Теорія фінансів (2000)
11.4. Сучасні податкові системи зарубіжних країн
Проте є узагальнюючі показники, за якими можна визначити ефективність податкових систем. Це — досягнення балансу між стимулюванням економічної активності та соціальною справедливістю податків і рівнем перерозподілу валового внутрішнього продукту за допомогою податків. Частка податків у валовому внутрішньому продукті свідчить про роль і місце податкової системи в державному регулюванні економікою. Водночас треба враховувати, що цей показник має здатність змінюватися під впливом економічних, політичних і соціальних факторів, наявних у кожній державі. Отже, будь-який досвід треба прискіпливо аналізувати, а не запозичувати без достатніх підстав. Крім того, частка податків у валовому внутрішньому продукті будь-якої держави постійно змінюється. Це дає підстави для висновку, що, по-перше, надто велика частка податків у валовому внутрішньому продукті не менш шкідлива, ніж мала. По-друге, вона не повинна перевищувати розумного оптимуму.
Динамізм частки податків у валовому внутрішньому продукті деяких зарубіжних країн характеризують дані, наведені в таблиці 8.
Наведені дані свідчать, що частка валового внутрішнього продукту, яку держава мобілізує в своє розпорядження за допомогою податків, має тенденцію до збільшення. Так, упродовж тридцяти восьми років вона зросла в Швеції на 25.0 пункти, в Японії — на 15,0, у Франції — на 10,1, у Канаді — на 10,9. Звичайно, в багатьох країнах цей процес відбувається під впливом різних факторів. Проте загальним правилом є те, що ринкова економіка потребує втручання держави в процеси перерозподілу створеного валового внутрішнього продукту для прискорення темпів економічного розвитку і соціального захисту різних верств населення. Складність полягає в тому, щоб у кожному певному періоді знайти раціональну величину перерозподілу та відповідно до неї побудувати податковий механізм регулювання, який би включав систему пільг, ставок, строків сплати, об'єктів оподаткування тощо.
Не менш важливого значення набуває структура податків. Вона постійно змінюється під впливом економічних, соціальних та політичних факторів. Загалом, податкові системи нинішніх зарубіжних країн ґрунтуються на трьох найзначніших податках — особистому прибутковому і соціальному страхуванні та на податку на додану вартість. Інші податки, в тому числі податок на прибуток корпорацій, майновий, на спадщину та дарування, мають другорядне значення.
Структуру податкових надходжень у деяких зарубіжних країнах у 1998 р. характеризують дані, наведені в таблиці 9.
У більшості країн світу є досить значною частка особистого прибуткового податку в загальній сумі податкових надходжень — понад 30 відсотків, що майже в 6 разів більше, ніж в Україні. Податки на споживання, тобто непрямі податки, які бувають переважно в формі податку на додану вартість і різних видів акцизних зборів, становлять, в середньому, чверть від усіх надходжень. Порівняно з Україною їхня частка нижча більш як удвічі. Для економічно розвинутих країн характерною є також невелика частка податків із прибутку корпорацій.
Характеризуючи еволюцію податкових систем розвинутих країн світу, слід зазначити, що протягом останніх 38 років наявною є тенденція до зростання частки особистого прибуткового податку. Однією з причин такого становища є зростання доходів громадян, завдяки чому вони долучаються до вищих груп шкали оподаткування. Збільшується також кількість платників податків, підвищуються податкові ставки.
У 70-х — на початку 80-х років майже всі розвинуті країни стали на шлях широкомасштабних та багатосторонніх податкових реформ, характерною рисою яких було зниження загального рівня податків і зміна їхньої структури. Реформи здійснювалися з метою створення податкових систем, які б стимулювали економічне зростання й створювали умови, адекватні новому етапу НТР, переходу економіки від екстенсивного до інтенсивного розвитку. Передбачалися універсалізація та спрощення податкових систем, відчутне зменшення кількості податкових пільг.
Податкові реформи характеризувалися зменшенням податків на споживання, тобто непрямих податків. Найшвидшими темпами зменшувалась кількість акцизів. Схожого висновку можна дійти і щодо податку на прибуток корпорацій. За цим податком зменшуються податкові ставки, скасовуються пільги, переглядаються умови оподаткування тощо. Проте ставки податку на прибуток корпорацій залишаються досить високими. Так, у Німеччині вона становить 50%, Італії — 46, Канаді — 44, США — ЗО. Франції — 39, Великобританії — 35%.
