Основи економічної теорії (2001)
7.2. Діяльність держави щодо забезпечення економічної рівноваги
Перший метод державного регулювання економіки — це складна система взаємовідносин між державою і суспільством, і для її характеристики слід з'ясувати принаймні такі питання: Які цілі оподаткування? Хто має сплачувати податки? На яких засадах, у яких розмірах і яким інстанціям сплачуються податки? Які санкції за несплату податків?
Звичайно відповіді на ці питання, загальної для всіх країн, бути не може. У кожній створюється власна система оподаткування, що відбиває специфічні соціально-економічні умови. У зв'язку з цим лише перелік питань дає змогу уявити, яке складне завдання постало перед українськими законодавцями, що почали розробку податкової системи нової держави. Однак, перш ніж розглянути результати їхньої роботи, ознайомимося з деякими відповідями на перелічені запитання, які вже дані в економічно розвинених країнах.
Розпочнемо з питання про цілі оподаткування. Кінцевою його метою є формування доходів державного бюджету для здійснення в подальшому державних видатків. Тим часом у США, наприклад, існують три види бюджетів, і вже це зумовлює диференціацію цілей оподаткування. За рахунок федерального бюджету здійснюються витрати, що зачіпають інтереси нації в цілому: на оборону, космос, закордонні справи тощо. Кошти бюджету штату витрачаються на реалізацію програм з підтримання рівня життя, на будівництво швидкісних доріг тощо. З місцевого бюджету здійснюється фінансування навчання дітей, охорони суспільного порядку. Це є відповіддю і на запитання, кому американець сплачує податки. У США є федеральні податки, податки штату і місцеві.
Державне регулювання розпочинається вже в процесі стягування податків. Вони використовуються як важливий інструмент впливу держави на економічну діяльність. Так, розрізняються податки, що заохочують деякі види економічної діяльності, обмежують інші та забороняють треті. Крім того, оптимальний за розмірами подоходний податок, обмежуючи приватне споживання та інвестиції, стимулює підвищення ефективності виробництва.
Які засади оподаткування, тобто який об'єкт оподаткування? Розпочнемо з подоходного податку. Як свідчить практика, ним обкладаються прибуток підприємств або організацій, а також доходи громадян. Об'єктом оподаткування може бути майно, з якого нараховується податок (напр., нерухоме майно). Всі вони відносяться до прямих податків.
Другий вид податків сплачується населенням пропорційно до благ, які воно отримує від діяльності держави, тобто тут застосовується підхід до оподаткування з позицій вигоди громадян. Наприклад, у хорошому стані місцевих шляхів заінтересовані насамперед власники автомобілів. Вони і сплачують податок, що йде на витрати з експлуатації шляхів місцевого значення при купівлі бензину, в ціну якого включено цей податок.
Є також види податків, які сплачують покупці певних товарів та послуг. Це так звані акцизи, або акцизні збори, які стягуються при продажу сигарет, спиртних напоїв тощо.
На відміну від податків на доход або майно, які є прямими, податки пропорційно до благ покупців і акцизні збори являють собою податки на продаж і є непрямими.
Виходячи з цілей оподаткування і засад їх стягування, визначаються суб'єкти, зобов'язані сплачувати податки. Це підприємства, працівники, покупці.
У США мінімум річного доходу сім'ї, що не обкладається податком, становить 8750 дол. Якщо річний доход перевищує цю суму, податок швидко зростає за прогресивною системою. Проте максимум податку обмежений і дорівнює 50 відсотків від суми доходу. Типовою ставкою податків у фонд соціального забезпечення для одержання допомоги за старістю є 14,1 відсотка від зарплати, якщо зарплата менша ніж 40 тис. дол. за рік, а якщо більша — ставка зростає.
Через систему оподаткування держава певною мірою регулює виробничу діяльність, розміри чистого доходу виробників, а також власні доходи на різних рівнях державної структури управління. Україна лише набуває досвіду економічного і соціального регулювання. Система оподаткування перебуває у стані становлення. За приклад можна навести проблему оподаткування прибутку підприємств. Із січня 1995 р. Уряд України і Верховна Рада України зверталися до цієї проблеми неодноразово. Так, до Закону України «Про оподаткування прибутку підприємств», прийнятого 18 листопада 1997 p.. вже 16 грудня 1997 р. було внесено зміни, що стосуються платників податку, об'єкта оподаткування, порядку нарахування і сплати податку. Така сама ситуація склалася і з податком на додану вартість, акцизний збір тощо.
Усі бюджетні витрати можна поділити на три групи. Перша пов'язана з витратами на оборону та іноземні справи, друга — з регулюванням економіки, третя — з соціальним регулюванням. Витрати на оборону та іноземні справи традиційні для держави. Вона здійснювала їх задовго до того, як стала економічним суб'єктом, тому цю групу витрат ми розглядати не будемо.
Друга група витрат обслуговує регулювання економіки. Держава як економічний суб'єкт розробляє свою економічну політику, яка включає ряд напрямів зі своїми завданнями й механізмом їх вирішення. Розглянемо складові частини економічної політики держави.
