свобод громадян.

Такий підхід потребує якісно нового погляду на сутність та цільову орієнтацію виконавчої влади.

Цей погляд полягає в розумінні того, що виконавча влада має бути спрямована не стільки — як було традиційно — на організацію управління суспільними справами з боку держави, скільки на виконання державою функцій щодо: 1) створення належних умов для повноцінної реалізації громадянами своїх прав і свобод; 2) надання населенню (фізичним і юридичним особам) багатоманітних управлінських послуг; 3) здійснення цілеспрямованого «внутрішнього» контролю за виконанням управлінськими органами, їх посадовими особами покладених на них обов'язків стосовно забезпечення прав і свобод громадян; 4) вжиття відповідних заходів адміністративного реагування у випадках оскарження громадянами рішень та дій, що порушують їх права і свободи.

Всі основні принципи, що необхідні для правового забезпечення здійснення таких функцій, закріплені в Конституції України. Це, зокрема, принципи: верховенства права; законності; рівності усіх перед законом; пріоритету закону у правовому регулюванні компетенції та порядку діяльності органів виконавчої влади, їх посадових осіб; судового захисту порушених державними органами прав і свобод громадян; незалежності суду при здійсненні своїх функцій та деякі інші принципи.

Згадана цільова переорієнтація діяльності органів виконавчої влади є дуже непростою справою, оскільки передбачає необхідність рішучого подолання тих глибоко укорінених вад існуючої тривалий час в нашій країні системи управління, в якій інтереси держави домінували над інтересами особи.

В першу чергу треба позбавитися залишків принципу формально-декларованого «демократичного», а насправді — цілком «бюрократичного» централізму в апараті державного управління.

В умовах невиправдано високої централізації державного управління головним показником роботи є не якісне виконання органом чи посадовою особою нормативне визначеної компетенції, функцій та повноважень, а механічне відтворення команд «згори» з наміром догодити вищому начальнику. Тому навіть саме поняття «компетенції» багато в чому втратило своє справжнє значення. Внаслідок цього в управлінській практиці повноваження в багатьох випадках формулюються розпливчате, не конкретно, не існує чіткого розподілу завдань, функцій і відповідальності між різними органами і посадовими особами. Окремі органи часто дублюють один одного, що призводить до паралелізму та неузгодженості в роботі. А все це, звичайно, суттєво заважає громадянам реалізувати свої законні вимоги у відносинах з відповідними органами і посадовими особами.

Враховуючи наведене, необхідно значно підвищити якість адміністративно-правової регламентації структури та діяльності органів виконавчої влади у напрямі більш чіткого і обґрунтованого закріплення функцій і повноважень цих органів, а також уточнення і конкретизації їх взаємовідносин з громадянами. Базовим елементом цієї регламентації повинні стати загальні статутні закони стосовно органів виконавчої влади всіх рівнів — «Про Кабінет Міністрів України», «Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади», «Про місцеві державні адміністрації». На їх підставі мають бути переглянуті та оновлені локальні компетенційні акти — про конкретні міністерства та відомства, їх місцеві ланки, оскільки саме ці органи вирішують більшість питань, пов'язаних з реалізацією прав і свобод громадян.

Важливе значення має необхідність подолання існуючої недооцінки ролі законів у правовій регламентації відносин між органами виконавчої влади і громадянами.

Концептуальною передумовою такого становища було поширене уявлення про право як будь-який офіційно оголошений акт суб'єкта державної влади, яка вважалася виразником волі «всього народу». Завдяки цьому державна влада перетворювалась у найвищу, неконтрольовану і нічим нестримувану силу. Інакше кажучи, кожний суб'єкт державної, в тому числі і виконавчої, влади знаходиться нібито не «під», а «над» законом, і, отже, отримує змогу пристосовувати правові норми під свої власні інтереси, використовувати їх на свій розсуд.

Як наслідок, принцип законності набув здебільшого формального значення, а саме право втратило функцію об'єктивного критерію вирішення конфліктних ситуацій у взаємовідносинах між державою і особою. Це підтверджується, зокрема, тим, що і на сьогодні переважна більшість питань в цій сфері вирішується, як в минулі роки, не в законах, а в підзаконних нормативно-правових актах, насамперед в постановах Кабінету Міністрів, а також у відомчих актах міністерств, державних комітетів та деяких інших центральних органів виконавчої влади.

Саме тому, до речі, з'являється можливість порушень прав і свобод громадян з боку органів виконавчої влади не тільки на етапі прийняття індивідуальних адміністративних актів, а ще на рівні нормативної регламентації у підзаконних актах, і особливо, як свідчить життя, у так званих відомчих актах. Зважаючи на це, слід було б законодавче позбавити більшість центральних органів виконавчої влади, крім вузького кола окремих міністерств, права видавати нормативні акти, що зачіпають права і свободи громадян.

Водночас треба законодавче конкретизувати зміст конституційне визначеного права людини на оскарження в суді рішень органів державної влади, згідно з яким кожний повинен мати право оскаржити в суді не лише індивідуальні, але й нормативні акти органів виконавчої влади всіх рівнів — від місцевої державної адміністрації до Кабінету Міністрів, якщо ці акти порушують права і свободи людини. Цей висновок відповідає ст. 55 Конституції України, згідно з якою «кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб».

Дану особливість вітчизняної практики слід підкреслити окремо — з огляду на те, що за європейською моделлю адміністративного права увага акцентується головним чином на порушеннях з боку індивідуальних актів.