зменшення впливу податків на прибуток корпорацій;
невпинне зростання відрахувань на соціальне страхування.
Податкова система в кожній країні має свої особливості, а тому всі зміни, які в ній відбуваються, потребують глибокого аналізу й можуть слугувати лише додатковим інформативним матеріалом для практичних дій у кожному конкретному випадку.
У західній науковій доктрині щодо побудови податкових систем панує істина, що для здійснення податкових реформ необхідною умовою с відповідне функціонування політичних інститутів їхнє підґрунтя становлять певні демократичні принципи, такі як свобода політичного вибору, наявність вибору імовірної вільної економічної поведінки, що ґрунтується на приватній власності. За таких умов усі політичні й економічні сили із залученням парламентського механізму законотворчості домагаються задоволення власних інтересів шляхом пошуку оптимальних варіантів V європейських країнах податкова політика формується як результат складного процесу взаємодії інтересів і пристрастей економічного, соціального та культурного xapaicrepv- На сьогодні можна стверджувати, що податкова політика у європейських країнах є складовою загальної соціальної політики суспільного добробуту.
Наукова думка європейських країн найчастіше зосереджує свою увагу на проблемі досягнення справедливого оподаткування в суспільстві. Розв'язанням цієї проблеми за допомогою податків опікувались Р. Хар (Англія), Дж Смарт (Австралія) — послідовники основних ідей вчення І. Бентама та Д Млля, які додержувалися справедливості у розрізі задоволення потреб якнайбільшого кола людей. Оцінюючи точку зору західних авторів на справедливість в оподаткуванні, не можна не помітити їхнього ліберального, навіть гуманістичного, загальнолюдського характеру. Західні вчені відмежовуються від соціальної конфронтації та класового підходу до розподільчих процесів, проповідують свободу господарської та інтелектуальної діяльності, політичного вибору як абсолютної суспільної цінності.
Наприкінці XX століття поширилася теорія оптимальної податкової системи. Найяскравішими представниками цієї доктрини є Ф. Рамсей і П. Самуельсон. Дещо пізніше її підтримав А. Пігу. Основними характеристиками оптимального оподаткування є врахування, крім фіскального, побічних економічних і соціальних факторів. Кінцеву мету оптимального оподаткування можна витлумачити так, що при заданих бюджетних доходах треба мінімізувати негативний ефект від податків, а позитивний — максимізувати. Треба зазначити, що ідеали оптимального оподаткування втілюються в реформування податкових систем більшості європейських держав.
Загалом, розвиток теоретичних засад оптимального оподаткування на сьогодні та найближчим часом матиме тенденції до швидкої інтеграції світової економіки і наближення податкових систем європейських країн одна до одної; радикальних змін технології оподаткування, комп'ютеризації податкового процесу; соціально-економічних змін складу платників у зв'язку зі зростанням кількості пенсіонерів; багатоканальних джерел надходжень доходів. Загалом, відбувається безупинне створення податкових систем у напрямку прагматичного компромісу між заохоченням приватної господарської ініціативи й достатнім фінансовим забезпеченням державної діяльності.
Передусім слід зазначити, що попри всі розбіжності, які проглядаються при аналізі співвідношень, які характеризують податкову політику різних країн, чітко окреслено тенденцію щодо безпосередньої залежності питомої ваги окремих податків від рівня загального економічного розвитку тієї чи іншої країни.
Нерівномірність економічного розвитку країн позначається на динаміці питомої ваги податків у ВВП. Ця частка має тенденцію до зростання. Чітко простежується тенденція до поступового, в міру підвищення рівня економічного розвитку, зростання частки податкових вилучень.