Сутність фінансової політики полягає в безплатному виділенні бюджетних коштів на цілі, визначені державою. До них відносять передусім цілі, що мають загальноекономічний, загальнонаціональний характер. Це може бути створення і розвиток нової сучасної галузі матеріального виробництва, розвиток сфери послуг, господарське освоєння певних регіонів країни тощо. Реалізація таких завдань недоступна не тільки окремим великим корпораціям країни з досить диверсифікованим виробництвом. Нерідко їх вирішення не під силу і консорціумам — угодам великих фірм для спільного здійснення певних проектів на стику різних галузей.
Цілі, що фінансуються державою, мають, як правило, комплексний характер і вимагають вирішення сукупності економічних і соціальних проблем. Для цього звичайно приймаються державні програми, розраховані на кілька років.
У механізмі фінансування важливе місце посідає така форма безплатного виділення коштів, як субсидії. Це допомога, переважно в грошовій формі, яку держава надає за рахунок бюджетних коштів місцевим органам влади, приватним, а почасти і державним підприємствам. Це, наприклад, субсидії, які держава надає для стабілізації цін виробникам сільськогосподарської продукції, щоб компенсувати втрати їх прибутку в зв'язку з обмеженням виробництва за завданнями держави. Субсидії надаються для підтримки приватних виробників також в інших галузях.
Кредитна політика має за мету регулювання кредиту і грошового обігу. Це завдання звичайно вирішується через центральний банк. Ілюстрацією здійснення кредитної політики може бути центральний банк США — Федеральна резервна система (ФРС). Головна функція ФРС — контроль за банківськими резервами, тобто за тією частиною депозитів, яку банки залишають для поточного обслуговування клієнтів. Завдяки цьому координується пропозиція грошей і кредиту. ФРС складається з 12 регіональних банків та центральних координаційних органів у Вашингтоні. У Раді ФРС — президенти 12 регіональних банків. Рада засідає щомісяця і визначає макроекономічну політику.
Головні інструменти механізму здійснення кредитної політики ФРС такі: 1) операції на відкритому ринку — купівля і продаж державних облігацій. Наприклад, Комітет з операцій на відкритому ринку вирішив зменшити резерви банків. Для того щоб «викачати» гроші з банків, їм продаються державні облігації. Наслідки такого кроку подані на рис. 8.
Якщо Комітет вважає за необхідне збільшити резерви банків, то уряд купує на ринку державні облігації, векселі та інші цінні папери. Гроші надходять до банків і поповнюють резерви, що має відповідні наслідки;
2) регулювання відсоткової ставки. Федеральні резервні банки надають позики звичайним банкам і одержують відсоток, який називають дисконтною ставкою. Якщо вона зростає, то відповідно зменшуються резерви банків, і далі за схемою.
Інвестиційна політика держави тісно переплітається з фінансовою і кредитною політикою і реалізується, як було показано раніше, через її механізми. Однак інвестиційна політика має і власний механізм, пов'язаний з амортизацією.
На відміну від інших витрат виробництва — матеріальних та заробітної плати, які регулюються ринком, витрати засобів праці регулюються, як правило, державою. Отже, держава впливає на темпи науково-технічного прогресу. Крім того, вона перешкоджає приховуванню частини прибутків від оподаткування віднесенням їх до амортизаційних відрахувань. Для того щоб прискорити розвиток науки і техніки, технічно оновити виробництво, держава підвищує ставки амортизаційних відрахувань і цим прискорює повернення вартості основного капіталу як джерела модернізації виробництва. Про значення цього засобу розвитку виробництва свідчить той факт, що реформа амортизації була одним з головних заходів «рейганоміки». У той період строки амортизації промислових машин і обладнання скоротилися з 12,7 до 5, виробничих будівель — з 37 до 15 років. А в цілому строки амортизації прискорились на 40 відсотків.
Держава, регулюючи міжгалузеві пропорції, надає перевагу прогресивнішим на цей час галузям, які забезпечують швидкий розвиток всього народного господарства. В умовах НТР склався новий механізм міжгалузевого регулювання, який дає змогу забезпечити випереджаючий розвиток пріоритетних галузей без відшкодування для цього коштів з інших, другорядних галузей. Цього досягають, випускаючи в обіг додаткову суму грошей, яка спрямовується у провідні галузі. В результаті зростання цін другорядні галузі вже не мають можливості навіть при збереженні минулорічного фонду нагромадження забезпечити рівень реального нагромадження минулого періоду. Виробництво в цих галузях скорочується, у пріоритетних — розширюється. Цей механізм можна проілюструвати такою моделлю (табл. 2).
У нашому прикладі додаткові капітальні вкладення, що склали 30 одиниць, були розподілені нерівномірно: 25 одиниць отримала провідна галузь — електронна й тільки 5 одиниць — машинобудування.