До того ж і серед українських фахівців не всі поділяють наведену вище точку зору. Дехто вважає її необґрунтованою стосовно, зокрема, актів уряду. Оскільки, нібито, в даному випадку незрозумілі юридичні наслідки такого оскарження. Адже за Конституцією України (п. 16 ст. 106) скасувати акти Кабінету Міністрів вправі лише Президент України.

Здається, що ця спеціальна конституційна норма аж ніяк не заперечує дію норми статті 55 і не усуває можливість припиняти дію актів органів виконавчої влади в порядку судової юрисдикції. Так само, до речі, як і стосовно рішень голів місцевих державних адміністрацій, які за Конституцією (частина восьма ст. 118) можуть бути скасовані лише Президентом України або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня.

В той же час варто заперечити проти надто широкого тлумачення визначеного ст. 55 Конституції України переліку об'єктів порушень з боку органів виконавчої влади, якими є виключно «права і свободи» людини й громадянина. Інших підстав для судового оскарження адміністративних актів Конституція не передбачає. Тому не доцільно розширяти в поточному законодавстві перелік підстав для судового оскарження адміністративних актів за рахунок, наприклад, таких категорій, як «інтереси громадян», оскільки цей термін не має визначеного змісту. До речі, саме з огляду на це згаданий термін цілком свідомо не використаний в тексті Конституції України. Судовому захисту підлягають лише ті «інтереси» (або краще — «законні інтереси»), які можуть бути цілком впевнено ідентифіковані з конкретними правами і свободами людини й громадянина.

Незважаючи на універсальний характер судового захисту, дуже суттєве значення має розвиток механізму захисту прав і свобод громадян в межах самої виконавчої влади, тобто по «адміністративній лінії». Це вимагає руйнування певних стереотипів у психології людей, які ще базуються на залишках колишнього так званого «патерналістського» характеру державної влади.

Як наслідок, багато хто не навчився відповідати за власні рішення, дії та їх наслідки, добиватися захисту своїх інтересів, навіть в умовах суперечок або протидії з боку адміністративних органів та посадових осіб. За минулі роки люди просто звикли до бюрократичних зловживань, адміністративної тяганини в органах управління, безвідповідальності та безкарності чиновників.

Сьогодні існує певна правова база для практичної реалізації громадянами наданого їм Конституцією України права вносити в органи виконавчої влади пропозиції про поліпшення їх діяльності, оскаржувати дії (бездіяльність) та рішення посадових осіб державних і громадських органів. Громадяни можуть звернутися зі скаргою до вищого у порядку підлеглості органу або посадовій особі, що не позбавляє особу права звернутися до суду згідно з чинним законодавством.

Стосовно подолання згаданих стереотипів щодо захисту прав і свобод людини по «адміністративній лінії» треба відзначити, що цьому істотно перешкоджає незадовільний стан діяльності сучасного апарату державного управління. Він не тільки зберігає більшість вад, які були властиві колишньому апарату, а й до того ж став більш корумпованим і менш професійним. Діяльність основної частини кадрів апарату підпорядкована лише підготовці адміністративних рішень. В той же час надто послаблений контроль за їх виконанням, не приділяється належна увага питанням визначення і підвищення ефективності управління персоналом.

Виходячи з цього, потребує докорінної зміни, зокрема, існуюче співвідношення — кількісне та якісне — між тими службовцями, що обслуговують потреби політичного керівництва, і тими, що здійснюють надання управлінських послуг населенню. Переважна більшість має бути задіяна саме в цих послугах з одночасним подоланням проявів бюрократизму і адміністративної тяганини. В основу оцінки ефективності виконання цими службовцями своїх посадових повноважень слід покласти якісний рівень надання ними управлінських послуг населенню.

Потребує значного покращення система підготовки та перепідготовки управлінських кадрів. Має бути підвищена заробітна плата та посилені інші стимули для службової кар'єри державних службовців. Етичні вимоги до державних службовців повинні стати стандартами поведінки, що підлягають публічній оцінці та є критерієм визначення ефективності управлінської діяльності. Дані вимоги мають міститися в майбутньому Кодексі основних правил поведінки державного службовця.

В той же час існує нагальна потреба у серйозному відпрацюванні процесуального механізму не лише захисту, а і в цілому реалізації прав та свобод громадян у стосунках з органами виконавчої влади. Суттєвого покращення вимагають процедури не стільки адміністративно-юрисдикційної діяльності, тобто діяльності, пов'язаної з розглядом адміністративних правопорушень, а в першу чергу — процедури так званої позитивної управлінської діяльності, в процесі якої вирішується більшість питань, пов'язаних з реалізацією прав і свобод громадян.

Між тим на сьогодні процедурна частина адміністративного законодавства, за винятком — в певній мірі — регулювання юрисдикційного процесу, є найменш розвиненою його складовою. Для виправлення цього становища необхідно подолати існуючу практику применшування значення процесуальних норм адміністративного права в організації управлінської діяльності.

В практиці чітке закріплення процедур для органів управління має таке ж суттєве значення, як і для судової діяльності, незважаючи на те, що управлінська діяльність потребує значно більшої оперативності і свободи адміністративного розсуду. Адже адміністративні процедури покликані забезпечити необхідну послідовність і максимальну повноту реалізації громадянами своїх прав і свобод, стати перешкодою для суб'єктивізму і свавілля з боку службовців органів виконавчої влади.