Згідно з вищесказаним можна дійти висновку, що в більшості країн влада реально оцінює свої можливості в галузі оподаткування, усвідомлюючи, що надмірні податки підривають виробництво, не сприяють приватній ініціативі і в кінцевому підсумку зменшують дохідну частину бюджету. Цілковите стримування свободи маневру приватного бізнесу в податкових питаннях призводить до відпливу капіталів за межі країни, що не лише обмежує можливості потенційних податкових надходжень, а й перешкоджає збільшенню кількості робочих місць з усіма негативними наслідками. Для суспільства в цілому надзвичайно важливо забезпечити стійкий розвиток національного виробництва, аніж підпорядкувати його поточним бюджетним інтересам. Саме тому в західних країнах не обмежуються лише періодичними масштабними пониженнями податкових ставок, а використовують багато важелів, що сприяють економічному розвиткові. Серед них відповідне співвідношення прямих та непрямих податків, оскільки кожна з цих груп, окрім розв'язання загальних фіскальних завдань, виконує свої, притаманні лише їй регуляційні функції. Пріоритет виробництва перед інтересами бюджету — це той принцип, що відображає відмінність та пояснює неефективність національного оподаткування в порівнянні з оподаткуванням розвинутих зарубіжних країн.
Наявність загальних підходів щодо формування оподаткування підтверджує, що різні країни стикаються із загальними податковими проблемами. Зокрема:
сучасні податкові системи складні для розуміння платників податків та ефективного управління з боку податкових органів. У свою чергу це спричиняє появу все нових способів ухилення від сплати податків;
особисте прибуткове обкладання характеризується несправедливістю розподілу податкового тягаря, яке полягає в тому, що нерідко однаковий рівень доходів супроводжується неоднаковим рівнем оподаткування;
велика різниця в ставках особистого прибуткового обкладання і обкладання компаній стимулює останніх до прийняття рішень про інкорпорацію за податковими причинами. Дискримінація дивідендів призводить до того, що нові інвестиції краще фінансувати за рахунок позикових коштів;
Загалом зарубіжні фахівці вважають основними вадами податкових систем їхню складність, невпорядкованість та надмірність податкових ставок.
Зважаючи на те, що ефективність оподаткування значною мірою залежить від рівня контролю за сплатою податків, слід відразу зазначити, що в окремих країнах податкова служба суттєво відрізняється як за організаційною структурою, так і за рівнем адміністративної відповідальності. У переважній більшості країн, як правило, податкова адміністрація (відомство) є складовою міністерств фінансів, що не виключає певної автономності в здійсненні нею своїх функцій. Спільним є й те, що податкові інспекції в розвинутих країнах побудовані за територіальною ознакою.
Водночас привертає увагу посилення контролю за діяльністю безпосередньо податкових органів. Так, у США в 1988 р. був прийнятий спеціальний "Біль про права платника податків", який спрямований насамперед на захист інтересів тих платників податків, які в зв'язку з непомірними вимогами з боку податкових органів постають перед необхідністю продажу свого житла чи сімейного бізнесу. Правила, що передбачені цим документом, не звільняють платника податків від необхідності доводити в разі потреби свою невинність, однак вони дають змогу продовжити час, протягом якого платник може оскаржити дії місцевих податкових органів або погасити заборгованість за платежами. Нові правила передбачають також під час ревізії можливість заміни платника податку у разі його відсутності довіреною особою або бухгалтером, та проведення відео- або звукозапису усієї процедури ревізії.
У Франції прийнята Хартія прав та обов'язків платника податку, яка надається кожному з них, де також суттєво розширений перелік гарантій, що забезпечуються законодавчими та нормативними актами при перевірці платників. Цікаво зазначити, якщо у більшості країн є лише одна — через суд — можливість оскаржити пред'явлену до сплати податкову суму, то у Франції передбачена ще й додаткова — попередня рекламація податковим органам у разі необґрунтованого, на думку платника, визначення розміру платежу, яку він може подати вищестоящій інстанції до початку терміну сплати платежу. Є дві переваги такого порядку. З одного боку, в разі доведеної необґрунтованості дій податкових органів є можливість оперативно вирішити питання, не звертаючись до суду, з другого, — в разі об'єктивних дій податківців підвищується можливість прискореного та кваліфікованого розгляду справи в суді. Саме цим порядком пояснюється незначна кількість касаційних скарг у судових органах Франції. Цікавими є й інші заходи щодо суттєвого скорочення формальностей у регулюванні суперечок та прискоренні їх вирішення. Це торкається відміни обмежень щодо рангу особи, яка має право підпису позову, спрощення порядку повернення неправильно стягненої суми платежу за прямими податками, а також подачі рекламації.