Хоча в металургії абсолютний обсяг капіталовкладень не змінився, проте реально він зменшився, про що свідчить зниження частки цієї галузі в загальних капіталовкладеннях з 40 до 30 відсотків. Отже, інфляційний механізм дає змогу перерозподілити серед галузей і підприємств фонд нагромадження під час руху виробництва, без його зупинки. Цим досягають підвищення ефективності розвитку економіки в цілому.
Можна заперечити, що такий механізм можливий лише за умови, коли держава має велику економічну силу. А таких умов у розвинених країнах сьогодні немає. Річ у тому, що ми розглянули об'єктивний механізм регулювання міжгалузевих пропорцій, здійснення якого в сучасних умовах залежить не лише від держави. Ці процеси відбуватимуться, навіть якщо держава, що володіє монополією на емісію грошей, вирішить припинити додатковий випуск в обіг грошей.
Третя група бюджетних видатків — пов'язана з соціальним регулюванням — через її виключну важливість буде розглянута далі окремо. А зараз проаналізуємо третій метод державної діяльності — правове регулювання.
Сутність правового регулювання полягає в тому, що держава створює правові засади економічної діяльності, тобто встановлює «правила економічної гри», в якій беруть участь фірми, споживачі й сама держава. Правові засади не обмежуються власне економікою. Вони також визначають права і форми власності в широкому розумінні, соціально-економічні умови діяльності підприємств, взаємовідносини адміністрації з профспілками тощо.
Значне місце в правовому регулюванні держави посідає антимонопольне регулювання. Відомо, що розвиток концентрації й централізації виробництва має тенденцію до тотальної монополізації виробництва і ринку. Від неї страждають і виробники, і споживачі. Монопольне становище виробника дає йому можливість обмежувати конкуренцію на ринку. Монополії, як правило, нав'язують партнерам такі умови угод, що ставлять їх в неоднакове становище. Монополії обмежують виробництво для створення дефіциту на ринку і встановлення монопольних цін. Вони створюють перешкоди для виходу на ринок інших підприємців. У самому монополізованому виробництві починають переважати застійні тенденції, намагання забезпечити монопольні прибутки через завищення ринкових цін, від чого страждають покупці.
У зв'язку з тенденцією до монополізації виробництва виникає суспільна потреба в економічному регулюванні діяльності монополій. «Загнуздати» монополії й організувати таке регулювання може лише держава. Засоби державного втручання у діяльність монополій — це зменшення прибутків монополій за рахунок високих податків, контроль за цінами (для регулювання прибутків і стримування інфляції"), контроль за обсягами виробництва, типами товарів, умовами входження фірм у галузь та виходу з неї. Поряд з цими економічними формами регулювання діяльності монополій держава застосовує також соціальне регулювання їхньої діяльності — екологічне, забезпечення безпеки продукції для споживачів (автомобілів, літаків, іграшок).
Проте цих заходів державного регулювання недостатньо, і вони доповнюються заходами щодо порушників. Для цього розробляються антитрестівські закони. США, наприклад, мають сторічний досвід розробки й застосування подібного законодавства. Тут заборонено такі зливання фірм, які обмежують конкуренцію. Великі компанії зобов'язані заздалегідь проінформувати державні органи про злиття з іншими компаніями або про купівлю їх. Державні органи вивчають матеріали і в результаті можуть заборонити злиття, якщо створюється монополія, що завдає шкоди конкуренції на місцевому або національному ринку. У випадках, коли фірми припускаються незаконних дій, до них застосовують великі штрафи.
Головний результат антимонопольного регулювання у США полягає в тому, що американській державі в гострій боротьбі вдалося «приборкати» свої монополії. Найагресивніші з них було ліквідовано, інші розукрупнено. Починаючи з 1954 р. нові монополії виникають не в результаті злиття, а переважно за рахунок внутрішнього зростання. У результаті підтримується нормальна конкуренція. Так, частка ефективно конкурентних ринків зросла з 56 відсотків у 1958 р. до 95 в 1980 р.
У березні 1992 р. в Україні було прийнято Закон «Про обмеження монополізму та недопущення недобросовісної конкуренції в підприємницькій діяльності». Цей закон визначає правові засади обмеження та запобігання монополізму, здійснення державного контролю за дотриманням норм антимонопольного законодавства. Демонополізація економіки України має бути проведена відповідно до спеціальної програми. Державний контроль за додержанням антимонопольного законодавства доручено здійснювати Антимонопольному комітету, який утворює Верховна Рада України і підпорядкований їй. Він має право визначати монопольне становище підприємців на ринку. Монопольним визнається становище підприємства, частка якого на ринку певного товару перевищує 35 відсотків. Антимонопольний комітет здійснює державний контроль за реорганізацією (злиттям чи приєднанням) підприємств, створенням асоціацій, концернів, міжгалузевих, регіональних та інших об'єднань підприємств. Якщо підприємці зловживають монопольним становищем на ринку, Антимонопольний Комітет може прийняти рішення про примусовий розділ монопольних підприємств. Передбачаються також значні штрафи за порушення антимонопольного законодавства.
Різнобічна діяльність держави щодо регулювання економіки органічно взаємопов'язана з її діяльністю з соціального регулювання.