Важливою функцією податкових органів є роз'яснення громадянам суті законодавства в сфері оподаткування та порядку дій податкової системи. У багатьох країнах широко використовуються різні форми роз'яснювальної роботи, зростає кількість прийомних і консультаційних пунктів у податкових центрах та інших службах податкових органів, діє розгалужена мережа телефонних довідкових служб, утворюються консультаційні та інформаційні пункти в меріях, громадських організаціях, великими тиражами виходять брошури, довідники, огляди податкового законодавства.
Наведені приклади свідчать про те, яке велике значення мають у зарубіжних країнах проблеми урегульованості взаємовідносин платника податку з податковими органами, що, насамкінець, є головним фактором ефективності всієї системи оподаткування.
Таким чином, підсумовуючи результати аналізу формування податкових систем у різних країнах та визначаючи їхнє значення для України, можна дійти основного висновку, що проблема вдосконалення податкових систем постала не лише перед країнами з перехідною економікою, а й перед розвинутими державами. Вона об'єктивна й визначається необхідністю державного втручання в процес формування виробничих відносин і зміни тенденцій економічного розвитку.
Те, що податкові системи різних країн складалися під впливом різних економічних, політичних та соціальних умов, пояснює їхню недосконалість. Це, в свою чергу, зумовлює ту обставину, що в різних країнах ведеться постійний пошук оптимальних варіантів у галузі оподаткування. На думку багатьох економістів Західної Європи, податкова система оптимальна, якщо наслідує такі принципи: а) витрати держави на утримання податкової системи та витрати платника, пов'язані з процедурою сплати, повинні бути максимально низькими; б) податковий тягар не можна доводити до такого рівня, коли він починає зменшувати економічну активність платника; в) оподаткування не повинно бути перешкодою ні для внутрішньої раціональної організації виробництва, ні для його зовнішньої раціональної орієнтації на структуру попиту споживачів; г) процес отримання податків треба організувати таким чином, аби він більшою мірою завдяки накопиченню фінансових ресурсів сприяв реалізації політики кон'юнктури та зайнятості; д) цей процес повинен впливати на розподіл доходів у напрямку забезпечення більшої справедливості; є) при визначенні податкової платоспроможності приватних осіб слід вимагати надання лише мінімуму даних, які торкаються особистого життя громадян.
Наведений перелік переконує, що ці загальні вимоги значною мірою повторюють фундаментальні принципи, які мають бути основою для побудови податкової системи будь-якої цивілізованої держави. Тому основним напрямом підвищення ефективності податкових систем як основи для їх вдосконалення може бути активніше втілення фундаментальних принципів оподаткування, що є надбанням багатьох поколінь вчених і практиків. І хоча ці заходи специфічні щодо окремих країн, які вирізняються прихильністю до тієї чи іншої економічної теорії та власною інтерпретацією положень, у цілому вони спрямовані на досягнення справедливості й ефективності оподаткування. На сьогодні в країнах із розвинутою ринковою економікою податкова система дійсно повинна впливати на стабілізацію економічного циклу, стимулювання економічного зростання, обмеження інфляції та безробіття.
Для країни з перехідною економікою реалізація фундаментальних принципів при побудові податкової системи — надзвичайно складне завдання. Важко втілювати навіть ті завдання, що постали на початкових етапах переходу до ринкових умов господарювання, — усунення фіскального ухилу, надання цільової функції кожному з податків та пов'язаної з цим форми контролю платника за використанням сплаченого ним податку. І нині практичні заходи в сфері оподаткування — це, в основному, засоби оперативного ускладнення ситуації. За цих умов робота податкових органів на системній основі надто ускладнена. Теоретична концепція свідомого регулювання економічних процесів, важливим інструментом якого є податки, значною мірою робота майбутнього. Та все ж завдяки досягненню тимчасових компромісів перспективним напрямком розвитку оподаткування в країнах із перехідною економікою слід вважати спрямованість у побудові національної податкової системи з дотриманням основних принципів. Вони повинні використовуватися і як основні критерії для оцінки ефективності податкової системи.
Основне протиріччя при формуванні податкових систем полягає в неузгодженості потреб у податкових надходженнях із можливостями їхнього отримання.